人大“一院雙層”結(jié)構(gòu)的有效拓展

內(nèi)容摘要代議機(jī)關(guān)內(nèi)部的不同“院制”與不同“層次”相組合,形成了4種主要的結(jié)構(gòu)樣式。我國人大首先是全國人大,采行的是“一院雙層”結(jié)構(gòu)。1979年起,隨著縣級(jí)以上地方各級(jí)人大建立常委會(huì),“一院雙層”結(jié)構(gòu)終于拓展到了地方層面。30年來,地方人大常委會(huì)取得了可以稱許的進(jìn)步與績效,但也面對(duì)著某些難題。為了推進(jìn)我國民主政治的發(fā)展,當(dāng)從多方面著手,“用足”其制度空間。

關(guān) 鍵 詞人大常委會(huì) 一院雙層 績效 制度空間

作者浦興祖,復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心主任、國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。(上海:200433)

我國人大采行的是“一院雙層”結(jié)構(gòu)

從現(xiàn)代政治文明的視角看,人民代表大會(huì)制度與人民代表大會(huì)也是一種代議民主制與代議機(jī)關(guān)。它們具有代議民主制與代議機(jī)關(guān)的某些共同特征,但并非是對(duì)國外既有的具體樣式的簡單復(fù)制。一個(gè)為人熟知的重要例證是,人大制度沒有照搬一些國家的“三權(quán)分立與互相制衡”,人大被憲法賦予了較一些國家的代議機(jī)關(guān)更高的地位和更大的權(quán)力。此外,在代議機(jī)關(guān)內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面,人大也有別于許多國家的國會(huì)、議會(huì)等。

代議機(jī)關(guān)的內(nèi)部結(jié)構(gòu),首先涉及“院制”問題?，F(xiàn)代以來的代議民主制國家,只有極少數(shù)在其代議機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行過多院制結(jié)構(gòu)(如上世紀(jì)60~70年代中期的南斯拉夫聯(lián)邦議會(huì)由五院組成),絕大多數(shù)實(shí)行的是一院制或兩院制結(jié)構(gòu)?！霸诒唤y(tǒng)計(jì)的近140個(gè)國家中,采用一院制的約90個(gè),采用兩院制的約50個(gè)?！盵1 ]資本主義國家多為兩院制,但也有一院制(如芬蘭);社會(huì)主義國家多為一院制,但也有兩院制(如前蘇聯(lián)最高蘇維埃由聯(lián)盟院和民族院組成)?？磥?一院制、兩院制并沒有與“姓社”、“姓資”截然對(duì)應(yīng)。不同“院制”各有長短、各具利弊,相關(guān)國家往往根據(jù)自己對(duì)“院制”的認(rèn)知以及對(duì)國情等因素的考慮,做出這一方面的制度選擇和制度安排。

我國確立人大制度時(shí),沒有像一些國家(包括蘇聯(lián))那樣采行兩院制,而是建構(gòu)了一院制的各級(jí)人大。后來,鄧小平曾指出,我們“不搞三權(quán)分立、兩院制。我們實(shí)行的就是全國人民代表大會(huì)一院制,這最符合中國實(shí)際。如果政策正確,方向正確,這種體制益處很大,很有助于國家的興旺發(fā)達(dá),避免很多牽扯。當(dāng)然,如果政策搞錯(cuò)了,不管你什么院制也沒有用”[2 ]。這番話至少從一個(gè)方面詮釋了我國各級(jí)人大采行一院制結(jié)構(gòu)的緣由,同時(shí)也回應(yīng)了少數(shù)人中曾出現(xiàn)過的“政協(xié)可以成為參議院”的議論。顯然,循著鄧小平的上述“院制觀”,人們不難體悟到,我國人大之所以采行一院制,在很大程度上是由于認(rèn)定“這種體制益處很大”,“最符合中國實(shí)際”,在“政策正確、方向正確”前提下它可以“避免很多牽扯”,“很有助于國家的興旺發(fā)達(dá)”。

代議機(jī)關(guān)的內(nèi)部結(jié)構(gòu),還涉及“層次”問題。社會(huì)主義國家的代議機(jī)關(guān)內(nèi)部一般實(shí)行雙層結(jié)構(gòu)。例如,1936年底至1977年10月,作為蘇聯(lián)最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的蘇聯(lián)最高蘇維埃,在其閉會(huì)期間由經(jīng)其從代表中選舉產(chǎn)生的蘇聯(lián)最高蘇維埃主席團(tuán)作為其常設(shè)機(jī)構(gòu),依法行使部分最高國家權(quán)力。這就意味著,蘇聯(lián)代議機(jī)關(guān)(最高國家權(quán)力機(jī)關(guān))包含兩個(gè)層次:蘇聯(lián)最高蘇維埃全體會(huì)議 + 它的常設(shè)機(jī)構(gòu)蘇聯(lián)最高蘇維埃主席團(tuán)。之所以如此,是為了避免眾多蘇維埃代表長期陷于會(huì)議而脫離原有的工作崗位與周圍群眾。在資本主義國家,議員們通常在任期內(nèi)專職從政,整個(gè)代議機(jī)關(guān)可以經(jīng)常舉行會(huì)議,故無須設(shè)立一個(gè)依法行使其部分權(quán)力的常設(shè)機(jī)構(gòu)①。也就是說,在這些國家里,代議機(jī)關(guān)內(nèi)部一般不存在兩個(gè)層次,筆者稱之為“單層結(jié)構(gòu)”。

我國人大制度確立伊始,在全國人大內(nèi)部采行了雙層結(jié)構(gòu):全國人大全體會(huì)議 + 全國人大常委會(huì)。后者是由前者從代表中選舉產(chǎn)生的常設(shè)機(jī)構(gòu),在前者閉會(huì)期間行使其部分權(quán)力。后者必須對(duì)前者負(fù)責(zé)和報(bào)告工作,并接受前者的監(jiān)督。全國人大之所以采行雙層結(jié)構(gòu),除了借鑒當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)等國的經(jīng)驗(yàn)外,還因?yàn)槿缗碚嫠?“我國國大人多,全國人大代表的人數(shù)不宜太少;但是人數(shù)多了,又不便于進(jìn)行經(jīng)常的工作。全國人大常委會(huì)是人大的常設(shè)機(jī)關(guān),它的組成人員是人大的常務(wù)代表,人數(shù)少可以經(jīng)常開會(huì),進(jìn)行繁重的立法工作和其他經(jīng)常工作?！盵3 ]

綜合來看,不同“院制”與不同“層次”相組合,便形成了代議機(jī)關(guān)內(nèi)部的4種主要的結(jié)構(gòu)樣式。一是“兩院單層”(如美國);二是“兩院雙層”(如蘇聯(lián));三是“一院單層”(如芬蘭);四是“一院雙層”(如中國)。顯然,我國人大(首先是全國人大)內(nèi)部采行的“一院雙層”結(jié)構(gòu),蘊(yùn)含著我們對(duì)代議“效率”的理解與追求,對(duì)“國大人多”條件下代議機(jī)關(guān)經(jīng)常運(yùn)行的考慮。這一結(jié)構(gòu)與許多國家的相應(yīng)結(jié)構(gòu)有別。

“一院雙層”結(jié)構(gòu)向地方的艱辛拓展

我國人大內(nèi)部采行的“一院雙層”結(jié)構(gòu),曾有一個(gè)從全國層面向地方層面艱辛拓展的過程。這一過程,折射著人大制度初創(chuàng)探索、風(fēng)雨曲折、改革前行的歷史命運(yùn)。

1949年第一次人民政協(xié)全體會(huì)議代行全國人大職權(quán),在閉會(huì)期間則由經(jīng)其選舉產(chǎn)生的中央人民政府委員會(huì)行使(部分)最高國家權(quán)力。這是后來全國人大“一院雙層”結(jié)構(gòu)的前身、雛形。1954年第一屆全國人大的召開,標(biāo)志著我國人大制度的正式確立。依據(jù)此次會(huì)議制定的憲法,全國人大一誕生就與其常委會(huì)構(gòu)成了“一院兩層”結(jié)構(gòu)。但是,當(dāng)時(shí)及其后20多年間,地方各級(jí)人大因未設(shè)常委會(huì)而一直停留于“一院單層”結(jié)構(gòu)。

1954年全民討論憲法草案時(shí),有學(xué)者建議地方人大也應(yīng)像全國人大那樣設(shè)立常委會(huì)。但是,這一建議沒有被采納。當(dāng)時(shí)的考慮是:第一,在蘇聯(lián)1936年憲法影響下,新中國第一部憲法亦將全國人大(全體會(huì)議)規(guī)定為“行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”,相應(yīng)地,地方各級(jí)人大無立法權(quán)。而且又認(rèn)為地方人大的其他經(jīng)常性工作也不會(huì)像全國人大那樣繁重,因此無須設(shè)立常委會(huì)。第二,認(rèn)為地方人大所轄區(qū)域較小,代表數(shù)量也不多,必要時(shí)可以一年開幾次全體會(huì)議,因此沒有必要另設(shè)常委會(huì)。第三,按照憲法與地方組織法規(guī)定,地方各級(jí)人民委員會(huì)(即地方各級(jí)人民政府)兼行原屬本級(jí)人大常設(shè)機(jī)關(guān)的部分職權(quán)②。據(jù)此,劉少奇認(rèn)為,“地方各級(jí)人民委員會(huì)是地方人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān),同時(shí)也行使人民代表大會(huì)常務(wù)機(jī)關(guān)的職權(quán),如果另外設(shè)立人民代表大會(huì)的常務(wù)機(jī)關(guān),反而會(huì)使機(jī)構(gòu)重疊,造成不便。”[4 ]以今天的眼光視之,1954年決定地方人大不設(shè)常委會(huì)的理由并不充分,這只能表明人大制度尚處于確立與探索的初始階段,還缺乏經(jīng)驗(yàn)。

學(xué)者們通常認(rèn)為,當(dāng)時(shí)地方各級(jí)人大閉會(huì)期間實(shí)際上構(gòu)成了“議行合一”的體制。筆者贊同這一判斷。但是,應(yīng)當(dāng)看到,通常所謂的“議行合一”是指“議”(立法或議決)與“行”(執(zhí)行)“合一”于以“議”為主的代議機(jī)關(guān),而當(dāng)時(shí)地方各級(jí)人大閉會(huì)期間呈現(xiàn)的卻是另一種“議行合一”,其“議”、“行”均“合一”于以“行”為主的地方政府。這兩種“議行合一”間存在著重要區(qū)別。

在實(shí)踐中,地方人大“一院單層”結(jié)構(gòu)連同“議行合一”于政府的弊端很快暴露了出來。主要表現(xiàn)是,地方人大并非如原先設(shè)想的那樣“一年開幾次全體會(huì)議”。人大閉會(huì)期間,政府與司法機(jī)關(guān)必要的人事變動(dòng)便難以進(jìn)行,人大對(duì)政府的經(jīng)常性監(jiān)督更是無法開展。按照法律規(guī)定,地方人大會(huì)議由本級(jí)政府負(fù)責(zé)召集。然而,“或許是政府不愿意召開人大會(huì)議來決定問題,而愿自行決定問題;或許是政府工作過于繁忙,顧不及召開會(huì)議。這樣,人大職權(quán)不能有效行使,人大的作用得不到充分發(fā)揮。[5 ]”

有鑒于此,并得益于中共八大關(guān)于“擴(kuò)大人民民主,健全社會(huì)主義法制”的推力,1957年5月,中共全國人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組向中央呈送關(guān)于健全人大制度的幾點(diǎn)意見的報(bào)告,提出了“建立縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)”、“原由同級(jí)人民委員會(huì)行使的一部分職權(quán),劃歸常委會(huì)”,以及“給予省、直轄市人大及其常委會(huì)一定范圍的立法權(quán)限”等重要建議。由于不久發(fā)生了反右斗爭(zhēng),人大制度開始被忽視,以上報(bào)告與草案自然被擱置。[6 ]

1965年,中共中央和全國人大常委會(huì)再次考慮設(shè)立縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)的問題。其動(dòng)因在于:一是為了適應(yīng)社會(huì)主義革命與建設(shè)的需要,提拔一批青年干部到政府工作,原在政府的一批老同志需要安排到人大常委會(huì)工作;二是為了人大閉會(huì)期間能對(duì)本地區(qū)內(nèi)的一些重大問題及時(shí)地做出決定,特別是能對(duì)政府工作進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督。然而,隨著“文化大革命”的爆發(fā),上述“考慮”不可避免地被打入了冷宮。后來的1975年憲法,則明文規(guī)定:“地方各級(jí)革命委員會(huì)是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān),同時(shí)又是地方各級(jí)人民政府”,即“議行合一”于“文化大革命”的產(chǎn)物——革命委員會(huì)。

有幸的是,“文革”結(jié)束后的中共十一屆三中全會(huì)深刻總結(jié)歷史教訓(xùn),明確指出,“由于在過去一個(gè)時(shí)期內(nèi),民主集中制沒有真正實(shí)行,離開民主講集中,民主太少,當(dāng)前這個(gè)時(shí)期特別需要強(qiáng)調(diào)民主”,要“使民主制度化、法制化”。[7 ]而講民主,首先就是人大制度。在此大背景下,1979年2月,全國人大常委會(huì)的法制委員會(huì)在征求對(duì)地方組織法修訂意見時(shí),許多地方提出縣級(jí)以上地方人大應(yīng)當(dāng)設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)。據(jù)此,1979年5月,時(shí)任法制委員會(huì)主任的彭真在給中央的報(bào)告中提出了3個(gè)可供選擇的方案:其一,用立法手續(xù)把革命委員會(huì)體制固定下來;其二,取消革命委員會(huì),恢復(fù)人民委員會(huì);其三,縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì),恢復(fù)人民委員會(huì)作為行政機(jī)關(guān)。中央領(lǐng)導(dǎo)審閱了這一報(bào)告,鄧小平等建議采納第三個(gè)方案。[8 ]

1979年7月l日,五屆全國人大二次會(huì)議修訂的憲法與地方組織法做出了一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的重要規(guī)定:縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)。據(jù)此,當(dāng)年8月14日,西藏自治區(qū)三屆人大二次會(huì)議選舉產(chǎn)生了常委會(huì),成為中國第一個(gè)省級(jí)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)。截至翌年6月,當(dāng)時(shí)29個(gè)省級(jí)人大全部設(shè)立常委會(huì)。3000上下的市、自治州、縣、自治縣、市轄區(qū)人大,也在1980年前后相繼選出了自己的常設(shè)機(jī)關(guān)。

20余年4番提議,縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)終告誕生,人大“一院雙層”結(jié)構(gòu)的拓展終告完成。毋容置疑,這是我國政治體制改革與民主政治發(fā)展的一項(xiàng)重要碩果。歷史必將濃重地記下這一筆。

地方人大常委會(huì)30年績效評(píng)析

應(yīng)當(dāng)看到,縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)面世之初,除了引來不少贊許外,亦曾引發(fā)出多種“不適癥”。例如,一些黨政干部進(jìn)入人大常委會(huì),總覺得“從一線退到了二線”,無所適從;某些政府官員面對(duì)人大常委會(huì),常抱怨“多了個(gè)婆婆”,甚至希望“機(jī)構(gòu)改革改掉這個(gè)常委會(huì)”;有些公民提到人大常委會(huì),則譏之為“橡皮圖章”、“大牌子,老頭子,空架子”。

如今走過30年,盡管在不同階段、不同地區(qū)、不同層面上走得有快有慢,顯得有強(qiáng)有弱,但就總體而言,地方人大常委會(huì)畢竟取得了可以稱許的進(jìn)步。筆者以為,評(píng)析其績效,主要應(yīng)當(dāng)衡量其依據(jù)民意行使法定職權(quán),在民主政治生活中發(fā)揮功能的狀況。

第一,匯集民意。對(duì)于任何代議機(jī)關(guān)而言,首要的是匯集民意、依據(jù)民意,危險(xiǎn)的是脫離民意、背離民意。18世紀(jì)的盧梭之所以竭力反對(duì)代議民主,其主要憂慮便是“議員一旦選出之后”,會(huì)背離民意甚至奴役民眾,人民“就是奴隸,他們就等于零了”[9 ]。可見,民意對(duì)于代議機(jī)關(guān)是何等重要!

不少地方人大常委會(huì)重視深入基層開展視察或調(diào)查研究,除了常委會(huì)組成人員親為外,還組織其他代表定期或不定期地開展此類活動(dòng);有些地方人大常委會(huì)通過探索形成了“組成人員聯(lián)系代表”—“代表聯(lián)系選民”—“代表列席常委會(huì)會(huì)議”的“制度鏈”;還有些地方人大常委會(huì)圍繞“常委會(huì)成員與公民網(wǎng)上對(duì)話”、“公民通過網(wǎng)絡(luò)為常委會(huì)點(diǎn)‘菜(議題)”、“公民旁聽常委會(huì)會(huì)議”、“公民走進(jìn)人大常委會(huì)”、“公民(學(xué)生)舉辦模擬人大常委會(huì)活動(dòng)”等進(jìn)行制度創(chuàng)新。凡此種種,旨在拉近人大常委會(huì)與代表、與民眾的距離,以有效了解與匯集不同方面、不同偏好的民意。在此基礎(chǔ)上,地方人大常委會(huì)通過協(xié)商討論等方式對(duì)民意加以分析整合,并依據(jù)整合了的民意行使各項(xiàng)法定的職權(quán)。

第二,地方立法。現(xiàn)代民主政治框架內(nèi)的代議機(jī)關(guān),包括國會(huì)(及國家層面的“議會(huì)”)、某些聯(lián)邦成員單位甚或某些地方的議會(huì),通常擁有不同層面、不同程度的立法權(quán)。這是代議機(jī)關(guān)最為重要的權(quán)力。

1979年,地方組織法在規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)之同時(shí),還賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)以地方立法權(quán)。后經(jīng)1982、1986年兩次修改地方組織法以及2000年制定立法法,又將地方立法權(quán)程度不同地?cái)U(kuò)大到了三類“較大的市”③的人大及其常委會(huì)。由于人大常委會(huì)至少每兩個(gè)月舉行一次會(huì)議,因此,絕大多數(shù)地方性法規(guī)的制定與修改都是由相關(guān)的人大常委會(huì)完成的。據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》統(tǒng)計(jì),截至2009年6月,全國現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)近8000件,其中90%以上是由地方人大常委會(huì)制定的。[10 ]值得提及的是,有些地方性法規(guī)是在全國尚無相關(guān)法律的情況下“先試一步”的產(chǎn)物,為后來的全國性立法積累了經(jīng)驗(yàn)、提供了基礎(chǔ)。在地方立法的實(shí)踐中,一些地方人大常委會(huì)不斷探索創(chuàng)新,逐步改變?cè)缙谠晃赌７聡伊⒎?地方性法規(guī)缺失地方特點(diǎn)的弊端,并形成了“代表列席常委會(huì)立法活動(dòng)”、“向社會(huì)征求立法項(xiàng)目”、“公民參與法規(guī)案起草”、“立法聽證”、“公布法規(guī)案供公眾討論”、“立法績效評(píng)估”與“法規(guī)清理”等做法與制度,使地方立法漸趨成熟。近年來,擁有地方立法權(quán)的人大常委會(huì)正在從“數(shù)量立法”向“質(zhì)量立法”轉(zhuǎn)變。

應(yīng)該說,部分地方人大常委會(huì)的立法,不僅為推進(jìn)本地區(qū)發(fā)展提供了因地制宜的地方性法規(guī)支持,而且也為改變我國以往“無法可依”狀況,初步建立社會(huì)主義法制體系做出了貢獻(xiàn)。

第三,依法監(jiān)督。現(xiàn)代意義上的代議機(jī)關(guān)通常具有監(jiān)督政府的功能。按照威爾遜的說法,“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作,并對(duì)所見到的一切進(jìn)行議論,乃是代議機(jī)構(gòu)的天職?！盵11 ]區(qū)別在于,一些國家實(shí)行代議機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)(行政、司法)之間的“雙向監(jiān)督”,以求“權(quán)力制衡”。而在我國人大制度下,強(qiáng)調(diào)代議機(jī)關(guān)代表人民依法對(duì)“一府兩院”施以“單向監(jiān)督”。

審議監(jiān)督政府的專項(xiàng)工作報(bào)告,是地方人大常委會(huì)普遍采用的監(jiān)督方式,個(gè)別地方人大常委會(huì)還否決過本級(jí)政府的相關(guān)專題報(bào)告;近十多年以來,許多地方人大常委會(huì)在夏秋之交召開擴(kuò)大會(huì)議,邀請(qǐng)本級(jí)人大全體代表參與對(duì)政府半年工作報(bào)告進(jìn)行審議監(jiān)督。這一形式被稱為“小人代會(huì)”,且已走向制度化。圍繞政府工作開展視察與調(diào)查,是各地人大常委會(huì)所長期堅(jiān)持的。在此基礎(chǔ)上,一些地方較早演化出了“執(zhí)法檢查”的方式,即就政府執(zhí)行某一項(xiàng)法律的情況開展針對(duì)性很強(qiáng)的檢查監(jiān)督。這一方式很快獲得全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的肯定,也被全國人大常委會(huì)所采用。個(gè)別地方人大常委會(huì)還對(duì)本級(jí)政府有關(guān)部門的工作行使過質(zhì)詢權(quán)。大多數(shù)地方人大常委會(huì)則通過較為“軟性”的“評(píng)議”方式,監(jiān)督政府部門的工作,也有對(duì)“一府兩院”干部開展“述職評(píng)議”的,有的還通過電視或網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)直播,以吸引公民關(guān)注。近年來,一些地方人大常委會(huì)開始強(qiáng)化對(duì)政府及其部門預(yù)算(編制與執(zhí)行)的審查監(jiān)督力度。監(jiān)督法的頒布,更是給他們添了一把火。

30年來,地方人大常委會(huì)在依法行使決定權(quán)、任免權(quán)方面,在開展本級(jí)人大及其代表的組織聯(lián)絡(luò)工作方面,在為全國(或上級(jí))人大及其常委會(huì)上傳民意、協(xié)助工作方面,在對(duì)下級(jí)人大(或其常委會(huì))進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)、聯(lián)系方面,在加強(qiáng)自身建設(shè)等方面,也有不少值得提及之處。但以上三項(xiàng)相對(duì)突出。它們集中體現(xiàn)了地方人大常委會(huì)在依法行使職權(quán)、推進(jìn)民主政治方面的功能與績效,逐步改變著這一新生機(jī)構(gòu)在公民心目中的形象與印象,也證明了人大“一院雙層”結(jié)構(gòu)向地方拓展的有效性。

“用足”地方人大常委會(huì)的制度空間

地方人大常委會(huì)只走了30年,其績效和貢獻(xiàn)可以稱許,但畢竟還是初步的。其存在的不足、面對(duì)的難題需要在實(shí)踐中探索解決,也需要從理論上給予導(dǎo)引。包括人大制度在內(nèi)的當(dāng)代中國政治制度,論宏觀層面,有其內(nèi)在結(jié)構(gòu)的邏輯性,有其歷史選擇的必然性,也有其現(xiàn)實(shí)存在的合理性。未來的走向只能由未來的社會(huì)歷史條件所決定,而現(xiàn)在我們應(yīng)當(dāng)盡力的是“當(dāng)真”地“用足”其制度空間,切實(shí)地開發(fā)其制度績效。倘能如此,中國的民主政治必可上一臺(tái)階。須知,處于轉(zhuǎn)型期的當(dāng)今中國比以往任何時(shí)候都更需要民主的發(fā)展。這也是“硬道理”!

如何“用足”地方人大常委會(huì)的制度空間?筆者略述如下淺見,以期各方指正。第一,理順“制度間關(guān)系”。幾乎所有的代議民主,都少不了政黨政治與之相匹配。人大民主自然也離不開政黨。不過,各國的政黨制度有差異,政黨對(duì)代議民主發(fā)揮影響力的方式、渠道、程度也有區(qū)別。中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨,自然要對(duì)人大常委會(huì)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)。需要進(jìn)一步研究的是,如何理順黨的領(lǐng)導(dǎo)制度與人大制度的“制度間關(guān)系”?如何既堅(jiān)持黨對(duì)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo),又保障黨所長期要求的人大常委會(huì)“積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作”?筆者以為,關(guān)鍵在于準(zhǔn)確解讀“領(lǐng)導(dǎo)”的兩種不同涵義。同一組織系統(tǒng)內(nèi)上級(jí)對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)(例如黨委對(duì)其派往人大常委會(huì)的黨組),可以發(fā)號(hào)施令,并可借助于紀(jì)律的強(qiáng)制性要求下級(jí)服從與執(zhí)行。此可謂“剛性領(lǐng)導(dǎo)”。但是,黨委與人大常委會(huì),并非同一組織系統(tǒng)內(nèi)的上下級(jí)關(guān)系。在這里,黨的領(lǐng)導(dǎo)之涵義,不是發(fā)號(hào)施令,強(qiáng)制推行,而是“帶領(lǐng)與引導(dǎo)”。黨委要求設(shè)在人大常委會(huì)內(nèi)的黨組將其(關(guān)于決策或干部人選等)主張,作為“建議”與“推薦”,向人大常委會(huì)宣傳與解釋,爭(zhēng)取得到多數(shù)組成人員的認(rèn)同。人大常委會(huì)則代表人民的意愿依法“獨(dú)立負(fù)責(zé)地”開展審議與表決,若獲多數(shù)通過,便成為法律或決議,即國家意志。這樣,黨以其正確主張通過黨組渠道,運(yùn)用宣傳解釋方式實(shí)現(xiàn)了“帶領(lǐng)與引導(dǎo)”,可謂“柔性領(lǐng)導(dǎo)”。依筆者所見,通過“柔性領(lǐng)導(dǎo)”便能理順黨的領(lǐng)導(dǎo)制度與人大制度的關(guān)系,便能既堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),又保障人大常委會(huì)作為人民代議機(jī)關(guān)獨(dú)立負(fù)責(zé)地依法履職。

有必要指出,個(gè)別地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)人或因認(rèn)識(shí)的偏誤或因個(gè)人的動(dòng)機(jī),以“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”為名妨礙人大常委會(huì)獨(dú)立負(fù)責(zé)地依法履職,做出有悖于憲法法律,有悖于人大制度,有悖于人民意愿的行為。這絕非真正堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),而是對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的曲解與褻瀆,是我們黨所堅(jiān)決反對(duì)的。

第二,增強(qiáng)代議履職能力。要用足制度空間,還需人大常委會(huì)增強(qiáng)代議、履職能力,包括匯集與整合民意的能力、依據(jù)民意集體行使職權(quán)的能力等。而要增強(qiáng)這些能力,需要從多個(gè)方面改革與創(chuàng)新。例如,地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)全面實(shí)行組成人員專職化,使全體組成人員真正成為“常務(wù)代表”,從而全身心地投入常委會(huì)工作,同時(shí)在實(shí)踐與學(xué)習(xí)中增強(qiáng)自身能力。

在學(xué)界,主張人大代表(含常委會(huì)組成人員)專職化的議論已不絕于耳。依筆者所思,專職與否均有利有弊。若不專職,可以經(jīng)常置身于民眾之中,了解周圍真實(shí)鮮活的民意。但由于時(shí)間與精力所限,一般難以做到廣泛聯(lián)系選民、全面了解民意;若是專職,則可以有充分的時(shí)間與精力用以廣泛接觸選民、全面了解民意,但由于是自上而下、由外入內(nèi)的聯(lián)系與了解,所掌握的民意有時(shí)會(huì)失真。有鑒于此,筆者主張,絕大多數(shù)代表不脫產(chǎn)與人大常委會(huì)組成人員全面專職化相結(jié)合,以期優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。其實(shí),現(xiàn)行憲法已明文規(guī)定各級(jí)人大常委會(huì)組成人員不得兼任“一府兩院”職務(wù),其用意之一就在于讓更多組成人員走向?qū)Ｂ殹?shí)現(xiàn)“全面專職化”,則要求人大常委會(huì)組成人員在任期內(nèi)辭去其他一切職務(wù),而不僅僅是“一府兩院”的職務(wù)。

要增強(qiáng)代議、履職能力,地方人大常委會(huì)還需建立大會(huì)辯論機(jī)制。這是因?yàn)椤罢厦褚狻笔且粋€(gè)復(fù)雜的過程,不能以一時(shí)的“多數(shù)”、“少數(shù)”論?！罢胬碛袝r(shí)候掌握在少數(shù)人手中”,辯論機(jī)制有利于不同意見(包括少數(shù)人的意見)展開申述、協(xié)商甚至碰撞,然后經(jīng)過鑒別讓合理的意見最終能獲得多數(shù)人的支持。當(dāng)然,此時(shí)還需注意“保護(hù)少數(shù)”的原則。人大建立大會(huì)辯論機(jī)制是周恩來于1956年提出的,半個(gè)多世紀(jì)后的今天還不具備條件嗎?有人擔(dān)心,辯論會(huì)影響效率。須知,代議機(jī)構(gòu)不同于行政機(jī)構(gòu),前者的民主比效率更為重要。

第三,帶頭遵守與用足法律。地方組織法規(guī)定,地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的第一條職權(quán)便是在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)決議的遵守和執(zhí)行。為了有效“保證”,人大常委會(huì)首先應(yīng)當(dāng)帶頭依法辦事。這可從兩個(gè)維度去理解。

一是地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)帶頭遵守憲法法律,不能有任何超越(突破、違反)憲法法律規(guī)定的行為。例如,按照地方組織法規(guī)定,人大常委會(huì)的主任會(huì)議負(fù)責(zé)“處理常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作”,而不是可以行使人大及其常委會(huì)部分職權(quán)的又一“層面”。這說明,人大采行的是“一院雙層”而非“一院三層” 結(jié)構(gòu)。又如,地方組織法還明確規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的任務(wù)是“主持(本次人大)會(huì)議,并負(fù)責(zé)召集下一次的本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議”。那么,地方性法規(guī)就不能賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)行使本級(jí)人大部分職權(quán)的權(quán)力。現(xiàn)實(shí)中,少數(shù)地方的主任會(huì)議在代行著常委會(huì)的部分職權(quán),少數(shù)地方人大常委會(huì)甚至通過立法認(rèn)可了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)行使人大的部分職權(quán)。這種與法律相抵觸的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)糾正!否則,人大常委會(huì)自身都不能嚴(yán)格依法辦事,又如何去“保證”憲法法律等在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守與執(zhí)行?

二是地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)帶頭用足法律。盡管民眾已經(jīng)發(fā)現(xiàn)省一級(jí)與“較大的市”的人大常委會(huì)立了大量法規(guī),不少人大常委會(huì)也能依據(jù)民意“路見不平一聲吼”(監(jiān)督政府),但總覺得人大常委會(huì)還是“一步一回頭”,猶豫徘徊,底氣不足。底氣為何不足?原因之一是,某些地方人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)于相關(guān)法律不夠了解,不夠熟悉,于是就“吃不準(zhǔn)”,不敢為,或者只能“打打太極拳”,“意思意思”,不敢“當(dāng)真”而為。例如,法律規(guī)定了質(zhì)詢權(quán)、撤銷權(quán)、罷免權(quán)、特別調(diào)查權(quán)等,有幾個(gè)地方人大常委會(huì)真正行使過?由于害怕這些權(quán)力“太硬”而創(chuàng)造的軟性“評(píng)議”,在一些地方也鮮見“出手”。據(jù)知,是擔(dān)心“監(jiān)督不利于支持政府”。其實(shí),給政府指出缺點(diǎn),促其改進(jìn),也是一種支持。假若地方人大常委會(huì)真的不敢或不能依據(jù)民意有效地監(jiān)督政府,那才是真正值得擔(dān)心的。因?yàn)椤爸挥腥嗣衿饋肀O(jiān)督政府,政府才不敢懈怠”,如若政府缺失了人民、人大、人大常委會(huì)的有效監(jiān)督,那能否跳出“歷史周期律”呢?

看來,在人大“一院雙層”結(jié)構(gòu)有效拓展的基礎(chǔ)上,“用足”地方人大常委會(huì)的制度空間,意義深遠(yuǎn),任重道遠(yuǎn)。

注釋:

① 此處所謂“依法行使其部分職權(quán)的常設(shè)機(jī)構(gòu)”,不同于代議機(jī)關(guān)(國會(huì)、議會(huì)等)內(nèi)按專業(yè)分門別類設(shè)置的常設(shè)委員會(huì)。后者不能行使代議機(jī)關(guān)的(部分)權(quán)力,只能為代議機(jī)關(guān)進(jìn)行輔助性的議事活動(dòng)。不過,其對(duì)代議機(jī)關(guān)的立法、決策所產(chǎn)生的實(shí)際影響力是相當(dāng)明顯的,以至于被人稱為“行動(dòng)中的國會(huì)”。

② 1954年憲法與地方組織法規(guī)定,縣級(jí)以上地方人民委員會(huì)有權(quán)“停止下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議的執(zhí)行”;地方組織法還規(guī)定,地方各級(jí)人民委員會(huì)有權(quán)“主持本級(jí)人大代表的選舉”,“召集本級(jí)人大會(huì)議”。

③ 按照立法法的界定,三類“較大的市”是指:省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。

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