淺析我國(guó)行政聽(tīng)證存在的問(wèn)題

吳 雪

摘要:我國(guó)法律中的行政聽(tīng)證只能歸于特殊適用。從目前法律規(guī)定來(lái)看,明確規(guī)定適用聽(tīng)證程序的行政行為不多,僅包括行政處罰行為、行政許可行為、政府采購(gòu)行為、個(gè)別政府決策行為及行政立法行為等。立法中未將重要事項(xiàng)規(guī)定為強(qiáng)制聽(tīng)證的作法,實(shí)際上進(jìn)一步縮小了行政聽(tīng)證范圍。

關(guān)鍵詞:行政聽(tīng)證 范圍 效力

中圖分類(lèi)號(hào): 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1005-5312(2009)15-

從1996年《行政處罰法》首次引入行政聽(tīng)證制度開(kāi)始,到今天,行政聽(tīng)證制度在我國(guó)的發(fā)展剛好經(jīng)歷了十個(gè)年頭。十年來(lái),行政聽(tīng)證制度從無(wú)到有,聽(tīng)證范圍從局限于三類(lèi)行政處罰行為到擴(kuò)展至幾乎所有類(lèi)型行政行為中均規(guī)定有聽(tīng)證,這是我國(guó)行政程序法發(fā)展過(guò)程中所取得的巨大成績(jī),也是法制事業(yè)的進(jìn)步。但有關(guān)行政聽(tīng)證范圍的規(guī)定還存在著許多問(wèn)題。

一、立法層次較低

第一,沒(méi)有明確的憲法依據(jù)。行政聽(tīng)證制度是行政程序法上的核心制度,行政程序上的權(quán)利是公民參與政治及抵御行政權(quán)力侵犯的一項(xiàng)重要權(quán)利。將聽(tīng)證權(quán)利寫(xiě)入憲法,對(duì)于拓展聽(tīng)證范圍以及有效保障聽(tīng)證實(shí)效都有著非常重要的意義。我國(guó)憲法中并沒(méi)有正當(dāng)法律程序方面的規(guī)定,也沒(méi)有自然正義的憲法原則。

第二,沒(méi)有法律的統(tǒng)一規(guī)定。不僅行政聽(tīng)證制度的確立沒(méi)有憲法上的直接依據(jù),憲法上沒(méi)有規(guī)定公民的程序權(quán)利,而且我國(guó)目前還沒(méi)有一部統(tǒng)一的行政程序法典來(lái)規(guī)范行政行為,規(guī)定行政聽(tīng)證范圍,同時(shí)也沒(méi)有單行立法規(guī)定統(tǒng)一的聽(tīng)證制度。目前有關(guān)聽(tīng)證的規(guī)定,都散見(jiàn)于各單行法律文件中。沒(méi)有法律統(tǒng)一規(guī)定行政聽(tīng)證范圍,所導(dǎo)致的結(jié)果就是各單行法律在確定行政聽(tīng)證范圍時(shí),沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),立法混亂,隨意性較強(qiáng)。同時(shí)容易形成立法空白或是出現(xiàn)立法相互沖突的現(xiàn)象。

第三,已有的法律規(guī)定約束力不夠。我國(guó)缺少憲法或行政程序法這樣高位階的法律來(lái)專(zhuān)門(mén)規(guī)定公民的行政程序權(quán)利,導(dǎo)致的結(jié)果就是行政聽(tīng)證范圍的確定具有一定程度的隨意性。各法律規(guī)定之間互相沖突,或是下位法任意削減上位法所規(guī)定的行政聽(tīng)證范圍。比如前述的行政處罰聽(tīng)證中出現(xiàn)的現(xiàn)象,下位階的規(guī)章反而縮小了《行政處罰法》中所規(guī)定的聽(tīng)證范圍。在實(shí)踐中,也存在行政行為屬于行政聽(tīng)證范圍,但行政機(jī)關(guān)卻并不履行法律、法規(guī)或

規(guī)章所賦予的聽(tīng)證義務(wù)的現(xiàn)象。

二、行政聽(tīng)證范圍過(guò)于狹窄

第一,立法的目標(biāo)模式為效率模式。從已有的法律規(guī)定來(lái)看,我國(guó)行政法注重行政效率的提高和行政機(jī)關(guān)權(quán)利的行使,而將保護(hù)公民個(gè)人權(quán)益放在了第二位。效率模式下,聽(tīng)證范圍被壓縮在了極狹窄的空間。

第二,現(xiàn)行立法中列入聽(tīng)證范圍的行政行為有限。行政聽(tīng)證的適用有普遍適用和特殊適用之分。如果只有一部分行政管理領(lǐng)域或者一部分行政行為需要舉行聽(tīng)證來(lái)確定行政相對(duì)人的義務(wù),那么我們稱(chēng)之為特殊適用。而在普遍適用情形下,基本上所有的對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的行政行為和行政管理的所有領(lǐng)域都可以由行政聽(tīng)證來(lái)調(diào)控其行為過(guò)程,由行政聽(tīng)證確定義務(wù)設(shè)定和權(quán)利行使。當(dāng)然,法律規(guī)定有些行政行為禁止聽(tīng)證的情形例外。從前述所介紹的國(guó)家之法律規(guī)定及實(shí)踐來(lái)看,基本上所有對(duì)公民不利的行政行為都適用行政聽(tīng)證,因此應(yīng)屬于普遍適用。

我國(guó)法律中的行政聽(tīng)證只能歸于特殊適用。從目前法律規(guī)定來(lái)看,明確規(guī)定適用聽(tīng)證程序的行政行為不多,僅包括行政處罰行為、行政許可行為、政府采購(gòu)行為、個(gè)別政府決策行為及行政立法行為等。更為重要的是,法律在規(guī)定某一行政行為適用聽(tīng)證程序時(shí)還附加了諸多限制。因此,實(shí)際上需要舉行聽(tīng)證程序的行政行為只是上述行為中的極小一部分。

第三,采用列舉方式規(guī)定聽(tīng)證。立法時(shí)采用列舉形式只能將有限的事項(xiàng)納入聽(tīng)證范圍,而我國(guó)規(guī)定有聽(tīng)證適用的法律多半采用列舉方式。偶有采用概括方式的,如“其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定必須聽(tīng)證的事項(xiàng)”。這種概括方式雖然比較靈活,有利于在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中制定新的法律規(guī)定更多的聽(tīng)證事項(xiàng),但現(xiàn)階段的事實(shí)是,極少有法律會(huì)突破性地規(guī)定聽(tīng)證范圍。

第四,部分法律中并未規(guī)定聽(tīng)證程序的強(qiáng)制適用?！缎姓幜P法》和《價(jià)格法》中規(guī)定的聽(tīng)證是強(qiáng)制適用的,如果屬于應(yīng)該聽(tīng)證的范圍而未舉行聽(tīng)證,則該行政行為無(wú)效。但《立法法》中規(guī)定的聽(tīng)證卻不是必經(jīng)的程序,條文中采用的是“可以舉行聽(tīng)證會(huì)”的表述,行政機(jī)關(guān)擁有自由裁量權(quán)來(lái)決定是否采用聽(tīng)證程序;《行政許可法》也賦予了行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)來(lái)決定“涉及公共利益的重大許可事項(xiàng)”是否舉行聽(tīng)證。類(lèi)似的情形還有很多。事實(shí)上,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擁有一定的自由裁量權(quán)來(lái)決定是否舉行聽(tīng)證,但該自由裁量權(quán)一般是在法定聽(tīng)證范圍以外決定是否聽(tīng)證,而法定范圍已經(jīng)囊括了對(duì)當(dāng)事人影響比較重大的事項(xiàng),如日本行政程序法的規(guī)定。在我國(guó),法律規(guī)定的聽(tīng)證范圍本身就較為狹窄,立法中又將一部分對(duì)公民權(quán)利或利益影響重大的事項(xiàng)和對(duì)公共利益有重大影響的事項(xiàng)是否舉行聽(tīng)證的決定權(quán)交由行政機(jī)關(guān),導(dǎo)致實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)根據(jù)自由裁量權(quán)決定不舉行聽(tīng)證的實(shí)例比比皆是。因此,立法中未將重要事項(xiàng)規(guī)定為強(qiáng)制聽(tīng)證的作法,實(shí)際上進(jìn)一步縮小了行政聽(tīng)證范圍。

三、立法中未區(qū)分正式聽(tīng)證程序與非正式聽(tīng)證程序

在立法中區(qū)分正式聽(tīng)證與非正式聽(tīng)證有著重要意義,但我國(guó)立法中并未對(duì)兩者作明確區(qū)分。在《行政許可法》之前,我國(guó)所有的聽(tīng)證都是非正式聽(tīng)證,區(qū)別僅在于聽(tīng)證是以口頭形式或書(shū)面形式進(jìn)行。