論城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略與新農村建設

莊洪艷

摘要:加快形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局,是黨的十七屆三中全會對新形勢下推動農村改革發(fā)展提出的根本要求,是具有重大創(chuàng)新價值的發(fā)展戰(zhàn)略。社會主義新農村建設,要緊緊圍繞這一發(fā)展戰(zhàn)略,樹立新型的農村變革觀念和發(fā)展理念,探索中國特色的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化道路。一要確立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本方略,二要建立促進城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化的體制機制。

關鍵詞:城鄉(xiāng)一體化;戰(zhàn)略;新農村建設;體制機制

中圖分類號:F293文獻標識碼:A文章編號:16723198(2009)23007702

1城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的提出

城鄉(xiāng)一體化的思想早在上個世紀就已經產生了。我國在改革開放后,特別是在20世紀80年代末期,由于歷史上形成的城鄉(xiāng)之間隔離發(fā)展,各種經濟社會矛盾出現(xiàn),城鄉(xiāng)一體化思想逐漸受到重視。近年來,許多學者對城鄉(xiāng)一體化的概念和內涵進行了研究,但由于城鄉(xiāng)一體化涉及社會經濟、生態(tài)環(huán)境、文化生活、空間景觀等多方面,人們對城鄉(xiāng)一體化的理解有所不同。

社會學和人類學界從城鄉(xiāng)關系的角度出發(fā),認為城鄉(xiāng)一體化是指相對發(fā)達的城市和相對落后的農村,打破相互分割的壁壘,逐步實現(xiàn)生產要素的合理流動和優(yōu)化組合,促使生產力在城市和鄉(xiāng)村之間合理分布,城鄉(xiāng)經濟和社會生活緊密結合與協(xié)調發(fā)展,逐步縮小直至消滅城鄉(xiāng)之間的基本差別,從而使城市和鄉(xiāng)村融為一體。經濟學界則從經濟發(fā)展規(guī)律和生產力合理布局角度出發(fā),認為城鄉(xiāng)一體化是現(xiàn)代經濟中農業(yè)和工業(yè)聯(lián)系日益增強的客觀要求,是指統(tǒng)一布局城鄉(xiāng)經濟,加強城鄉(xiāng)之間的經濟交流與協(xié)作,使城鄉(xiāng)生產力優(yōu)化分工,合理布局,協(xié)調發(fā)展,以取得最佳的經濟效益。有的學者僅討論城鄉(xiāng)工業(yè)的協(xié)調發(fā)展,可稱為“城鄉(xiāng)工業(yè)一體化”。規(guī)劃學者是從空間的角度出發(fā),對城鄉(xiāng)結合部做出統(tǒng)一的規(guī)劃,即對具有一定內在關聯(lián)的城鄉(xiāng)物質和精神要素進行系統(tǒng)安排。生態(tài)、環(huán)境學者是從生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā),認為城鄉(xiāng)一體化是對城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的有機結合,保證自然生態(tài)過程暢通有序,促進城鄉(xiāng)健康、協(xié)調發(fā)展。

黨的十七屆三中全會提出的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略,是具有重大創(chuàng)新價值的發(fā)展戰(zhàn)略,是推進社會主義新農村建設的關鍵環(huán)節(jié),是隨著生產力的發(fā)展而促進城鄉(xiāng)居民生產方式、生活方式和居住方式變化的過程,是城鄉(xiāng)人口、技術、資本、資源等要素相互融合,互為資源,互為市場,互相服務,逐步達到城鄉(xiāng)之間在經濟、社會、文化、生態(tài)上協(xié)調發(fā)展的過程。城鄉(xiāng)一體化就是要把工業(yè)與農業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農村居民作為一個整體,統(tǒng)籌謀劃、綜合研究,通過體制改革和政策調整,促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設、產業(yè)發(fā)展、市場信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護、社會事業(yè)發(fā)展的一體化,改變長期形成的城鄉(xiāng)二元經濟結構,實現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產業(yè)發(fā)展上的互補、國民待遇上的一致,讓農民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實惠,使整個城鄉(xiāng)經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化,是一項重大而深刻的社會變革。不僅是思想觀念的更新,也是政策措施的變化;不僅是發(fā)展思路和增長方式的轉變,也是產業(yè)布局和利益關系的調整;不僅是體制和機制的創(chuàng)新,也是領導方式和工作方法的改進。

2實施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略推進新農村建設的主要對策

2.1確立城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化的基本方略

改革開放前,中國選擇和推行的是重工業(yè)及城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略通過工農業(yè)產品價格的“剪刀差”,通過對城市市民進行補貼,為工業(yè)發(fā)展提供資本積累,以迅速達到工業(yè)化。這種主要靠農業(yè)供給建立起來的資本集約型工業(yè)化模式,造成資本過度集中于城市產業(yè),勞動力過度集中于農業(yè)和農村,城鄉(xiāng)居民收入及消費差距擴大,“三農”問題客觀上趨于嚴重。

由于城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大不僅使農業(yè)是弱質產業(yè)、農民是貧困群體、農村為落后地區(qū)的格局得以強化,而且以犧牲社會公平為代價,必將破壞城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展機制,影響經濟社會持續(xù)快速協(xié)調健康發(fā)展,最終影響全面小康建設與和諧社會的構建。黨的十六大根據我國經濟社會發(fā)展的階段特點,明確提出了解決“三農”問題必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展;黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中,第一次正式提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的思想,而且還將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在“五個統(tǒng)籌”之首。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這個重大方略跳出了就農業(yè)論農業(yè),就農村論農村,就農民論農民的傳統(tǒng)思維方式,拓寬了加快我國現(xiàn)代化進程的視野和思路。所謂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,就是要把農業(yè)和農村經濟放到整個國民經濟發(fā)展全局中統(tǒng)籌部署;就是要把農村社會事業(yè)放到全面建設小康社會進程中統(tǒng)籌安排,充分發(fā)揮城市對農村的帶動作用,使城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展的成果;就是要打破以二元結構為基本特征的城鄉(xiāng)分治格局,大力推進城鄉(xiāng)一體化進程,最終建立起城市和農村互補互促、共同進步、平等和諧的經濟社會發(fā)展新格局。

我國在新的發(fā)展階段提出加快形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局,就是要依托中國國情和改革中的實踐經驗,變城鄉(xiāng)對立為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,避免走西方國家的城市化老路。“一體化”的“化”,就要“化”掉傳統(tǒng)小農經濟的落后生產方式,“化”掉農民固守農業(yè)生產的單一就業(yè)途徑,“化”掉城鄉(xiāng)之間在收入和消費上的差別,實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展、共同繁榮。

圍繞城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局推進新農村建設,就是要明確地把實現(xiàn)“一體化”作為處理未來城鄉(xiāng)關系的根本要求和追求目標,作為現(xiàn)實中新農村建設的基本出發(fā)點;就是要真正把解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重,以農村和農民為主要變革的領域與主體,在解放農村生產力、釋放農村發(fā)展活力中尋找農村經濟社會發(fā)展的新的動力源泉,避免傳統(tǒng)城市化模式中農民始終處于被動地位和農村不斷被邊緣化的現(xiàn)象;就是要把農村資源的充分利用與農村經濟社會全面發(fā)展緊密地聯(lián)系起來,形成農村和城鎮(zhèn)共同發(fā)展格局;就是要構建農村變革和城市化進程相互依存的關系,使一部分農民在依托農村而較少后顧之憂的前提下,向城市和非農產業(yè)邁進,逐步經歷由“離土不離鄉(xiāng)”向部分“離土離鄉(xiāng)”和完全“離土離鄉(xiāng)”的過渡,使傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)矛盾在國家控制下逐步得到化解,避免大批失地、無業(yè)、無資農民盲目涌向城市;就是要正確把握城鎮(zhèn)建設、中小城市發(fā)展與大城市之間的關系,既要強化大城市對周邊區(qū)域的帶動和輻射作用,又要加快城鄉(xiāng)基礎設施建設和基本公共服務均等化步伐,形成中小城市和城鎮(zhèn)對大城市的支撐,避免城市空間和功能上的不合理以及小城鎮(zhèn)建設中的不科學現(xiàn)象。

2.2建立促進城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化的體制機制

(1)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,推進新農村建設。新農村建設必須瞄準城鎮(zhèn)化目標,加強同城市發(fā)展的有機融合。在戰(zhàn)略指導思想上,要以化解城鄉(xiāng)矛盾為重點,使農村的發(fā)展不斷靠近城鎮(zhèn)化目標,用“城”的定位引導和把握好同“鄉(xiāng)”的建設。同時,要通過學習宣傳,使各級領導更加明確這個目標定位,自覺地把這個定位貫徹落實到各種“建設”活動之中。克服就村建“村”的狹隘認識,走出用小農經濟的發(fā)展理念設計“新農村”的規(guī)劃誤區(qū),改變短期行為、重復建設、低水平維持型發(fā)展的工作思路,真正把新農村建設作為一個大戰(zhàn)略、高目標和長遠任務,當作全面建設小康社會的關鍵性戰(zhàn)略,切實推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化。

(2)推動綜合變革,推進新農村建設。我國沿海發(fā)達地區(qū)的實踐證明,城鄉(xiāng)經濟社會一體化實際上是一個包括有農業(yè)產業(yè)化、生產標準化、機制市場化、發(fā)展城鎮(zhèn)化等在內的農村經濟發(fā)展方式的綜合性變革過程。這諸多變革既各有側重又相互依存,僅靠農業(yè)一個方面的發(fā)展和變革是無法完成的。謀求在全方位、深層次上推動“鄉(xiāng)”與“城”發(fā)展方式的有機統(tǒng)一,是從根本上化解城鄉(xiāng)對立的必經之路,也是加快形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局的戰(zhàn)略抓手。當前,我國西部農村生產力水平低,城鄉(xiāng)發(fā)展差異明顯。西部地區(qū)應實踐東部農村改革發(fā)展的經驗,把發(fā)展生產同改造小農經濟結合起來,把發(fā)展農業(yè)同向非農產業(yè)擴展結合起來,把發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)同加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐結合起來,在推進經濟發(fā)展方式的綜合變革中,推進社會主義新農村建設。

(3)倡導互助合作,推進新農村建設。我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。從這一背景出發(fā),一定要把強化工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村作為構建城鄉(xiāng)互助合作關系的主導方向,作為推進新農村建設的有效途徑。以工促農應采取多種方式、多種途徑進行,要加強對農業(yè)和農村生產所需生產資料的供給,開展城市工業(yè)對農村工業(yè)的配套支持、產業(yè)銜接和改造提升,化解工農業(yè)產品價格的“剪刀差”,同時要通過一定的政策手段,積極引導城市工商業(yè)資本向農村流動,為農村經濟發(fā)展提供金融支持。以城帶鄉(xiāng)從根本上說要加強城鄉(xiāng)間的內在聯(lián)系,解決城鄉(xiāng)之間產業(yè)、市場、發(fā)展方式、設施條件、消費水平、公共服務、社會保障、管理方式、治理模式等方面的均等化問題。要害不在于讓農民移居城市,也不在于城鄉(xiāng)之間的距離有多遠,而在于農民是否享受到城市的環(huán)境條件和消費水準,農村是否具有同城市差不多的“經濟社會整體素質”?，F(xiàn)在西部一些大城市一公里外的農村,仍在從事傳統(tǒng)的小農經濟,這里農民的生活和生產,與身邊這個大城市的關系,同遠在千里之外的農村沒有多大差別。相反,在我國一些發(fā)展較快的地區(qū),農民雖居住在農村,企業(yè)還叫“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”,但事實上已成為不住在城市的“城里人”,成為城市經濟的有機組成部分。因此,理順工農、城鄉(xiāng)關系,重點要在農村生產、生活設施條件改善和制度創(chuàng)新上下功夫,使城鄉(xiāng)關系發(fā)生本質變化,形成農村面貌的整體性突破。

(4)突出“抓大”思路,推進新農村建設。新農村建設不能等同于一般的農村扶貧,不能搞平均主義,更不能簡單采取“誰窮扶誰”的戰(zhàn)略,而應把建設的重點放在具有較大發(fā)展?jié)摿ΑΤ青l(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展可以起到骨干支撐作用的大村大鎮(zhèn)的發(fā)展上。應重視縣域經濟發(fā)展,實施抓大帶小、扶大促小、強大化小的工作思路。支持特色產業(yè)向工業(yè)園區(qū)和優(yōu)勢發(fā)展區(qū)域集聚,基礎設施和綜合服務向中心村鎮(zhèn)集合,人口居住向重點社區(qū)集中。西部一些地方人口稀少、居住分散、生態(tài)環(huán)境脆弱,在新的人口流動中又出現(xiàn)了“空殼村”現(xiàn)象,與其投資去搞“村村通”和“村村有”,還不如下決心作一次性搬遷。要鼓勵農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)與已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)者徹底“離土離鄉(xiāng)”相結合,推動生產要素優(yōu)化組合和生態(tài)化集中。做大做強一類村莊,帶動發(fā)展二類村莊,消化轉移三類村莊,最終構建起城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展有機聯(lián)系的城、鎮(zhèn)、村結構基礎。

(5)破除體制障礙,推進新農村建設。加快形成城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展新格局,也是一場城鄉(xiāng)之間經濟體制和運行機制的大變革,同時給新農村建設提出了一系列的改革任務。由于長期以來采取城鄉(xiāng)分割管理體制和城鄉(xiāng)不同的治理模式,我國城鄉(xiāng)一體化至今仍面臨一系列的體制性障礙,仍缺少合理規(guī)范的融通促進機制。城鄉(xiāng)要素市場不統(tǒng)一,物質利益關系不合理,發(fā)展狀態(tài)不協(xié)調,戶籍管理不同軌,社會保障以及享有公共服務權利不均等,生產和生活服務體系及運行機制不完善。當前,應以戶籍制度為突破口,加快推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面改革,促進公共資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置,生產要素和農村剩余勞動力在城鄉(xiāng)之間的自由流動,基本公共服務在城鄉(xiāng)人口之間的均等享有,讓農民切實分享經濟改革與社會發(fā)展的成果。