論我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期農(nóng)村糾紛的解決機(jī)制

肖曉寧

摘要在我國農(nóng)村所存在的社會(huì)矛盾,不僅直接影響農(nóng)村的穩(wěn)定,也影響到建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村戰(zhàn)略的具體實(shí)施。本文從我國農(nóng)村的實(shí)際出發(fā),指出應(yīng)該從實(shí)際出發(fā),構(gòu)建多元化的糾紛解決機(jī)制。

關(guān)鍵詞農(nóng)村糾紛 解決機(jī)制 人民調(diào)解 訴訟

中圖分類號(hào):D920.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)11-272-02

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和利益格局的不斷調(diào)整,當(dāng)今的社會(huì)正處在一個(gè)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代過渡和轉(zhuǎn)型的特定歷史時(shí)期,我國的政治文化形態(tài)、經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大的社會(huì)變遷,各種社會(huì)矛盾呈現(xiàn)了新的發(fā)展態(tài)勢(shì),作為一個(gè)擁有八億農(nóng)民的大國,農(nóng)村矛盾糾紛有了新的表現(xiàn)。根據(jù)目前我國農(nóng)村糾紛的特點(diǎn),研究一套適合我國農(nóng)村實(shí)際情況的糾紛解決機(jī)制,是促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和和諧社會(huì)發(fā)展的必然要求。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國農(nóng)村糾紛的新特點(diǎn)

在農(nóng)村社會(huì)中,糾紛的形式是多種多樣的,引起糾紛的原因也有差異,不同的糾紛有不同的性質(zhì)和特點(diǎn),而糾紛的性質(zhì)有時(shí)就決定了糾紛當(dāng)事人選擇解決方式的不同。

(一)糾紛一般發(fā)生在有限的空間內(nèi)

農(nóng)民最主要的生產(chǎn)資料是土地,而土地是固定的且與農(nóng)民自身所住村落相臨近,因而鄉(xiāng)民們的生產(chǎn)生活大都固定在這樣的區(qū)域內(nèi)。

(二)征地和占地問題成為農(nóng)村土地糾紛的焦點(diǎn)

根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所國家社科基金課題組和國家軟科學(xué)重大項(xiàng)目課題組的調(diào)查結(jié)果顯示,農(nóng)村土地糾紛已取代稅費(fèi)爭議而成為了目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)的焦點(diǎn),由于土地是農(nóng)民的生存保障,而且土地問題往往涉及巨額經(jīng)濟(jì)利益,因此,也就決定土地爭議更具有對(duì)抗性和持久性。①

(三)村際糾紛具備新的內(nèi)容

在農(nóng)村這樣一個(gè)更加依靠資源生存的社會(huì)里,村與村之間爭奪土地、水資源、山林等是過去常見的糾紛原因。然而,隨著市場化向農(nóng)村的深入,招商引資、大辦工廠進(jìn)行初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的加工和規(guī)模生產(chǎn)成為各地農(nóng)村工作的重點(diǎn)。同時(shí),由于興辦廠礦所帶來的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題,也成為村際糾紛的新內(nèi)容。

(四)社會(huì)觀念的變更沖擊農(nóng)村家庭內(nèi)部糾紛

隨著城鄉(xiāng)一體化的行進(jìn),城鄉(xiāng)居民之間的思想觀念交流日益頻繁,不斷沖擊著農(nóng)村舊有的思想觀念,對(duì)農(nóng)村家庭內(nèi)部糾紛產(chǎn)生沖擊。比如近年農(nóng)村離婚率普遍提高,家庭暴力和虐待比率逐步攀升,其受害者也開始采取法律手段維護(hù)權(quán)益。

二、我國農(nóng)村糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建

農(nóng)村糾紛的解決方式按照是否涉訴可以分為訴訟解決方式和非訴訟解決方式。在我國法制化的進(jìn)程中,訴訟被視為樹立司法權(quán)威的首要手段,是解決糾紛的最正規(guī)方式。但是考察農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)并非如此。在農(nóng)村這樣一種典型的熟人社會(huì)里,原有的社會(huì)控制手段仍然發(fā)揮著重要作用,在發(fā)生糾紛時(shí),人們必不得已不會(huì)選擇訴訟這種國家公權(quán)利介入的方式。在當(dāng)代中國,隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法治化向農(nóng)村的推進(jìn),中國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化,但是我們應(yīng)該看到,農(nóng)村社會(huì)的基本生活方式和人際關(guān)系并沒有發(fā)生根本的改變,鄉(xiāng)土文化氛圍和傳統(tǒng)仍然在或多或少影響著人們的行為和農(nóng)村糾紛的解決方式。

(一)非訴訟解決方式

所謂的非訴訟解決方式,即國外學(xué)者所稱的ADR(Aiterna—tiveDisputeResolutionr),這一概念源于美國,原來是指20世紀(jì)逐步發(fā)展起來的各種訴訟外糾紛解決方式,現(xiàn)已引申為對(duì)世界各國普遍存在著的民事訴訟制度以外的非訴訟解決程序或機(jī)制的總稱。在鄉(xiāng)土社會(huì)里選擇訴訟解決糾紛多是在萬般無奈的情況下進(jìn)行的。從糾紛的特點(diǎn)來看,如果不是以公正性作為解決糾紛的唯一標(biāo)準(zhǔn)的話,對(duì)農(nóng)村糾紛解決方式應(yīng)該是多元化的。其實(shí)在農(nóng)村,村民們對(duì)糾紛的解決不是以公正為標(biāo)準(zhǔn),更多時(shí)候是以圓滿、快速為最終衡量標(biāo)準(zhǔn)。因此,我國農(nóng)村糾紛解決機(jī)制實(shí)質(zhì)上時(shí)農(nóng)民根據(jù)自身狀況選擇的過程。非訴訟解紛方式歸納起來有如下幾類:調(diào)解、仲裁、協(xié)商、和解、無約束力仲裁、調(diào)解仲裁等。但在我國農(nóng)村常見的是和解、協(xié)商、調(diào)解等。

1.和解。和解是指民事糾紛的雙方當(dāng)事人之間相互溝通協(xié)商、妥協(xié)退讓、自愿達(dá)成合意,以自行協(xié)議的方式解決糾紛。在農(nóng)村這樣一種典型的熟人社會(huì)中,村民之間一旦發(fā)生糾紛,絕大多數(shù)村民會(huì)慎重選擇解決糾紛的途徑。而在所有的糾紛解決途徑中,最易于為雙方接受的解糾方式便是和解,糾紛雙方當(dāng)事人之間由于整天“抬頭不見低頭見”,糾紛發(fā)生后,絕大多數(shù)村民也會(huì)盡可能采取和解這種比較緩和、柔性的手段來解決矛盾,盡量避免傷和氣、傷感情,以免在熟悉的社會(huì)中遭到其他人的孤立,如在電影《秋菊打官司》中,秋菊雖然贏了官司,但卻遭到村莊輿論的譴責(zé)和孤立。這不僅是秋菊,也是所有處于糾紛中的村民所不希望發(fā)生的,因?yàn)樗麄儾粌H要的是一個(gè)糾紛的解決,還要在這樣一個(gè)社區(qū)中生存下去。

2.人民調(diào)解。所謂人民調(diào)解是指在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下,依據(jù)國家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會(huì)公德,在查清事實(shí)基礎(chǔ)上,對(duì)糾紛當(dāng)事人用說服教育、規(guī)勸疏導(dǎo)的方法,促使糾紛各方互諒互讓、平等協(xié)商,自愿達(dá)成協(xié)議,消除糾紛的一項(xiàng)群眾性司法活動(dòng)。其根本性質(zhì)是一種群眾進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治行為。人民調(diào)解制度深深植根于我國農(nóng)村大背景中,在情、理、法支撐的特殊的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)中,作為一種行之有效的糾紛解決方式,發(fā)揮著重要作用。人民調(diào)解也因此被西方譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”。

人民調(diào)解在解決農(nóng)村糾紛中的作用是顯而易見的,一方面,與城市不同,由于地域限制和血緣關(guān)系,農(nóng)村已經(jīng)形成了費(fèi)孝通先生所說的“熟人社會(huì)”。在這樣的“熟人社會(huì)”中,一旦發(fā)生糾紛,人們首先想到的不是拿起法律的武器,在國家公權(quán)力的介入下實(shí)現(xiàn)所謂的公正。在這樣一個(gè)特殊的社區(qū)里,人們往往通過親情、友情、鄰里之情和長期共同生活培養(yǎng)出來的共同遵循的理性規(guī)則來化解矛盾。另一方面,我國農(nóng)村法治化程度不是很高,農(nóng)民法律意識(shí)比較薄弱,受傳統(tǒng)的所謂的官民之間的差距的影響,他們對(duì)國家公權(quán)力介入本身就心存畏懼。并且由于我國人民調(diào)解員一般都是兼職調(diào)解員,所以他們的工資待遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于支付一名專職法官的工資待遇,相比訴訟費(fèi)、律師費(fèi)的支付要少的多。作為經(jīng)濟(jì)不是很發(fā)達(dá)的農(nóng)村,糾紛解決方式的成本自然作為他們考慮的一個(gè)重要因素。最后,由于人民調(diào)解員大多與糾紛當(dāng)事人比較熟悉,他們更懂的用情理來修復(fù)彌補(bǔ)當(dāng)事人之間的裂痕,調(diào)解形式多樣,田間地頭都可以進(jìn)行,持續(xù)時(shí)間短,因而較易被人們接受。

但是近幾年來,有關(guān)農(nóng)村糾紛解決方式的調(diào)查顯示,由于人民調(diào)解員隊(duì)伍素質(zhì)總體偏低,人民調(diào)解工作缺乏經(jīng)費(fèi)保障致使人民調(diào)解員工作熱情不高等原因,曾經(jīng)被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”的人民調(diào)解制度隨著解決糾紛數(shù)量上的下降而正在經(jīng)歷著地位下降、功能弱化的尷尬局面。但不可忽視的一點(diǎn)是,由于訴訟解決方式在農(nóng)村熟人社會(huì)中天然的局限性,人民調(diào)解這種既能保證糾紛圓滿解決又能不破壞鄰里之間和睦氣氛的方式無疑仍然具有大力弘揚(yáng)與適用的空間。因此,筆者認(rèn)為,適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的新形勢(shì),我們應(yīng)從以下三點(diǎn)加強(qiáng)人民調(diào)解制度,使其繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)村糾紛解決第一道防線的作用。

第一,提高人民調(diào)解員素質(zhì)。按照人民調(diào)解員的選聘條件,不斷充實(shí)人民調(diào)解員隊(duì)伍。把那些懂政策、明法律,熟情況,威信高,辦事公道的人員選聘為人民調(diào)解員。加強(qiáng)對(duì)調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與監(jiān)督。

第二,不斷增加投入,建立保障機(jī)制。各級(jí)人民政府要重視財(cái)政投入,把人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解委員會(huì)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)和司法所建設(shè)配套經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。要重視解決基層調(diào)解員待遇,解決調(diào)解員報(bào)酬?？梢愿鶕?jù)具體辦理調(diào)解案件的簡易、對(duì)社會(huì)影響面、所費(fèi)精力時(shí)間等程度,通過補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)的形式,由當(dāng)?shù)卣謩e給予承辦調(diào)解員不同等級(jí)的費(fèi)用補(bǔ)助,較好地調(diào)動(dòng)了調(diào)解工作人員的積極性,發(fā)揮他們?cè)诨饣鶎用?、促進(jìn)社會(huì)和諧方面的作用。②

3.其他非訴訟糾紛解決方式。民間調(diào)解和仲裁在農(nóng)村糾紛的解決中也起著一定的作用。民間調(diào)解在我國歷史上源遠(yuǎn)流長,它主要是建立在血緣、地緣和業(yè)緣關(guān)系基礎(chǔ)上,依賴彼此信賴或者有威望的人士居中調(diào)解,利用這樣的解決方式對(duì)彼此的人際關(guān)系影響最小,但是村民們?cè)诓捎眠@種方式時(shí)主要出于息事寧人的目的,一定情況下不能真正保護(hù)糾紛當(dāng)事人的利益。

由于我國仲裁法規(guī)定婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、撫養(yǎng)、繼承糾紛不適用仲裁,農(nóng)村中的諸多糾紛不能使用仲裁程序,并且,仲裁要求當(dāng)事人雙方達(dá)成仲裁協(xié)議及對(duì)仲裁員做出選擇,一定程度上對(duì)糾紛當(dāng)事人法律知識(shí)要求較高,一般不為農(nóng)民選擇。

(二)訴訟解決方式

由上述可知,在我國農(nóng)村這樣的熟人社會(huì)中,普遍遵循“以和為貴”的理念,并且由于一般都是相親近鄰,采取國家公權(quán)力介入的方式會(huì)對(duì)糾紛當(dāng)事人的人際交往產(chǎn)生影響,因此,在農(nóng)村,“厭訟”“懼訟”的心理普遍存在。另一方面,在農(nóng)村糾紛解決方式的選擇中,村民法律知識(shí)缺乏是一個(gè)重要的方面,糾紛發(fā)生后,當(dāng)事人往往不會(huì)把事關(guān)自己利益的事情交給自己不能明確預(yù)知后果的一種方式去處理。再者,在我國經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村,訴訟相對(duì)于其他方式明顯成本過高。因此,法院在農(nóng)村糾紛解決中處于較為靠后的位置。但是,人民調(diào)解隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和制度本身存在的缺陷已經(jīng)陷入了前所未有的困境,因而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村糾紛解決方式的整個(gè)改革勢(shì)在必行。

1.完善法律援助和司法救濟(jì)制度。目前,我國法律沒有明確規(guī)定能接受法律援助的當(dāng)事人,缺乏可操作性,即使能獲得法律援助也很難獲得高質(zhì)量的援助。另外,民事訴訟法雖然規(guī)定有訴訟費(fèi)用的減、緩、免等制度,但愛實(shí)踐中真正能獲得司法援助的人可以說寥寥無幾。因此,在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下,必須完善這兩方面的制度,通過訴訟成本的降低來減少訴訟方式解決糾紛的門檻。

2.完善訴訟費(fèi)用制度。糾紛當(dāng)事人求助于法律保護(hù)自己權(quán)利時(shí)首先面對(duì)的是訴訟費(fèi)用的問題。因?yàn)橹挥心軌虺袚?dān)的起訴訟費(fèi)用且認(rèn)為現(xiàn)實(shí)的訴訟費(fèi)用是合理的情況下,糾紛當(dāng)事人才會(huì)考慮采用國家公權(quán)力介入的方式。在改革訴訟費(fèi)用時(shí),應(yīng)當(dāng)允許部分地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平做出適當(dāng)調(diào)整。只有這樣,廣大農(nóng)村訴訟當(dāng)事人才有可能得到司法的保護(hù)。

3.加強(qiáng)法制宣傳教育,讓法律走近農(nóng)村百姓的生活,大力普法,消除廣大農(nóng)民對(duì)法律的陌生感,增強(qiáng)廣大農(nóng)民的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)。

三、結(jié)語

通過以上分析可知,在我國農(nóng)村,各種糾紛解決方式是相輔相成的,沒有主次優(yōu)劣之分,而是糾紛當(dāng)事人綜合各種因素選擇的結(jié)果。即使在法治進(jìn)程日益推進(jìn)的今天,我們也沒有必要堅(jiān)持以訴訟解決農(nóng)村糾紛才是唯一合法的途徑,事實(shí)上,無論是在法制很健全的現(xiàn)代社會(huì),還是在生產(chǎn)力十分低下的古代社會(huì),無論是在國外還是在國內(nèi),都存在著多元化的糾紛解決方式。因此,我們應(yīng)該適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的社會(huì)大背景,對(duì)各種糾紛解決方式進(jìn)行適時(shí)改進(jìn),取長補(bǔ)短,更好的促進(jìn)我國新農(nóng)村建設(shè)。

注釋:

①于建嶸.土地問題已經(jīng)成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c(diǎn).調(diào)研世界.2005(3).22-23.

②呂萍.淺析人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀和對(duì)策.云南人大.2009(7).

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