我國土壤污染防治法律問題研究

呂 芹

摘要城市土壤具有重要的生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟功能,也是城市污染物的源和匯。城市土壤環(huán)境質(zhì)量日益惡化,直接或間接影響了城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和居民人體健康。而我國目前在土壤污染防治方面沒有專門性單行法律法規(guī),相關(guān)的法律法規(guī)中也只有些零散規(guī)定,防治土壤污染的法律基本上是一項空白,缺乏系統(tǒng)的、可操作性的具體法律制度,而且在現(xiàn)有的法律法規(guī)中很難看到有關(guān)城市土壤污染的相關(guān)法律法規(guī)。這與城市土壤污染的嚴峻形勢及其防治的實際需要很不相適應?；诖?本文以城市土壤污染問題為著眼點,就我國目前的土壤污染防治問題進行了初步探討。

關(guān)鍵詞城市土壤 污染防治 生態(tài)環(huán)境

中圖分類號:D922.6 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-086-02

城市化和工業(yè)化進程的加快,造成城市土壤污染、侵蝕、酸化和硬化以及土壤生物和植被退化等一系列較為嚴重的城市環(huán)境問題,直接危及到城市居民的健康和安全,特別是在城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市空間布局變化后,位于城市中心地帶或者工商業(yè)聚集區(qū)中的污染土地被遺棄、閑置、荒廢或改變用途后的潛在土壤污染風險問題已逐漸顯現(xiàn)。如何通過法律手段有效的防治城市土壤污染,將成為城市可持續(xù)發(fā)展面臨的重要課題。

一、我國城市土壤污染現(xiàn)狀及其危害

(一)城市土壤污染現(xiàn)狀

城市土壤污染問題已日益突出并對我國經(jīng)濟開始制約。我國城市土壤污染的總體情況可以用“四個增加”來概括: 土壤污染物的含量在增加,土壤污染物種類在增加,土壤污染的面積在增加,土壤污染的類型在增加。據(jù)《北京科技報》報道,中國工業(yè)企業(yè)80%集中在城市,長時間的積累使工業(yè)企業(yè)場地污染物濃度遠遠高于其他區(qū)域土壤。北京市的公園土壤重金屬污染調(diào)查發(fā)現(xiàn),被公認為城市中環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良的公園存在著嚴重的土壤重金屬污染,而且公園建成的年代與土壤重金屬污染的程度呈指數(shù)增長關(guān)系。對哈爾濱城市土壤污染研究發(fā)現(xiàn),與非城區(qū)自然土壤相比,城市土壤的全磷和有效磷含量顯著偏高,磷在城市土壤中的富集現(xiàn)象嚴重。杭州城市土壤表土總磷的平均含量由大到小順序為商業(yè)區(qū)、風景區(qū)、文教居民區(qū)、工業(yè)區(qū)。其中商業(yè)區(qū)總磷平均約為工業(yè)區(qū)的3倍,文教居民區(qū)的215倍,風景區(qū)的2倍;郊區(qū)農(nóng)業(yè)土壤總磷含量的平均值略低于城市土壤。

(二)城市土壤污染的危害

1.危害居民身體健康

我國城市土壤污染嚴重,污染源種類多、數(shù)量大。城市人口集中,活動頻繁,與土壤直接或間接接觸的幾率很高,容易對人體健康造成危害。工廠、企業(yè)廢止和轉(zhuǎn)產(chǎn)時,城市再開發(fā)等,土壤污染狀況沒得到調(diào)查,就將土地另作他用,甚至在原來的危險廢物貯存地上建造商品房。這些用地的土壤或多或少受到各種化學污染,對人體特別有害,由此引發(fā)的環(huán)境污染和對人體健康傷害事故經(jīng)常發(fā)生。

2.導致嚴重經(jīng)濟損失

在我國城市化進程不斷加快,中心城區(qū)土地資源已十分短缺的背景下,污染土地置換開發(fā)已成為城市土地可持續(xù)利用的重要手段,而日益嚴重的城市土壤污染已經(jīng)成為制約土地置換開發(fā)的重要因素。據(jù)廣東省生態(tài)環(huán)境與土壤研究所研究員介紹,一個10公頃的廠房用地如被污染,可能需要上億美元的投入來恢復。城市土壤污染導致嚴重的直接經(jīng)濟損失。

3.破壞其它環(huán)境元素

城市土壤中的污染物質(zhì)直接地或通過有害廢物、空氣和水間接地向城市土壤系統(tǒng)排放,引起城市土壤系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的變化,破壞了生態(tài)系統(tǒng)的平衡,造成城市土壤污染。同時城市土壤系統(tǒng)的污染物又向環(huán)境輸出,引起空氣和水的二次污染。據(jù)研究:水、大氣等其他環(huán)境要素的污染90%最終都要歸于土壤污染,土壤污染的影響是根本性的。

二、我國城市土壤污染防治法律法規(guī)存在的問題

目前,我國與土壤污染防治有關(guān)的法律、法規(guī)主要有三類:第一, 土地和農(nóng)業(yè)法?！锻恋毓芾矸ā?、《農(nóng)業(yè)法》和《基本農(nóng)田保護條例》等法規(guī)中也有與土壤污染防治有關(guān)的一些規(guī)定。第二,環(huán)境保護法綜合法和單行法。如《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》和《清潔生產(chǎn)促進法》等。第三,污染防治單行法。如水污染、大氣污染、固體廢物污染和放射性污染防治等方面的單行法。現(xiàn)行法對城市土壤污染的防治起到了積極的作用,但仍不夠完善。從城市土壤污染防治的目標來分析,現(xiàn)行法主要存在以下問題:

(一)沒有形成專門的土壤污染防治法規(guī)體系

針對土壤污染,許多國家制定了相關(guān)的法律法規(guī)與政策來進行管理,如加拿大的《國家污染場地修復計劃》、美國的超級基金計劃、日本的《土壤污染對策法》。這些法規(guī)政策規(guī)定企業(yè)、工廠廢棄和轉(zhuǎn)產(chǎn)后,進行土地再開發(fā)時,必須進行污染調(diào)查、評估和修復。相比而言,我國城市土壤污染環(huán)境管理研究存在較大差距。且現(xiàn)有土壤污染控制與管理體系滯后于城市水、大氣環(huán)境污染控制與管理,沒有形成專門的土壤污染防治法規(guī)體系。

(二)對城市土壤污染防治的規(guī)定較少

《環(huán)境保護法》、《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護條例》和《農(nóng)業(yè)法》中的相關(guān)條款強調(diào)的都是保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、保護耕地、防治土壤污染和改良土壤,把土壤污染防治的對象一般集中于農(nóng)用地土壤。然而,在工礦企業(yè)比較集中的城市,重金屬的污染和工業(yè)“三廢”的排放對城市及其周圍的土壤也造成了不可挽回的損失。在現(xiàn)行的法律規(guī)范中對城市土壤污染防治的規(guī)定較少,這就造成我國土壤污染防治法律制度上的缺失。

(三)以“點源控制”為重點

城市土壤污染一個非常重要的原因在城市工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)過程所產(chǎn)生廢水、廢氣,固體廢物等對土壤造成直接或間接的污染,而對企業(yè)污染的控制上,現(xiàn)行法律制度在設(shè)計主要是對具體的污染源的個別控制為重點,實施污染物的排放源和排放點的“點源控制”而未以污染的區(qū)域控制總體為核心。

(四)城市土壤保護的技術(shù)性指導規(guī)范的缺失

《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》中對土壤的定義是指地球陸地表面能夠生長綠色植物的疏松層。這個定義范圍僅局限于農(nóng)業(yè)土壤,不能滿足我國土壤多樣化特點?，F(xiàn)有的土壤環(huán)境質(zhì)量標準主要針對農(nóng)業(yè)用地,為作物安全而制訂的,而對城市土地利用類型的適用性較差。與城市土壤環(huán)境有關(guān)的只有工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風險評價基準,但只是基準而非強制標準,從而妨礙了城市土壤環(huán)境保護工作的執(zhí)行。另外標準中有機污染物種類太少,僅有DDT和六六六兩種,可其它新型的土壤污染物并沒有及時的補充進來,說明了現(xiàn)在的《土壤質(zhì)量標準》的標準過分統(tǒng)一、規(guī)定過時,不能滿足現(xiàn)在土壤污染防治的需要。

(五)缺乏企業(yè)搬遷的土壤污染防治的管理規(guī)定

近幾年來,我國在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市改造中,每年都有成千上萬的有一定污染的工廠被搬遷,已經(jīng)并正在留下許多土壤污染防治問題,是廢氣、廢水、固體廢物等污染源與污染物控制所不能解決的,需要專門立法。但是我國現(xiàn)有污染防治法, 均未涉及城市土壤污染的管理規(guī)則、對歷史遺留下來的受污染土地的法律責任者應承擔的法律義務和責任等問題。

三、完善我國城市土壤污染防治法的途徑

針對我國嚴峻的城市土壤污染現(xiàn)狀和現(xiàn)行我國土壤污染防治法律體系的漏洞,我們應當借鑒國外相對完善的土壤污染法律制度,以彌補我國法律的空白,達到完善我國土壤污染防治法律體系逐漸完善的目的。

(一)借鑒各國經(jīng)驗,完善土壤污染防治法律體系

土壤污染防治立法發(fā)起于20世紀70年代,并在20世紀末期形成立法高潮,許多國家和地區(qū)都紛紛制定或修改了土壤污染防治法律法規(guī)。盡管由于各國的法律背景有所不同,土壤污染防治立法也有所差異,但是專門立法已經(jīng)成為世界土壤污染防治立法的潮流。應該以憲法為依據(jù),學習國外土壤污染防治法方面的相關(guān)經(jīng)驗,結(jié)合我國土壤環(huán)境破壞與污染的實際情況,制定具有我國特色的土壤污染防治法。

(二)調(diào)整土壤污染法律法規(guī)的保護對象

當前,我國土壤污染日趨嚴重,土壤的污染源呈多樣化的特點。農(nóng)用土壤和城市土壤的整治,從原則到制度都沒有本質(zhì)的區(qū)別。因此,要將土壤污染相關(guān)法律法規(guī)的保護對象由農(nóng)用土壤擴展到城市土壤, 要充分重視城市土壤的不同用途,對城市土壤進行保護。對城市土壤的保護要借鑒國外相關(guān)法律法規(guī),加快相關(guān)立法和制度的創(chuàng)建。

(三)加強土壤污染防治法律制度控制上全過程全方位的控制

隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施,按照我國土壤污染防治法律對制度創(chuàng)設(shè)的要求的原則,持續(xù)性原則和預防原則為指導,要加強污染防治制度控制上全過程控制。我們不僅要從全過程控制,還要全方位控制。單憑一部專門性的土壤污染防治法無法對所有造成土壤污染的行為進行防治,需要相關(guān)外圍法進行綜合的協(xié)同防治。專門性立法和相關(guān)外圍法相結(jié)合,既各有側(cè)重,又相互呼應,從而形成完備的土壤污染防治立法體系。具體實施有賴于“空氣污染防治法”、“水污染防治法”、“廢棄物清理法”等相關(guān)法律規(guī)范的實施才可能取得相應的效果。

(四)完善相關(guān)法律法規(guī)的技術(shù)標準

現(xiàn)有的《土壤質(zhì)量標準》標準過分統(tǒng)一、規(guī)定過時,不能滿足城市土壤污染防治的需要,在制定我國《土壤污染防治法》的過程中,需要制定一系規(guī)則和技術(shù)規(guī)則,專門指導和規(guī)范城市土壤環(huán)境調(diào)查工作。對城市的不同的土壤污染的標準進行細化,使得《土壤質(zhì)量標準》更加具有執(zhí)行力。加強《環(huán)境影響評價法》中的評價標準的完善,充分發(fā)揮《環(huán)境影響評價法》在城市建設(shè)中的土壤污染的預防作用。

(五)理順土壤資源管理體制

理順土壤資源管理體制,明確土壤污染防治法律關(guān)系當事人的權(quán)利和義務,一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。對于正在開發(fā)和已經(jīng)開發(fā)的外遷工業(yè)區(qū)域,要盡快制定土壤環(huán)境狀況調(diào)查、監(jiān)測、勘探方案,對污染源進行調(diào)查,確定清理工作計劃和土壤功能恢復實施方案,盡快消除土壤污染。對遺留污染物造成的土壤污染問題,由原生產(chǎn)經(jīng)營單位負責治理并恢復其使用功能。各級環(huán)保部門要高度重視土地重新利用過程中發(fā)現(xiàn)的污染問題,盡快制定污染控制實施方案。

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