政府績效評估的價值博弈及其深層思考

羅　浩　徐　艷

摘要：績效評估是公共管理實踐中一項重要管理工具，近年來，隨著公共管理學(xué)的不斷發(fā)展，我國政府績效評估體系的探索也取得了一定的發(fā)展，筆者認(rèn)為在政府績效評估的過程中，價值觀的引導(dǎo)作用不容忽視，本文描述了當(dāng)前政府繢效評估過程中不同價值觀相互博弈進(jìn)而影響政府行為的過程，總結(jié)了不同價值觀影響政府績效而形成的幾種“價值偏差”，討論7規(guī)避“價值偏差”的必要性，以期為政府在績效評估過程中排除干擾、推進(jìn)“公眾利益”的實現(xiàn)提供啟示。

關(guān)鍵詞：政府績效評估；價值偏差；價值取向；公眾利益

導(dǎo)言

從一定意義上而言，政府績效是隨著管理技術(shù)特別是企業(yè)管理技術(shù)的發(fā)展而逐漸衍生的一項定義，政府績效，即政府機(jī)關(guān)和所屬公共部門的工作成就或管理、服務(wù)工作所產(chǎn)生的效果。政府績效中的“績效”一詞，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、效率和效益等多項概念，貫穿于公共管理活動的各個環(huán)節(jié)。政府績效評估，實質(zhì)上是對政府部門創(chuàng)造的公共價值的測定，是衡量政府組織、機(jī)構(gòu)、人員的公共目標(biāo)實現(xiàn)程度重要過程。隨著現(xiàn)代管理技術(shù)的不斷發(fā)展，政府績效評估也逐漸系統(tǒng)化、體系化，中國行政管理學(xué)會課題組在發(fā)布的《政府部門績效評估研究報告》中，將當(dāng)代公共組織績效評估體現(xiàn)出的主要特點和發(fā)展趨勢歸納如下：績效評估的制度化、績效評估的規(guī)范化、績效評估的公民導(dǎo)向。在政府績效評估的過程中，評估指標(biāo)的確立是績效評估工作的重要環(huán)節(jié)和必要環(huán)節(jié)，即無論政府績效評估采用何種方法，都需要確定相應(yīng)的評估指標(biāo)，同時，評估指標(biāo)的差異不僅會對政府績效評估的測定產(chǎn)生影響，還將對政府公共管理的發(fā)展趨勢產(chǎn)生影響。筆者認(rèn)為，政府績效評估指標(biāo)的確立過程，是一種價值的權(quán)衡過程，而這種價值的權(quán)衡又貫穿于政府公共管理的始終，政府在實行公共管理、社會服務(wù)等職能的過程，也是執(zhí)行社會民眾意志的過程，在社會主義制度的中國尤其是如此?！罢冃гu估具有計劃輔助、預(yù)測判斷、監(jiān)控支持、激勵約束和資源優(yōu)化等多項功能，通過評估績效，改進(jìn)激勵機(jī)制、競爭機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任機(jī)制，屬于政府運行機(jī)制優(yōu)化的范疇?！?《政府部門績效評估研究報告》，中國行政管理協(xié)會課題組)政府績效評估是政府工作滿不滿意、合不合格的重要一環(huán)，因此，在政府績效評估的過程中，樹立正確的價值取向、準(zhǔn)確把握政府管理的重點和難點對政府績效管理的發(fā)展具有現(xiàn)實意義。本文將上述問題的研究口徑進(jìn)行縮小，以政府績效評估指標(biāo)為切入點來探討其對政府績效評估價值取向的影響，進(jìn)而探尋其對整個政府運行過程的影響。

一、國內(nèi)外政府績效評估指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)及其制定方法的相關(guān)探索

政府績效評估指標(biāo)是政府績效評估過程中的重要部分，也是左右政府績效評估結(jié)論的重要因素，是政府發(fā)揮作用的著眼點，由于政府績效要關(guān)注的是“政府在社會發(fā)展過程中所承擔(dān)角色的恰當(dāng)性”、“政府在進(jìn)行宏觀調(diào)控和提供公共物品時的強(qiáng)大型和經(jīng)濟(jì)性”以及“政府對社會穩(wěn)定進(jìn)步的牽引性”，因此績效評估指標(biāo)不僅需要依據(jù)現(xiàn)實狀況，對政府當(dāng)前的主要社會責(zé)任進(jìn)行準(zhǔn)確把握。將有限的公共資源合理分配，以滿足社會需求，還應(yīng)具備對經(jīng)濟(jì)社會的物質(zhì)、文化發(fā)展敏銳的反饋能力。從根本上看。政府績效評估要以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長、社會秩序的穩(wěn)定、公民的政治民主為評估的價值取向，從經(jīng)濟(jì)、政治和社會三個層面對政府的執(zhí)政能力進(jìn)行全面評估，在評估指標(biāo)的確定上，我國諸多學(xué)者提出了許多值得借鑒的觀點，如卓越在《政府績效評估指標(biāo)設(shè)計的類型和方法》一文中指出，將政府績效評估指標(biāo)設(shè)計的基本類型分為：要素指標(biāo)、證據(jù)指標(biāo)和量化指標(biāo)；倪星在《中國地方政府治理績效評估研究的發(fā)展方向》一文中提出，，必須建立科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)的地方績效評估指標(biāo)體系，必須根據(jù)各級個類地方政府的特點開展針對性研究，分類、分層建立各種不同的地方政府績效評估體系；周凱在《政府績效評估導(dǎo)論》一書中指出在評估指標(biāo)的選取過程中，要貫徹系統(tǒng)、可取、經(jīng)濟(jì)、可量度的原則，測評主體選擇上，應(yīng)該有更多的不隸屬于政府部門的第三方組織進(jìn)行。

在政府績效評估制定方法的研究上，政府績效評估越來越多的向企業(yè)績效管理方法靠攏，制定者習(xí)慣抓住政府治理和企業(yè)管理的內(nèi)在聯(lián)系和共性，在制定政府績效指標(biāo)時借鑒一些經(jīng)典的企業(yè)管理理論，如平衡計分卡、全面質(zhì)量管理和標(biāo)桿管理等理論，在引用此類理論時，制定者往往還需要斟酌企業(yè)管理與政府管理的具體差異，而如關(guān)鍵績效指標(biāo)(KPI)等企業(yè)中比較流行的指標(biāo)設(shè)計方法，則可以直接引入政府績效評估，因此在地方政府的操作層面中顯露出更好的易用性。近年來，歐洲行政學(xué)院大力推動的公共部門通用評估框架CAF值得關(guān)注，CAF模型主要來源于歐洲質(zhì)量管理基金會的“卓越模型”，該模型包括了促進(jìn)和結(jié)果兩大要素，共分為九大標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)要素包括領(lǐng)導(dǎo)力、人力資源管理、戰(zhàn)略與規(guī)劃、伙伴關(guān)系和資源、流程與變革管理等標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果要素包括員工結(jié)果、顧客／公民結(jié)果、社會結(jié)果和關(guān)鍵績效結(jié)果等標(biāo)準(zhǔn)，上述9大指標(biāo)又包括了27個次級指標(biāo)，該指標(biāo)在我國哈爾濱鐵路檢察院和廈門市思明區(qū)政府進(jìn)行試點，初步取得效果。

二、政府績效評估過程中價值觀的博弈

無論是學(xué)者的相關(guān)觀點，還是評估方法的制定都強(qiáng)調(diào)了政府績效指標(biāo)體系在制定過程中應(yīng)當(dāng)遵循的基本規(guī)律，從另一個層面上看，上述觀點實質(zhì)上也是在為政府績效評估指標(biāo)確立一個正確的價值取向。由于我國政府績效評估正處在飛速的發(fā)展階段，尚未成熟，政府績效評估過程中效力問題便值得深層次的考證，筆者假設(shè)我國政府績效評估存在效力，其緣由在于其反映了我國政府績效評估體系發(fā)展的趨勢——法制化和效力化的必然性?；谏鲜黾俣ōh(huán)境，筆者認(rèn)為政府績效評估是一竿標(biāo)尺，而在實際操作過程中，這桿標(biāo)尺顯露出了實際利益關(guān)系。也就是說，如果政府績效評估體系是有效的，那么其他利益集團(tuán)為了實現(xiàn)自身利益，就會對政府績效評估體系產(chǎn)生影響，如果政府績效評估體系的價值取向是由公眾利益初始引導(dǎo)的，那么在其行進(jìn)的過程中，可能被特定利益團(tuán)體或個人的價值觀所干擾，而這些價值觀干擾的動因，從根本上說是源于政府績效管理體系的效力性，直接原因則是既定的、由公眾利益引導(dǎo)的政府績效體系會損害特定個體或組織的既得利益。當(dāng)特定的個體或組織認(rèn)為以公眾利益為標(biāo)準(zhǔn)而制定的政府績效評估體系會損害其利益時，其便會通過各種方式將自己的價值觀滲入現(xiàn)行的評估體系中去，影響政府績效評估的最終結(jié)果。綜合上述介紹，筆者認(rèn)為在政府績效評估過程中，根據(jù)政府所面臨的環(huán)境的不同，政府績效評估存在著兩種價值觀的博弈：從政府面臨的外部環(huán)境而言，存在著政府代表的“公眾利益”價值觀和特定利益團(tuán)體價值觀的博弈；在政府內(nèi)部環(huán)境中，還存在著政府代表的“公眾利益”價值觀與政府局部利益價值觀的博弈。

政府績效評估過程中價值觀的博弈，從根本上說是不同利益的競爭，即公眾利益與個人、團(tuán)體利益，局部利益與整體利益之間的競爭。政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動著、市場運行的監(jiān)督者、社會

事務(wù)的管理者、公共服務(wù)的提供者，社會主義的中國政府又始終代表人民的利益，所以在政府機(jī)器運轉(zhuǎn)的過程中，公眾利益的實現(xiàn)是首要原則，這就要求在政府績效評估指標(biāo)的確定過程中，制定者必須肅清環(huán)境，明確政府目標(biāo)。政府把持著一個行政區(qū)域社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的決策權(quán)，這在一定程度上是與政府績效評估相聯(lián)系的，政府績效評估的目標(biāo)有二：一是加強(qiáng)對國家機(jī)關(guān)的政治監(jiān)督，這實質(zhì)上是“政府對人民負(fù)責(zé)”的一種表現(xiàn)；二是改善業(yè)績，規(guī)避政府運行中的缺陷。上述目標(biāo)也正是為了使政府更好地掌控經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的決策權(quán)，政府績效評估的對象為政府機(jī)構(gòu)、組織和個人，但是評估內(nèi)容卻是政府各個領(lǐng)域的主體行為，如果評估體系制定者在構(gòu)建評估體系時受到除公共利益以外的價值觀的影響，那么勢必會產(chǎn)生“價值偏差”，使政府績效的考核偏離原有標(biāo)準(zhǔn)，政府績效向特定的個人、局部利益傾斜，違背了政府治理的原則。

三、政府績效評估過程中的價值偏差

一般來說，公民是政府所進(jìn)行的公共管理和公共服務(wù)的最終承接者，對政府績效最有發(fā)言權(quán)，但是由于客觀條件的限制，公民在政府績效評估的實際操作過程中還是處在旁觀者的位置，因此政府績效評估效果與公眾的價值觀也有出入，筆者將其稱為政府績效評估過程的“價值偏差”，主要分為以下幾個類別：

由政府機(jī)構(gòu)“經(jīng)濟(jì)中心論”而產(chǎn)生的價值偏差，這種現(xiàn)象在當(dāng)前政府績效評估過程中普遍存在。當(dāng)前，推動經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造社會財富已經(jīng)成為政府工作第一要務(wù)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要地位固然不容忽視，許多地方政府將經(jīng)濟(jì)增長量作為衡量政府績效的關(guān)鍵指標(biāo)，但是推動經(jīng)濟(jì)增長并不是政府的唯一功能，“經(jīng)濟(jì)中心論”的價值觀既來源于政府內(nèi)部，又來源于與經(jīng)濟(jì)密切聯(lián)系的社會公眾和企業(yè)團(tuán)體，這種價值觀對政府績效評估產(chǎn)生了較為深刻的影響，其典型表現(xiàn)就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)在政府績效評估體系中占據(jù)絕對的份額，并且侵占了大量的公共資源。

政府內(nèi)部局部利益產(chǎn)生的價值偏差。在政府治理的過程中。常常出現(xiàn)整體利益與局部利益的沖突，政府機(jī)構(gòu)和人員是公共資源的直接持有者，政府內(nèi)部局部利益與公眾利益的沖突不僅充斥于政府行為，還可能對政府績效評估的制定造成影響，比如，A市政府為避免公眾的行政監(jiān)督，不將“政務(wù)公開”和“群眾滿意度”作為政府績效考核的相關(guān)指標(biāo)；B市政府為了凸顯政績，大力發(fā)展高燃耗經(jīng)濟(jì)，在政府績效考評中有意提升“經(jīng)濟(jì)增長量”的份額等。

由評估技術(shù)產(chǎn)生的價值偏差。政府績效評估衡量政府績效的手段，更是一門科學(xué)、一門技術(shù)，在實際的績效評估操作層面中，政府績效評估體系常常會出現(xiàn)“技術(shù)與需求脫節(jié)”的情況，這實際上是制定者在評估體系的制定過程中片面追求評估技術(shù)的科學(xué)性，而忽視了本地政府實際面臨的發(fā)展環(huán)境，如x市在建立評估模型的過程中，沒有充分考慮實際情況，在績效指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)和等級標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計上出現(xiàn)偏差。由評估技術(shù)產(chǎn)生的“價值偏差”具有突出的特點，它直接作用于政府績效評估體系的設(shè)計層面。

四、堅持正確的價值取向，規(guī)避政府績效評估過程中的價值偏差

在政府績效體系構(gòu)建和評估的過程中，無論政府行為的外部環(huán)境是否復(fù)雜，都會或多或少地受到其他價值觀的影響，那么政府績效評估勢必會產(chǎn)生一定的價值偏差。這些價值偏差導(dǎo)致的結(jié)果是將社會組織、企業(yè)團(tuán)體及其個人利益滲入現(xiàn)行的政府績效中，使政府對上述利益進(jìn)行特殊考慮，這實際上違背了“執(zhí)政為民”的政治理念，因此，規(guī)避政府績效評估過程中的價值偏差就顯得尤為必要。由于價值取向是一種感知，價值觀引導(dǎo)行為的過程是一種反映行為，所以評估體系制定者在設(shè)計的過程中難以察覺特定價值觀對當(dāng)前評估體系造成的干擾，只有以“公眾利益”為先導(dǎo)，堅持正確的價值取向，明確局部利益與整體利益、個人需求與社會需求的主次關(guān)系，才能有效規(guī)避價值偏差。政府績效管理的價值取向當(dāng)前亦沒有統(tǒng)一的定論，可以確定的是政府績效管理的價值取向與公共管理的基本取向是密切聯(lián)系的，《政府績效管理導(dǎo)論》提出政府績效管理是行政改革的目的取向，而服務(wù)取向、市場取向、社會取向又是目的取向的三個手段性取向，不管政府堅持怎樣的價值取向，我們需要確定的原則始終是以“公眾利益”為先導(dǎo)，在政府績效評估過程中，要明確一項指標(biāo)引發(fā)的政府行為是否致力于提升公共服務(wù)品味、增強(qiáng)社會有序管理、放活市場和經(jīng)濟(jì)。