如何提高政府安全監(jiān)管執(zhí)法效果

萬祥云

摘要:安全監(jiān)管部門是政府的安全執(zhí)法部門,其作用體現(xiàn)了政府的行政管理能力。政府的安全監(jiān)督目的是降低傷亡事故。政府的安全工作應圍繞政府的職能,將政府所開展的工作作為主要依據(jù),通過不斷完善政府監(jiān)管的手段,提高政府安全監(jiān)管的執(zhí)法效果。

關鍵詞:政府監(jiān)管;安全管理;執(zhí)法;效果

全面實行勞動安全監(jiān)察是安全管理工作發(fā)展的必由之路。在國家推進社會主義法制建設的大前提下,安全法律法規(guī)大量出臺。政府部門集中力量集中優(yōu)勢做好各項安全立法的執(zhí)法工作,才能把安全實體法的強制力真正體現(xiàn)出來,以實現(xiàn)安全生產(chǎn)?？v觀世界工業(yè)發(fā)達地區(qū)和國家,如西歐、美國、日本等國家和地區(qū),都建立了一套完整的國家勞動安全監(jiān)察制度,取得了良好的效果。

一、我國安全監(jiān)查的現(xiàn)狀和幾點問題

(一)安全監(jiān)查的現(xiàn)狀

我國安全生產(chǎn)監(jiān)督和管理工作依舊存在著許多問題。如監(jiān)督與管理理念較為落后,效率不高,監(jiān)督力度不夠,監(jiān)管手段單一,不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求,對違規(guī)行為缺乏有效的制約措施等等,嚴重影響安全生產(chǎn)水平的提高。本文以政府的角度探討安全監(jiān)督管理的被動局面,為我國構建科學高效的安全生產(chǎn)管理模式提供建議。

(二)安監(jiān)工作的幾點問題

1、安全督查開展不全面。安監(jiān)機構建立以后,尤其是2002年后,各地政府加強了監(jiān)管力量,人員編制增加了幾倍,這體現(xiàn)了政府對安全工作的重視。于此同時,生產(chǎn)經(jīng)營單位和從業(yè)人員的數(shù)量大增,客觀上給安全工作帶來了新挑戰(zhàn)。各級安監(jiān)機構怎樣設,人員怎樣定,裝備怎樣配備,職能怎樣理順,尚無統(tǒng)一論定。從理論上來說,國家不可能無節(jié)制地增加安監(jiān)人員的數(shù)量。這就導致了有些企業(yè)在一段時間內得不到檢查,一旦發(fā)生事故牽連甚廣。

2、安全生產(chǎn)主體責任未落實。安全是與生產(chǎn)經(jīng)營活動共生的。企業(yè)是利益的獲得者,也是生產(chǎn)經(jīng)營活動的組織者,當然是安全生產(chǎn)責任的客觀載體和責任主體。企業(yè)要想獲得最大利益,就必須組織好安全生產(chǎn)經(jīng)營活動,在生產(chǎn)經(jīng)營的全部過程中落實安全生產(chǎn)責任。而政府的監(jiān)管責任是依法履行行政職能,不是代替企業(yè)承擔安全生產(chǎn)責任。如何使責任主體承擔相應責任,從而迫使其重視并切實做好安全生產(chǎn),是現(xiàn)有的一大難題。

3、安全生產(chǎn)行政許可證實施情況不到位。從發(fā)證意圖看,它是在企業(yè)設立之初履行勞動、安全、衛(wèi)生“三同時”的一種方法,其對提高企業(yè)的安全準入門檻發(fā)揮了重要作用。但是企業(yè)的安全生產(chǎn)是動態(tài)的,安全生產(chǎn)行政許可證作用有限。從具體程序來看,企業(yè)對安全生產(chǎn)行政許可工作認識不到位,安全欠賬多。企業(yè)認為補齊了設計方案和安全評價報告等就可以取證,存在僥幸心理,對許可證條件理解不深掌握不透。安全生產(chǎn)規(guī)章制度落實不夠。

二、政府在安全生產(chǎn)監(jiān)管中的職責分析

(一)政府應加強對安全生產(chǎn)工作的領導

安全生產(chǎn)工作是關系國家和人民群眾生命財產(chǎn)安全、關系經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大事。加強對安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理,是各級政府應盡的職責。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,企業(yè)成為獨立的單元,政府不再去干預企業(yè)內部的生產(chǎn)經(jīng)營活動,但企業(yè)的安全生產(chǎn)問題,則直接關系到勞動者的生命,也關系到社會公共安全,必須要由政府來發(fā)揮監(jiān)督管理的作用。但政府也屬于一種利益集團,有些地方政府為了追求自身利益,不能正確處理發(fā)展經(jīng)濟與保證安全生產(chǎn)的關系,重產(chǎn)值、利潤,輕安全,對當?shù)匾恍┎痪邆浒踩a(chǎn)條件的企業(yè)疏于監(jiān)管,甚至搞地方保護。針對這類情況,《安全生產(chǎn)法》明確規(guī)定了各級政府對安全生產(chǎn)工作應負的領導責任。對不履行其法定職責的,將依法追究法律責任。

(二)政府應當支持、督促各有關部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責

《安全生產(chǎn)法》規(guī)定了各級人民政府負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門和其他依法負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門對安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理職責:縣級以上各級人民政府對本級政府所屬各有關部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的職責,負有領導和督促的責任;包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府在內的各級地方政府對上級政府有關部門對安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理,應當給予支持、配合。

(三)政府對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題,應當及時予以協(xié)調解決

安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中的一些重大問題,例如,關閉不符合安全生產(chǎn)條件企業(yè)的問題,淘汰安全隱患較多的落后生產(chǎn)工藝、設備的問題,對重大安全事故的搶救組織工作及事故的調查處理問題等,僅靠安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或其他有關部門自身還難以解決,需要由政府出面,統(tǒng)籌協(xié)調,依法解決。

(四)政府負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門的主要職責

依照法律法規(guī)的規(guī)定,對有關涉及安全生產(chǎn)的事項進行審批、驗收,把住市場準入關;依法對生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行有關安全生產(chǎn)的法律法規(guī)和國家標準或行業(yè)標準的情況進行監(jiān)督檢查;按照國務院規(guī)定的權限組織對重大事故的調查處理;對違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)的行為依法給予行政處罰。

三、完善政府監(jiān)管手段,科學管理企業(yè)安全生產(chǎn)工作

依法監(jiān)督企業(yè)加強安全生產(chǎn)是政府的職能。這種行政職能是通過組織、制定、實施安全工作方針政策,實施工程技術措施,執(zhí)法監(jiān)察等若干活動來體現(xiàn)的。世界各國政府通常都把保護工人的生命安全和健康作為安全管理的最終目標。1970年,美國的W.G.Johnson提出企業(yè)職業(yè)安全管理水平可分為5級:不能滿足有關法規(guī)的最低要求;僅能滿足有關法規(guī)的最低要求;能較好運用有關手冊和標準;在大型企業(yè)中廣為提倡的先進安全管理方法;以系統(tǒng)安全管理為主,建立安全系統(tǒng)的方法。對于處于不同安全管理水平的企業(yè),政府應當綜合運用各種手段進行安全管理。為了實現(xiàn)安全管理目標,政府安全管理的主要手段大致可以分為以下4種:法律手段、經(jīng)濟手段、文化手段、科技手段(見圖1)。

圖1政府安全管理的主要手段

(一)健全安全生產(chǎn)法規(guī)標準

任何工作的落實都是靠人來實現(xiàn)的,在人們的工作中,同一種工作,由于受各種因素的綜合影響,其工作質量并不相同,這就不可避免地提出了一個工作質量的問題。就安全工作而言,同樣也要求在工作中確保各項安全工作的質量,這種工作質量的保證是要求用規(guī)范去固定,用標準去衡量,這樣才可能保證質量的持續(xù)穩(wěn)定性。因此,可以采取以下對策:第一,借鑒美國、香港的經(jīng)驗,在法律中明確規(guī)定,一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)違反了法規(guī)標準的要求而且可能造成傷害事故的,對企業(yè)處以罰款。改變我國現(xiàn)行的做法,即首先要求限期整改,沒有整改才采取罰款措施。這樣可以較為有效地避免企業(yè)的僥幸心理,促使企業(yè)在日常生產(chǎn)過程中加強安全管理。第二,細化處罰條款,確保罰則的公平性;細化安全事故的量刑標準,制定重大事故處罰實施細則,強化行政法規(guī)與刑法的銜接。

(二)依托保險市場,運用經(jīng)濟利益導向性

在國外發(fā)達國家,保險市場十分發(fā)達,各保險公司的競爭非常激烈。法律明文規(guī)定了建筑企業(yè)必須參加的強制保險險種。因此,在發(fā)達國家,企業(yè)十分重視安全生產(chǎn),否則就會被市場無情淘汰。需要大力培育和規(guī)范我國保險市場,完善保險立法,促進保險市場的競爭。強制企業(yè)必須為其所有雇員辦理工傷保險,否則不能取得開工許可,保險公司依據(jù)項目情況及企業(yè)安全業(yè)績實行彈性保險費率。利用市場杠桿,形成一種良性的市場運行機制,使安全業(yè)績良好的企業(yè)獲取實實在在的利益,安全業(yè)績不良的企業(yè)在市場競爭中逐漸被淘汰。

(三)加強安全生產(chǎn)法規(guī)標準的宣傳教育

文化手段屬于內在動力,可以改變企業(yè)對安全問題的價值觀和基本標準,從而完全自愿地去管理安全。文化手段能夠從本質上改善建筑業(yè)的安全狀況,但是,安全文化的形成需要較長的時間。事實上,安全作為一種人的根本需要,能否保證每個人的安全是一個涉及倫理道德的問題,應該受到人們的足夠重視。如安全教育是搞好安全管理的基礎性工作,是發(fā)展弘揚企業(yè)安全文化的需要。安全管理主要是人的管理,人的管理的最好方法是運用安全文化的潛移默化的作用。只有安全文化成為企業(yè)安全生產(chǎn)的思維框架、價值體系和行為準則,企業(yè)才能在自覺自律中按正確的方式生產(chǎn)。

(四)依靠科技手段,突出監(jiān)管的實效性

我國監(jiān)管部門缺乏政府相應的支持,監(jiān)管設施設備嚴重缺乏,這也是造成安全水平低下的一個原因。若政府監(jiān)管機構擁有足夠的技術能力,能以較低的成本完成檢查,企業(yè)主體為避免受到處罰而蒙受更大的損失,則會主動改善生產(chǎn)中的負效應。

政府監(jiān)督管理必須加大資金投入,以新興的信息技術為支撐點,實現(xiàn)監(jiān)督管理手段的科學化,不斷創(chuàng)新和改進檢測設備和儀器,提高監(jiān)督管理技術的裝備能力,提高查證概率和政府監(jiān)督管理工作的效率和適時性,從而帶動施工現(xiàn)場的安全監(jiān)管水平。

建立建筑安全監(jiān)管信息化系統(tǒng),逐步實現(xiàn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證、安全備案、事故報告等計算機管理的信息對接,通過現(xiàn)代化工具提高安全生產(chǎn)數(shù)據(jù)信息的采集、交換、統(tǒng)計和分析能力,從而使監(jiān)管工作做到有的放矢。目前,工業(yè)發(fā)達國家和香港特別行政區(qū)都努力通過政府信息化來提高管理效率和透明度。

四、結論

安全監(jiān)查是政府行政能力的體現(xiàn)。政府部門集中力量集中優(yōu)勢做好各項安全立法的執(zhí)法工作,才能把安全實體法的強制力真正體現(xiàn)出來。通過健全安全生產(chǎn)法規(guī)標準,運用經(jīng)濟利益導向性,加強安全生產(chǎn)法規(guī)標準的宣傳教育,依靠科技這些手段,逐步提高政府安全管理的科學性和合理性,才能把安全生產(chǎn)地主體責任落實到企業(yè),并通過企業(yè)的自主承擔和貫徹實施取得良好的執(zhí)法效果。

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(作者單位:河南省漯河市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。作者為博士)