中國軌道交通的公共政策構建

周耀東 余 暉

摘 要:本文在梳理我國軌道交通公共政策的基礎上,分析軌道交通公共政策存在的問題,認為目前軌道交通公共政策只具有行業(yè)管理性的特點,缺乏公共政策應具有的公共性、系統(tǒng)性與階段性等特點,在此基礎上,探討了我國軌道交通公共政策中的一些關鍵性問題,如實施目標、重點與對象、政府管理及政府與企業(yè)的關系,等等。

關鍵詞:軌道交通;公共政策;城市公共交通

中圖分類號:F810.451文獻標識碼:A文章編號:1000-176X(2009)11-0003-07

近年來我國軌道交通發(fā)展迅速。據不完全統(tǒng)計,截止2008年9月,已經有21個城市(含香港、臺灣地區(qū))開通運行,運營里程已從1995年的43千米增加到775.6千米,目前約有20個城市正在規(guī)劃,建設線路達50多條,預計到2015年通車總里程將超過2 000千米?？傮w來說,軌道交通作為城市公共交通的重要工具,其大運量、快速、高效、安全、節(jié)約資源等特點為緩解大城市的交通擁擠提供了有效的解決路徑,但巨額的投資、高昂的運營維修成本、線軸式的運輸特點以及大眾運輸對象也為政府在建設、投資和運營軌道交通過程中提出各種難題,這就為政府制定相應的公共政策提供了必要前提。本文基于公共政策的理論和框架,探討我國軌道交通的公共政策制定與實施中的一些關鍵問題。

一、相關的文獻回顧

國內關于軌道交通方面的公共政策研究主要有兩個層次。從現(xiàn)實來看,以建設部《軌道交通規(guī)范性意見》為標志,各地區(qū)相繼出臺了軌道交通運營管理辦法,其主要內容涉及到規(guī)劃與用地管理、建設管理、運營管理、安全管理、應急處理和法律責任等方面。這些辦法在確定建設、運營和投資主體下,明確各種條件下的管理措施和方案,通過法律規(guī)范等形式約束了乘客的一些不規(guī)范行為等。這些管理辦法可以稱為公共政策的一種表現(xiàn)形式,它主要是行業(yè)內主管部門根據行業(yè)情況制定的規(guī)范行業(yè)行為和發(fā)展的政策,盡管與公共政策有區(qū)別,但所涉及的方面有很強的一致性。理論層次關于軌道交通公共政策的探討主要涉及到軌道交通運營過程中的投融資、定價與補貼等問題[1],分析思路主要是借鑒國外一些城市的管理經驗,探討在我國城市軌道交通中的可能性。

國外城市軌道交通的公共政策主要有兩種形式:其一是法律法規(guī)。以法律法規(guī)對軌道交通的公共利益進行規(guī)范;其二是管制(regulation)。美國有些城市就是通過公用事業(yè)委員會實現(xiàn)對城市軌道交通的管理。從英國倫敦、新加坡、美國加州與紐約等地的法律條例與管制措施來看,其主要涉及建設、運營、籌融資、安全等方面,但更多地是關注于政府與公司的關系、公司的財務預算與虧損解決、公司的權利與義務等[2-3-4]。

可以看出國外相關問題的討論與國內存在一定的差異,其根源在于發(fā)展的階段不同,國外城市進入到運營期,規(guī)范運營過程中的政府與運營企業(yè)的關系是關鍵點;我國軌道交通正處于大發(fā)展時期,建設、規(guī)劃是主要任務,運營還不是目前階段的重點。各個城市所面臨的經濟和社會情況不同,決定了軌道交通相關政策也會存在一定差異。因此,我們認為不能簡單地套用國外的管理經驗,也不能簡單地復制其他城市的管理辦法,應當在理清軌道交通公共政策性質的前提下,討論軌道交通公共政策的特點與內容。

二、城市軌道交通公共政策的性質和特征

盡管關于公共政策含義存在不同流派上的爭論[5]。但通常意義上,城市的公共政策是基于滿足城市群體的公共利益為目標,以城市社會收益最大化為目的的一種政策選擇和實施體系總和。它至少應包括決策目標、實施主體與機構、相關的制度安排以及決策的子系統(tǒng)等要素。它與行業(yè)部門規(guī)章的明顯差別在于其實施的目的不同,政策面向的對象不同,由此導致在政策內容以及政策執(zhí)行和實施方面存在很大的差異。表1說明公共政策與行業(yè)部門規(guī)章的差異。

1.軌道交通公共政策的特征

軌道交通公共政策就是以城市軌道交通的建設、發(fā)展與服務為主軸,以城市公共服務為對象,以滿足城市人群公共利益為宗旨,以促進城市軌道交通健康發(fā)展為目的,激勵、引導和規(guī)范參與軌道交通各主體的公共行為,由政府制定、協(xié)調、管理和監(jiān)督關于軌道交通產業(yè)發(fā)展、服務活動等具有公共性特征方面的相關政策組合。作為體現(xiàn)政府意圖和導向的政策組合,顯然需要滿足以下幾點特征:

第一,公共性。

公共性是軌道交通公共政策的最根本的體現(xiàn),也是制定、執(zhí)行與修改公共政策的理論基礎。通常意義上,軌道交通的公共政策集中體現(xiàn)軌道交通在生產、建設與服務過程中所有涉及公共利益的意志。它主要從生產和服務兩個方面來體現(xiàn)。在生產過程中,它表現(xiàn)在產業(yè)制造環(huán)節(jié)的公共服務平臺、產業(yè)發(fā)展、援助和競爭政策、建設過程的外部性等,表現(xiàn)出在生產環(huán)節(jié)中的公共性質與共用性質;在服務過程中,它體現(xiàn)出對城市居民在出行過程中,便捷、環(huán)保、舒適、經濟等方面的基本出行需求的滿足。

第二,系統(tǒng)性。

系統(tǒng)性是強調公共政策各部分內部以及它們之間在空間與時間上的相關合作和分工的關系。軌道交通公共政策的系統(tǒng)性則強調軌道交通生產、制造、設計、建設與服務各環(huán)節(jié)的公共性政策的建立、形成及相互關系,也強調了從政策過程中的制定、執(zhí)行與完善各環(huán)節(jié)的相互整合。建立系統(tǒng)性的軌道交通的公共政策是必要的,這是由軌道交通生產與服務特性、服務的過程與長期性所決定。

第三,階段性。

大城市的軌道交通系統(tǒng)的建設過程一般都比較長,這就需要城市政府針對不同發(fā)展階段采取不同的政策重點和目標。在建設期,在優(yōu)先發(fā)展大容量公共運輸工具的政策指導下,對軌道交通的建設、運營方面給予階段性的支撐;在城市成網之后,實現(xiàn)密度經濟,更多地采用嚴格的服務監(jiān)管與市場導向相結合的方式,即要充分發(fā)揮軌道交通在城市交通的基礎性作用,又能吸引更多的社會資本進入該行業(yè),共同促進和推動該行業(yè)的發(fā)展。因此,階段性是城市在發(fā)展軌道交通過程中公共政策的必然體現(xiàn)。

2.軌道交通公共政策的體系框架

城市軌道交通的公共政策體系主要包括三個方面。從公共政策內容來看,主要包括軌道交通公共政策的目的與目標、公共政策的主要工具以及不同階段等,反映的是不同時期和階段公共政策的一般性目的與工具的適應性;從公共政策的執(zhí)行過程來看,主要包括公共政策的制訂、實施與完善,反映的是公共部門執(zhí)行權力的變化;從公共政策的服務對象來看,軌道交通包括了產業(yè)制造、城市軌道交通的規(guī)劃與設計、軌道交通的建設過程以及軌道交通的運營(服務)過程等若干環(huán)節(jié)。反映的是軌道交通各環(huán)節(jié)的公共性特點。

三、我國城市軌道交通公共政策的現(xiàn)狀

從制度角度來看,任何一種政策都具有某種意義的規(guī)范性。公共政策更具有公共范圍內的規(guī)范。因此根據制度邏輯,大多數公共政策實際上包括了兩個方面:其一是公開的公共政策。也就是可以通過法律文本體現(xiàn)出來的正式的公共政策,這一部分的公共政策均涉及到了軌道交通的規(guī)劃、建設、運營、安全以及法律責任等諸多方面,我們將其稱為“基礎性的公共政策”;其二是不在大范圍公開的政策,或者是政府對行業(yè)的支撐計劃或補貼政策,這也是正式的公共政策的一種類型,但是僅僅在行業(yè)內的公共政策,我們將其稱為“關鍵性的公共政策”。

1.中央政府關于軌道交通建設、運營等的國家政策

隨著城市交通日益成為影響城市正常運行的關鍵性因素之一,國家重視城市軌道交通發(fā)展、建設,加大投入的同時,相關政策也在逐步完善,所制定的政策多為城市軌道交通發(fā)展政策、建設規(guī)劃政策、產業(yè)性及標準性政策等。主要相關的軌道交通發(fā)展的政策4過程如下:

(1)公共交通發(fā)展政策(1985年)。第一次提出大力發(fā)展公共交通,以公共汽車、無軌電車為主,發(fā)展出租汽車。特大城市應逐步發(fā)展快速有軌電車、高架和地下鐵道,吸引更多居民使用。

(2)規(guī)劃建設技術標準政策(“七五”期間)。系統(tǒng)歸納了城市軌道交通系統(tǒng)所涉及的各類專業(yè)工程應用技術,規(guī)定了建設前期工作的程序和方法,提出了具有普適性的綜合技術標準,擬定了條理化和規(guī)范化的指導性意見。

(3)軌道交通建設政策(20世紀90年代)。軌道交通線路近期高峰小時單向客流量達到1萬人次時可建設輕軌交通;百萬人口以上的大城市在主要客運通道上單方向高峰小時達3.5萬人以上,遠期單方向高峰小時要達5萬人以上允許建設地下鐵道。

(4)宏觀調控政策(1995年)。對于已經批準建設地鐵的城市應努力做好建設工作,并組織力量研究解決建設中出現(xiàn)的問題。對于那些尚未批準,但城市交通又必須通過軌道交通項目來解決的城市,國家在從嚴審批的基礎上出臺政策,在財力上予以扶持保證,積極鼓勵和支持這些城市充分、深入地做好建設前期準備工作。

(5)軌道交通發(fā)展政策(1996年)。繼續(xù)做好軌道交通建設前期準備工作,制定城市軌道交通發(fā)展規(guī)劃;從城市實際情況出發(fā),合理確定城市軌道交通建設規(guī)模和標準,采取各種措施降低建設費用;加速城市軌道交通技術裝備國產化研制工作,新型軌道車輛要自主開發(fā)和引進技術相結合。

(6)國產化政策(1999年)。城市軌道交通國產化政策規(guī)定各城市采購地鐵車輛,國內生產部分必須超過總價值的70%。

(7)建設管理(2003年)。2003年國務院辦公廳頒布了《關于加強城市快速軌道交通建設管理通知》(國辦發(fā)[2003]81號),規(guī)范了城市軌道交通發(fā)展的條件、資金籌集與服務運行的方式。

(8)運營管理(2005年)。2005年建設部頒布《城市軌道交通運營管理辦法》(建設部令第140號),首次從法律層面上論述了城市軌道交通規(guī)劃、建設與運營管理等方面的內容和具體措施,該文件也可以被視為國家關于城市軌道交通的第一份較為全面與完整的公共政策表述。

2.城市軌道交通的基礎性公共政策現(xiàn)狀

城市的軌道交通政策伴隨著各級城市的軌道交通發(fā)展而逐步推進。2002年上海市頒布了《軌道交通的管理條例》,2005年,作為當時軌道交通的主管部門建設部頒布了《運營管理辦法》,北京、天津、上海、大連、沈陽、廣州、南京等許多擁有或者即將擁有軌道交通的城市紛紛以此為藍本,出臺了當地城市軌道交通建設運行管理方法。從內容上來說,基本上保持了與建設部文件相一致的特點,成為城市軌道交通的基礎性公共政策。

從內容上,各城市的管理辦法都將管理的重點放在了管理職能劃分、規(guī)劃管理、建設管理、運營管理、安全管理、應急管理與法律條例等方面。在涉及資金管理與使用、運營公司的選擇、軌道交通的價格和補貼等關鍵性方面,則提供了一個概念性的框架,缺乏操作性。

3.城市軌道交通的關鍵性公共政策的現(xiàn)狀

基礎性公共政策實際上基本體現(xiàn)了政府在軌道交通公共政策所要關心的主要內容,如所涉及的各環(huán)節(jié)權屬關系、管理內容、管理工具等。但針對一些關鍵性的環(huán)節(jié),所公開的公共政策還是比較模糊的。如資金的籌措與管理、定價機制、補貼、運營方式等。這些方面,各城市政府都分別出臺一些具體的政策措施來加以完善,從政策內容、實施方法與工具等方面來看,不盡相同,效果也參差不齊。

(1)關于資金籌措方式。

軌道交通建設與運營資金的需求量都相當巨大,籌措這些資金尤其是建設資金是城市軌道交通建設環(huán)節(jié)中最關鍵的問題之一。各個城市除了以財政資金作為擔保之外,采取了多種方式,但具體采用什么方式吸引銀團投資與國外資金進入,目前還處于“八仙過海、各顯神通”之中。從目前廣泛采用的辦法來看,主要的資金渠道有三個:其一是地方政府的財政支持,約占30%—40%;其二是當地的銀行貸款,約占30%—40%;其三是企業(yè)自籌資金和社會資本(上市融資、其他企業(yè)借款等),約占10%—20%;最后是世界銀行或者其他國家的長期低息貸款,約占10%—20%。

(2)關于軌道交通運營方式。

軌道交通的運營方式在建設部頒布的管理辦法中明確提出了采用特許經營的辦法施行,但許多城市并沒有將這一承諾放在管理辦法之中。管理辦法中對于政府與軌道交通運營單位的關系、軌道交通的運營方式、公司性質、公司運營的組織方式、公司的運營范圍和權限缺乏明確的定位,這就為運營單位與政府關系的模糊性提供了條件。由于涉及到公共利益,尤其是如果采用公企業(yè)的方式進行運營,就必須進行更加細節(jié)的規(guī)定,以此才能符合“公共財產”的公開性原則。

從表2中可以發(fā)現(xiàn),國內主要城市的軌道交通運營方式基本上與投資業(yè)務分離,運營只承擔運營期間發(fā)生的各種費用,采取自負盈虧的市場化方式。

(3)關于軌道交通定價機制。

從定價機制來看,所公開的管理辦法中已經把軌道交通定價機制納入到政府定價方法之中,要求由各地政府制定、管理軌道交通定價水平,運營公司無權決定與更改。顯然軌道交通的價格決定與執(zhí)行是一個由各城市政府嚴格管制的領域,但就具體的實施方法與途徑來看,還面臨諸多比較模糊的問題。

從現(xiàn)有的定價方式來看,有“一票價”和“按里程計價”等兩種形式,也可以分為有具有福利意義的定價(如北京)和基本保本意義的價格(如上海和廣州)。由于軌道交通價格決定權與運營服務缺乏明顯的相關性,其定價權由相關的政府部門決策。對于軌道交通運營而言,定價多少并不重要,因為定價與補貼具有“兩難”權衡的特點。價格高了,政府相應的補貼就會減少,而價格低了,政府相關的補貼就會增多。因此,定價政策實際上不但取決于政府公共決策中對公共利益的理解與表達,還取決于當地的財政實力以及關于城市經濟發(fā)展的認識。

(4)關于軌道交通補貼政策。

補貼的選擇是軌道交通運營過程中不可避免要遇到的問題之一,也是政府對具有公共服務的商業(yè)化企業(yè)提供的激勵方式的工具之一。補貼先期假定了軌道交通企業(yè)的公共服務的地位與內容,由于公共服務具有普適性、平等性等特點,決定了這種服務是面向本市廣大消費群體,在這種條件下才可能為補貼創(chuàng)造前提。從目前各城市軌道交通所公開的政策來看,在補貼環(huán)節(jié)方面,補貼多面向投融資環(huán)節(jié)。對于運營環(huán)節(jié),只有當政府采取低價格時,政府才對運營企業(yè)采取一定的補貼,當政府采取維持保本定價時,政府很少對運營服務的企業(yè)進行補貼,即使補貼,額度也很少。在補貼形式選擇方面,主要通過直接補貼和政策補貼等方式,北京與上海等地均采用定額補助的方式,廣州利用土地出讓金來補貼軌道交通的建設資金缺口。在補貼的時期選擇方面,絕大多數政府對企業(yè)的補貼均采取一年一“定”的方式,因此,變數很大,預期不確定的因素很多。

四、軌道交通公共政策的矛盾與出路

從總體上看,伴隨著城市軌道交通的快速發(fā)展,各種關于軌道交通的政策也逐步得到了發(fā)展與完善。上述的相關政策為軌道交通在規(guī)劃、投資、建設、運營甚至制造過程創(chuàng)造了良好的條件,但由于軌道交通自身多環(huán)節(jié)、多部門的復雜生產和服務的部門特點,以及公共服務的特征,決定了其公共政策的復雜性、系統(tǒng)性與階段性,因此,我們認為目前軌道交通的公共政策還存在一些問題和矛盾。

1.從目的與對象來看,受眾主體較為單一,缺乏面向不同主體、不同環(huán)節(jié)系統(tǒng)化的政策

已有的公共政策可以將其視為總則性的和框架性的,其主要的利益出發(fā)點仍以部門利益為主,由于軌道交通所涉及到消費者、運營商和投資商不同的活動主體,從產業(yè)環(huán)節(jié)來看,它包括制造、建設和運營等不同部門,因此從公共政策的內容來看,不能用產業(yè)或者部門利益替代公共利益,應該存在面向不同主體的政策及其實施機構?？傮w可以歸結為表3所示: