就石家莊山區(qū)談貧困山區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費保障問題

周志平 郭志興 南月省

摘 要:農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的改革,為貧困山區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展奠定可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而,地處中部地區(qū)的某些革命老區(qū)(國家級貧困縣)若比照6:4的標(biāo)準則難以執(zhí)行。對此,如何制定相應(yīng)的解決對策,確保貧困山區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展,是從根本上解決義務(wù)教育階段教育公平問題的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞:義務(wù)教育;教育公平;貧困山區(qū);經(jīng)費保障

中圖分類號:G40.011.8 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-010X(2009)10-0008-04

國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》規(guī)定:全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費,并對貧困家庭的學(xué)生實行“三免一補”政策。免學(xué)雜費資金由中央和地方財政按照西部地區(qū)8:2、中部地區(qū)6:4的比例分擔(dān)。盡管中央分擔(dān)了大部分的教育經(jīng)費,地方財政是否有能力解決應(yīng)該由自己承擔(dān)的部分?帶著這種疑問,筆者專程前往河北省石家莊市西部山區(qū)的平山縣、贊皇縣(國家級貧困縣)和井陘縣(非貧困縣)教育局以及十幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、幾十所中小學(xué)進行實地調(diào)研,就山區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展問題與當(dāng)?shù)亟逃块T以及中小學(xué)校的教師進行探討,并對經(jīng)費保障措施的落實提出自己的見解。盡管樣本僅局限于石家莊市山區(qū)(也屬于革命老區(qū)),但它可視為我國山區(qū)農(nóng)村的縮影,具備山區(qū)農(nóng)村教育的典型特征,因此能夠在一定程度上代表全國山區(qū)教育的現(xiàn)狀。

一、解決義務(wù)教育經(jīng)費保障問題所面臨的瓶頸

1.辦學(xué)成本高,加重了經(jīng)費的負擔(dān)。

石家莊市從2003年開始,對農(nóng)村義務(wù)教育實施布局調(diào)整,撤并了一部分學(xué)校,實施集中辦學(xué)。這一措施對于優(yōu)化師資隊伍、減輕教育成本起到了積極的導(dǎo)向作用。地廣人稀是山區(qū)義務(wù)教育難以回避的現(xiàn)實問題,這必然使其教育成本明顯地高于平原地區(qū)。通過布局調(diào)整,有些經(jīng)濟條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(如:井陘縣的南陘、小作)僅保留了一所中學(xué)、一所小學(xué)。集中辦學(xué)使師資隊伍的優(yōu)化、辦學(xué)質(zhì)量和效益的提高得到了保障。然而,一些經(jīng)濟條件較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn),由于無力提供全鎮(zhèn)中小學(xué)生的住宿問題,分散教學(xué)的現(xiàn)狀仍比較普遍。有的小學(xué)僅有兩、三名學(xué)生也需要安排一名教師。這是因為某些特別困難的家庭,若讓孩子到幾十里地以外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校住宿,即使不用掏住宿費,也仍然拿不出生活費,而不得不讓孩子輟學(xué)。為了不讓一個孩子輟學(xué),當(dāng)?shù)亟逃块T又只能為這兩、三個孩子配備一個教師。所以,山區(qū)義務(wù)教育的辦學(xué)成本比平原地區(qū)要高得多。河北省平山縣蛟潭莊鎮(zhèn)就是一個典型的例子,見表1。

從上表可見,山區(qū)學(xué)校師資浪費狀態(tài)的無奈及其地方政府極高的教育成本投資。我們的山區(qū)義務(wù)教育就在這樣的高成本條件下,步履艱難、無可奈何地維持著。這種高成本教育勢必引發(fā)其他相關(guān)問題。

2.經(jīng)費難以保障引發(fā)的相關(guān)問題。

(1)教師培訓(xùn)的經(jīng)費無法兌現(xiàn)。隨著義務(wù)教育的布局調(diào)整,山區(qū)辦學(xué)條件得到了改善,也為集中優(yōu)質(zhì)師資、實施優(yōu)質(zhì)教育創(chuàng)設(shè)了條件。然而,調(diào)查發(fā)現(xiàn),這并未能使其教育質(zhì)量得到相應(yīng)提高。其根源是自2001年起至2007年6月,師資隊伍多年沒有增添過新鮮血液,其知識結(jié)構(gòu)嚴重老化,教育理念陳舊,教學(xué)方式單一呆板、手段落后。在這樣的師資條件下,山區(qū)農(nóng)村校園的新課程改革很難實施、推廣,新課程所倡導(dǎo)的探究教學(xué)、體驗式教學(xué)、合作學(xué)習(xí)以及自主學(xué)習(xí)情況更不盡如人意,注入式教學(xué)仍根深蒂固,學(xué)生的主體性學(xué)習(xí)地位被抹殺,其創(chuàng)新思維難以得到應(yīng)有的訓(xùn)練和提高。這種現(xiàn)象顯然障礙了我國基礎(chǔ)教育改革的進程,必須盡快得到改善。但是,正是捉襟見肘的教育經(jīng)費這個致命的瓶頸卡住了解決問題的通道:原有教師知識亟待更新,素質(zhì)亟待提高,但是培訓(xùn)資金短缺,既無法迅速提高個體水平,更難以有效普及培訓(xùn);而他們又幾乎占用了全部師資編制,引進新畢業(yè)師范生沒有位置。這就致使山區(qū)學(xué)校只能仍然讓那些教師頂崗維持,任由落后局面繼續(xù)發(fā)展。

(2)遠程教育難以付諸實踐。從目前調(diào)研的情況來看,山區(qū)中小學(xué)遠程教育工程已經(jīng)開始起步。全國許多省份都于2006年暑假陸續(xù)舉辦多期“農(nóng)村中小學(xué)遠程教育師資培訓(xùn)班”,為農(nóng)村和山區(qū)的中小學(xué)培訓(xùn)了數(shù)千名技術(shù)人員,也為山區(qū)農(nóng)村順利開展遠程教育提供了物質(zhì)和技術(shù)的支持。遠程教育手段是迅速提高山區(qū)教學(xué)質(zhì)量的有效措施。但是,由于經(jīng)濟條件制約了物質(zhì)條件,所調(diào)查的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校均僅有一個電化教室、一套設(shè)備。這種不達標(biāo)的現(xiàn)狀遠遠無法滿足現(xiàn)實教學(xué)的需求;而未能全面整合的學(xué)校布局,又使已經(jīng)具備的遠程教育設(shè)施難以真正發(fā)揮作用。

綜上所述,可見山區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費難以保障所引發(fā)的問題是多方面的,這些問題只有通過經(jīng)濟發(fā)展和社會進步以及政策的調(diào)控才能逐步加以解決。

二、義務(wù)教育經(jīng)費保障的經(jīng)濟基礎(chǔ)分析與解決思路

山區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的瓶頸在于經(jīng)費的欠缺。國務(wù)院《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》,無疑為山區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展注入了新的活力。但據(jù)我們對幾個國家級貧困縣的調(diào)查得知,如果在中部地區(qū)一律執(zhí)行6:4的標(biāo)準,實踐中存在很大困難。

1.義務(wù)教育配套經(jīng)費的保障與投入承受能力的分析比較。

我們在調(diào)查中了解到,依據(jù)上級管理機構(gòu)對義務(wù)教育撥款的指導(dǎo)思想,平原縣、非貧困縣按新費制撥款,山區(qū)縣卻按舊費制撥款。據(jù)某縣的教育局干部說:這種不平等撥款政策的結(jié)果只能致使山區(qū)貧困縣得到的經(jīng)費更少,見表2。

山區(qū)貧困縣義務(wù)教育所得撥款多少直接影響到其教育經(jīng)費負擔(dān)的輕重。我們不妨對以上表格中的數(shù)據(jù)進行分析,不難發(fā)現(xiàn),如果上級行政機構(gòu)依照對山區(qū)縣按照舊費制的撥款標(biāo)準來核算,那么,山區(qū)縣得到的經(jīng)費與平原縣相比顯然要少得多,當(dāng)然,其自身的投入也會相應(yīng)減少。這樣一來,就不僅不會加重貧困縣的財政負擔(dān),反而對減輕其財政壓力倒極為有利。當(dāng)然,國務(wù)院制定的撥款標(biāo)準是有其科學(xué)理論依據(jù)和可操作性的。但是,因為各地方政府的配套經(jīng)費是以其財政收入為基礎(chǔ)的,因此我們不必擔(dān)憂是否又會加重貧困山區(qū)縣義務(wù)教育經(jīng)費負擔(dān)的問題。詳情見表3。

2.解決教育經(jīng)費保障問題的策略。

從表3中不難發(fā)現(xiàn),各地的財政收入是維持當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育經(jīng)費配套保障措施的基本條件。如果依據(jù)國家對中部地區(qū)實施6:4的分擔(dān)比例,同樣地處山區(qū)的井陘縣可以承受,而贊皇縣(屬于革命老區(qū))憑借每年僅有的6020多萬元的財政收入,卻要拿出其收入的5.4%(326.6064萬元)作為學(xué)雜費等事項的補貼,另外再加上教師工資等項目開支的數(shù)額,當(dāng)?shù)刎斦^對沒有能力支付應(yīng)承擔(dān)40%的配套經(jīng)費。這恐怕是國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》規(guī)定中遇到的特殊問題。倘若遇到如此典型的案例不對原有政策實施進行調(diào)整,將對貧困山區(qū)義務(wù)教育的可持續(xù)發(fā)展極為不利。如果參照8∶2的分擔(dān)比例,贊皇縣只要拿出其財政收入的2.7%(163.3032萬元),這對一個國家級貧困縣還是能夠承受的。因此,義務(wù)教育經(jīng)費的配套問題需要具體問題具體對待,不能“一刀切”。同時,國家應(yīng)制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策,對革命老區(qū)貧困縣的義務(wù)教育發(fā)展給予扶持,建議比照8∶2的標(biāo)準執(zhí)行。

隨著國家的繁榮富強和對社會主義新農(nóng)村建設(shè)的日益關(guān)注,那些為中國革命勝利做出過重要貢獻的革命老區(qū)理應(yīng)受到國家政策的重點扶持。2006年12月上旬,在北京召開的中央經(jīng)濟工作會議中,已明確提出“加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的社會發(fā)展”的戰(zhàn)略規(guī)劃思路,這是值得欣慰的。

更讓人欣慰的是,2007年從贊皇縣傳來可喜消息:在河北,類似贊皇這樣的國家級貧困縣,地方政府只需拿出義務(wù)教育經(jīng)費的10%即可,其余的由省、市政府分攤。這種創(chuàng)造性的解決方案,無疑為貧困山區(qū)義務(wù)教育的持續(xù)發(fā)展注入了新的活力。但是,這只是河北新政,全國相關(guān)貧困山區(qū)是否都能惠及呢?

三、義務(wù)教育經(jīng)費保障問題解決的實踐意義

20世紀90年代初,國家提出了逐步提高財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值(GDP)的比例,力爭世紀末達4%的水平。但是,這個目標(biāo)直到2005年底仍未達到,1996年度還一度下跌到2.46%,2003年才占到3.41%,低于世界各國5.1%的平均水平。而且,這一較少投入還存在配置上的不合理問題。據(jù)中國社會科學(xué)院“當(dāng)代中國社會結(jié)構(gòu)變遷研究課題組”調(diào)查,2002年全社會的各項教育投資是5800多億元,其中用在占人口總數(shù)不到40%的城市投資占77%,而占人口60%以上的農(nóng)村只獲得23%的投資。由這一數(shù)據(jù)及其他相關(guān)資料可見,農(nóng)村教育和農(nóng)村兒童從一開始就處于劣勢,從而使80%左右的農(nóng)村適齡人口無緣參加高考。由于山區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費保障問題的存在,使得當(dāng)?shù)貎和y以享受到公平的教育機遇,創(chuàng)新潛力得不到有效挖掘而任其荒蕪,這是社會發(fā)展的悲哀?？梢?義務(wù)教育經(jīng)費保障問題的圓滿解決,對山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育的發(fā)展有著里程碑的戰(zhàn)略意義。

1.為山區(qū)教師的業(yè)務(wù)培訓(xùn)提供經(jīng)濟支持。

教育質(zhì)量來自于教師質(zhì)量,師資隊伍的素質(zhì)必將直接影響教育教學(xué)的質(zhì)量和水平。國家對貧困、薄弱山區(qū)的義務(wù)教育加大了投入力度,經(jīng)費有了保障,必可加強農(nóng)村教師培訓(xùn),促進師資隊伍優(yōu)化;師資水平提高了,許多棘手的教育問題都將迎(下轉(zhuǎn)16頁)(上接10頁)刃而解。從而,為城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展創(chuàng)造條件,這對整個基礎(chǔ)教育的改革與發(fā)展都將產(chǎn)生積極的推動作用,將使提高和強化義務(wù)教育質(zhì)量的發(fā)展戰(zhàn)略成為現(xiàn)實。

2.有利于山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中小學(xué)生享受到公平的教育。

義務(wù)教育經(jīng)費有了政策保障,必將促進廣大山區(qū)少年兒童享受到本該屬于他們的公平教育。教育公平是世界各國教育改革與發(fā)展的基點和當(dāng)今教育的發(fā)展趨勢,也是社會公平的起點及構(gòu)建和諧社會的基石。目前,我們只要將山區(qū)孩子與城市孩子稍作比較,就可以看到他們所享受到的教育待遇是多么不公平。以往的農(nóng)村義務(wù)教育在很大程度上提供的是人才趨向社會上層的渠道,農(nóng)村學(xué)生的義務(wù)教育長期存在“升學(xué)無望、致富無術(shù)”的無奈結(jié)果。而保障教育公平,政府責(zé)無旁貸。這些嚴峻問題表明:經(jīng)濟條件與投資戰(zhàn)略的思路導(dǎo)向是最終能否解決教育公平問題的根源;眾多的教育不公平問題,最終都可以歸因國家政策、制度問題。因為,所有的教育不公平問題,最終都可以通過政策修訂和制度創(chuàng)新來進行調(diào)整,得到解決?？梢?維護教育公平和構(gòu)建和諧的教育環(huán)境,是政府作為維護和促進教育公平的社會主體必須承擔(dān)的責(zé)任;而目前所建立的公平教育政策及其運行的公平機制正是從根本上解決教育不公平問題的關(guān)鍵和保障。

3.有利于為山區(qū)新農(nóng)村建設(shè)輸送后備人才。

義務(wù)教育經(jīng)費保障政策的落實,還有利于提高山區(qū)中小學(xué)的教育質(zhì)量,為山區(qū)新農(nóng)村建設(shè)后備人才的培養(yǎng)與輸送創(chuàng)造有利條件。山區(qū)各方面的落后在很大程度上就在于缺少善于運用科技手段致富的帶頭人,新一代的山區(qū)少年若能享受到公平的教育,能夠享受與城市同齡兒童一樣的現(xiàn)代科技文化的熏陶,對于促進山區(qū)新一代公民整體科技文化素質(zhì)的提高,進而促進社會主義山區(qū)新農(nóng)村的建設(shè)都具有極其深遠的意義。

在崇尚創(chuàng)新的知識經(jīng)濟時代,創(chuàng)新人才是國家最寶貴的資源。而公平的教育則是催生千百萬創(chuàng)新人才、培育豐富人力資源最有效的土壤。唯有實現(xiàn)教育公平,讓山區(qū)農(nóng)村的中小學(xué)生享受到現(xiàn)代教育為他們營造的成長氛圍,最大可能地挖掘潛在的人力資源寶庫,才有助于國家獲得持續(xù)發(fā)展的動力;也只有在教育公平的社會條件下,生活在廣大農(nóng)村的高智商學(xué)生的創(chuàng)新潛力才能得到充分發(fā)掘,進而形成推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的動力源泉。

參考文獻:

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