行政文化視域下的政策執(zhí)行力弱化分析

徐　剛

摘要：政策執(zhí)行力是指政策主體為了實(shí)現(xiàn)公共利益，通過對(duì)政策執(zhí)行過程和條件的調(diào)控或把握，使政策執(zhí)行達(dá)到預(yù)期效果的能力。加強(qiáng)政府政策執(zhí)行力建設(shè)對(duì)于當(dāng)今乃至今后的社會(huì)發(fā)展都具有十分重要的意義。行政文化是行政管理深層次的要素，潛移默化地影響著行政管理活動(dòng)，是行政管理的靈魂。因此，深入分析政府行政文化，促進(jìn)我國行政文化的創(chuàng)新，有助于我國政府政策執(zhí)行力的進(jìn)一步加強(qiáng)。

關(guān)鍵詞：行政文化政策執(zhí)行力分析

1文化是公共行政研究的基本視角

1.1里格斯行政生態(tài)理論：行政生態(tài)學(xué)是研究“自然以及人類文化環(huán)境與公共政策運(yùn)行之間的相互影響的情形”的一門行政學(xué)分支學(xué)科。里格斯用生態(tài)學(xué)方法研究行政現(xiàn)象，從公共行政的社會(huì)環(huán)境、文化環(huán)境、意識(shí)形態(tài)等外部關(guān)系上著手，去了解一個(gè)社會(huì)的行政制度和行政行為。在里格斯看來，行政是文化的產(chǎn)物，有什么樣的文化傳統(tǒng)便會(huì)有與之相對(duì)應(yīng)的行政。

1.2考特里哈伊因把行政改革區(qū)分為“社會(huì)化的行政改革”和“社會(huì)一文化性的行政改革”，并指出“社會(huì)一文化的行政改革更加重要，在評(píng)價(jià)公共行政管理時(shí)，性能概念也不再是一個(gè)被考慮的首要因素，而是讓位于使用者的滿意這一因素?！?/p>

綜上所述，任何特定的行政活動(dòng)是會(huì)受到文化的制約的。文化對(duì)行政行為的影響是全面的、直接的，不僅會(huì)影響到行政決策是否果斷、科學(xué)、可行，而且影響到行政執(zhí)行是否迅速、靈活。

2行政文化對(duì)政府執(zhí)行力的制約

2.1行政文化影響政策制定者的價(jià)值取向。政府制定政策是為了滿足公共要求，實(shí)現(xiàn)公共利益，為社會(huì)公眾謀福利。這種行政文化要求政府政策制定者在制定政策時(shí)要充分的考慮到目標(biāo)群體的實(shí)際情況和切身利益。但如果沒有一個(gè)良好的行政文化環(huán)境，那么政策制定者可能在政策制定過程中只顧個(gè)人以及小集團(tuán)的利益，而不顧社會(huì)公眾的利益，這會(huì)導(dǎo)致政策得不到落實(shí)。

2.2政府執(zhí)行態(tài)度是政府在執(zhí)行活動(dòng)中所持有的心理傾向，反映出執(zhí)行主體對(duì)執(zhí)行活動(dòng)的喜好、厭倦等情感以及價(jià)值判斷等，這會(huì)影響到政策的執(zhí)行；執(zhí)行方式是執(zhí)行主體在履行執(zhí)行職責(zé)時(shí)所使用的手段、措施、方法、工具等，行政文化在很大程度上決定著政府的執(zhí)行方式。

2.3行政文化影響政府執(zhí)行的強(qiáng)度和深度。西方國家是崇尚民主、平等、自由的行政文化，行政人員受到來自各方面的監(jiān)督，所以行政人員能積極參與政策執(zhí)行的開展。公眾參與是政府政策能得到執(zhí)行的最有力的保障，公眾是公共政策的實(shí)施對(duì)象，最能體會(huì)政策執(zhí)行的力度，也最有權(quán)力評(píng)價(jià)政策執(zhí)行。

3行政文化視角下政策執(zhí)行力弱化原因分析

3.1儒家傳統(tǒng)文化觀念的長(zhǎng)期影響儒家文化觀念，一是將國家組織的正常運(yùn)作和發(fā)展都建立在可遇而不可求的“圣賢”、“能人”的基礎(chǔ)之上，而嚴(yán)重漠視、蔑視、忽視組織的價(jià)值與作用；二是“刑不上大夫，禮不下庶人”，在同一組織中，針對(duì)不同人實(shí)施著不同的政策，使各種具體政策得不到貫徹執(zhí)行；三是儒家傳統(tǒng)文化研究方法不推崇實(shí)踐、不善于實(shí)踐，整個(gè)中國社會(huì)長(zhǎng)期以來盛行“清淡”而不重視“實(shí)干”。

3.2執(zhí)行人員缺乏良好的執(zhí)行心態(tài)由執(zhí)行心態(tài)而導(dǎo)致政策執(zhí)行弱化表現(xiàn)在：執(zhí)行人員不接受組織的信念和價(jià)值觀，對(duì)組織的事業(yè)目標(biāo)冷漠淡然、缺乏激情，對(duì)眾多方面有著與組織不一致的看法。濃厚的“經(jīng)濟(jì)人”價(jià)值觀念和單薄的“道德人”價(jià)值觀念不利于培養(yǎng)良好的執(zhí)行心態(tài)，不利于強(qiáng)化政府的公共政策執(zhí)行力。

3.3公共政策執(zhí)行缺乏良好的法治環(huán)境在中國，“人治”的影響遠(yuǎn)甚于“法治”?！叭酥巍睙o疑會(huì)削弱組織的執(zhí)行力；“法治”不僅意味著建立覆蓋各個(gè)領(lǐng)域的制度規(guī)范，更意味著民眾、政府、司法機(jī)關(guān)等社會(huì)參與者對(duì)于法律制度的嚴(yán)格執(zhí)行，顯然會(huì)使組織增強(qiáng)執(zhí)行力?，F(xiàn)實(shí)中很多政府官員搞特殊，使自己超脫于社會(huì)而獨(dú)立存在，致使上行下效，這就使制度就成為了一種擺設(shè)，沒有人遵守，組織的執(zhí)行力也就消失殆盡。

3.4公共政策執(zhí)行評(píng)估、監(jiān)督機(jī)制不完善在公共政策執(zhí)行評(píng)估和監(jiān)督過程中，一方面，由于缺乏明確的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和專門的評(píng)價(jià)反饋渠道，導(dǎo)致政府執(zhí)行公共政策中出現(xiàn)的問題長(zhǎng)期得不到糾正；另一方面，在政策執(zhí)行監(jiān)督中，大多數(shù)監(jiān)督多為事后監(jiān)督，具有滯后性、弱化性，制度保障不足。

4行政文化視角提高我國政府政策執(zhí)行能力的若干建議

4.1加強(qiáng)以“執(zhí)行力”和“道德價(jià)值”為主要價(jià)值取向的執(zhí)行文化的建設(shè)組織的執(zhí)行文化是一種無形的力量，能以觀念的形式對(duì)執(zhí)行人員的思想意識(shí)和執(zhí)行行為發(fā)揮潛移默化的影響和規(guī)范作用，并逐步形成執(zhí)行思維慣性和行動(dòng)慣性，最終形成執(zhí)行的傳統(tǒng)和習(xí)慣。因此，應(yīng)在政府組織中加強(qiáng)“執(zhí)行”的各種良好的價(jià)值觀念和行為規(guī)范，以激發(fā)起執(zhí)行人員的公共服務(wù)精神和激情，轉(zhuǎn)變其價(jià)值追求，從根本上確保政府公共政策執(zhí)行力的提升。

4.2大力抓好法制，完善執(zhí)行制度，用制度化和紀(jì)律來強(qiáng)化政府的公共政策執(zhí)行力合理地設(shè)定行政權(quán)，控制行政權(quán)，加強(qiáng)行政法律監(jiān)察，保障公民的合法權(quán)益不受侵犯，保障社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，促進(jìn)民主與法治。具體說來，責(zé)任追究制度的安排必須堅(jiān)持責(zé)任明晰、權(quán)責(zé)職一致、責(zé)任明示的原則；績(jī)效評(píng)估制度必須以執(zhí)行力為重點(diǎn)，兼顧事實(shí)、技術(shù)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，把內(nèi)部和外部評(píng)估、整體和階段評(píng)估以及過程評(píng)估和結(jié)果評(píng)估有機(jī)結(jié)合起來，配以賞罰分明的獎(jiǎng)懲措施。

4.3加強(qiáng)政般執(zhí)行人員的素質(zhì)建設(shè)，培養(yǎng)科學(xué)的行政意識(shí)行政意識(shí)作為一種思想性的行政文化，是影響和制約政策執(zhí)行的一個(gè)重要的內(nèi)在因素，培養(yǎng)科學(xué)的行政信念是一個(gè)幫助公務(wù)員提高水平，陶冶行政情感，磨練行政意志，確立行政信念的過程。首先，提升執(zhí)行主體的政策認(rèn)知能力，加強(qiáng)他們學(xué)習(xí)政策的力度。這是因?yàn)橹挥袌?zhí)行主體完全了解了政策，尤其是準(zhǔn)確把握了政策與相關(guān)者的利益關(guān)系，才能為政策的有效執(zhí)行奠定良好的基礎(chǔ)。其次，提升執(zhí)行主體的政策執(zhí)行力。一方面要掌握自己所從事的政策領(lǐng)域方面的專業(yè)知識(shí)，完善各種有助于政策認(rèn)知、執(zhí)行的相關(guān)知識(shí)；另一方面要著重加強(qiáng)管理學(xué)方面的知識(shí)學(xué)習(xí)。

4.4提高公共政策的公民參與度，鞏固政策執(zhí)行力的根本源泉政策執(zhí)行力的根本源泉在于其政策執(zhí)行中運(yùn)用的權(quán)力的合法性—民眾認(rèn)同，未獲民眾認(rèn)同的政策，不具有執(zhí)行力。所以，根本上提升政策執(zhí)行力，必須建立政策執(zhí)行的公民參與機(jī)制，只有讓人民充分參與到政策執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)中，疏通反饋渠道，傾聽民意，代表人民群眾的根本利益，才能獲得人民對(duì)政策發(fā)自內(nèi)心的服從、遵守、認(rèn)同和支持，政策才能得到有效的執(zhí)行。

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