文化體制改革面臨的體制性障礙與對(duì)策

[摘要]我國(guó)文化體制改革仍存在制度上的障礙，突出表現(xiàn)在體制改革不夠徹底，文化管理體制尚待理順。文化產(chǎn)業(yè)缺少賴以生存和發(fā)展的微觀基礎(chǔ)。因此，需要深度挖掘文化體制改革潛力，挖掘的著力點(diǎn)應(yīng)放在轉(zhuǎn)變政府文化管理的職能、加大國(guó)有文化企事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)制度改革力度、深化投融資體制改革和加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)立法等方面。

[關(guān)鍵詞]文化體制：政策文化管理職能；產(chǎn)權(quán)制度改革；文化節(jié)產(chǎn)業(yè)立法

[中圖分類號(hào)]D619 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1006—6470(2009)05—0106—03

一

和世界先進(jìn)水平相比，我國(guó)文化企業(yè)的總體狀況是規(guī)模小、質(zhì)量差。具體表現(xiàn)為：文化產(chǎn)業(yè)在國(guó)際文化市場(chǎng)上份額小、競(jìng)爭(zhēng)力弱；資金規(guī)模小，軟硬件水平都很低；創(chuàng)新能力不足、精品少、品牌效應(yīng)差，缺乏真正富有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的拳頭產(chǎn)品和重點(diǎn)企業(yè)。其根本原因就在于我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化程度低，這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1、體制改革不徹底。到目前為止，文化產(chǎn)業(yè)中的許多部門(mén)還屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組成部分，在人員管理、資金使用上按照事業(yè)單位模式運(yùn)行。如演出業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)，還未徹底實(shí)現(xiàn)從“事業(yè)型”向“產(chǎn)業(yè)型”的轉(zhuǎn)變，企業(yè)市場(chǎng)意識(shí)淡漠。仍未形成自負(fù)盈虧、產(chǎn)權(quán)獨(dú)立、在競(jìng)爭(zhēng)中生存的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。目前我國(guó)的文化市場(chǎng)還沒(méi)有建立起規(guī)范的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，也沒(méi)有形成公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，參與改革的國(guó)有文化機(jī)構(gòu)難以在真正的市場(chǎng)環(huán)境中學(xué)會(huì)生存之道，因而也就難以通過(guò)市場(chǎng)檢驗(yàn)改革的成效。與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相比，文化的市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化程度還是太低；與已經(jīng)大致成型的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相比，文化領(lǐng)域的行政干預(yù)色彩還是過(guò)濃：與已經(jīng)開(kāi)始步人正軌的國(guó)企改革相比。國(guó)有文化企業(yè)還是顯得不倫不類，無(wú)法按照規(guī)范的現(xiàn)代食業(yè)方式運(yùn)作。優(yōu)質(zhì)文化資源被現(xiàn)行“事業(yè)單位體制”所束縛，潛力不能充分發(fā)揮。優(yōu)良的文化資源大量集中于國(guó)有文化單位，由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃體制下的部門(mén)、單位所有，導(dǎo)致國(guó)家的文化資源大量閑置，文化資產(chǎn)運(yùn)作水平和效率低下，這是造成文化產(chǎn)業(yè)供給不足的重要原因。因此克服文化市場(chǎng)“戰(zhàn)略性短缺”的關(guān)鍵性舉措顯然應(yīng)該解放國(guó)有文化事業(yè)單位的文化生產(chǎn)力。

2、文化管理體制不順。政府辦文化的模式尚未根本改變，在政府管文化的方式中傳統(tǒng)計(jì)劃色彩明顯，政府促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共服務(wù)體系尚未建立起來(lái)，這是當(dāng)前制約文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要問(wèn)題。政府文化行政主管部門(mén)由文化、廣電、新聞出版和文物四個(gè)各自獨(dú)立的部門(mén)組成，致使統(tǒng)一的文化產(chǎn)業(yè)體系被人為分割為不同的部門(mén)，使一個(gè)行業(yè)完整的價(jià)值鏈因部門(mén)分割而斷裂：缺乏統(tǒng)一有效的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策支持體系，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的積極性不高、動(dòng)力不足。社會(huì)文化市場(chǎng)主體還沒(méi)有完全納入政府文化管理的視野。目前的文化管理，實(shí)際上只局限于文化部門(mén)，特別是國(guó)有文化單位，與中央部委及部隊(duì)所屬文化企業(yè)資源缺乏整合，對(duì)民營(yíng)文化企業(yè)更是了解甚少。

3、文化產(chǎn)業(yè)缺少賴以生存和發(fā)展的微觀基礎(chǔ)——規(guī)范的文化企業(yè)。市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿Ρ魂惻f的管理體制和機(jī)制限制，社會(huì)資本不能充分伸展，國(guó)有文化單位事企不分、機(jī)制不活，民營(yíng)文化企業(yè)長(zhǎng)不大、做不強(qiáng)。由于文化法規(guī)體系的不完善特別是管理的非法治化。在客觀上增加了文化產(chǎn)業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)：市場(chǎng)在文化資源配置中的基礎(chǔ)性作用遠(yuǎn)未得到充分發(fā)揮，競(jìng)爭(zhēng)有序、開(kāi)放統(tǒng)一、要素完備、中介發(fā)達(dá)的文化市場(chǎng)體系尚未形成：大部分文化企業(yè)的市場(chǎng)運(yùn)作水平低下，經(jīng)營(yíng)模式單一，產(chǎn)品鏈短，對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用小，尚未成為真正的市場(chǎng)主體，且存在壟斷限制競(jìng)爭(zhēng)和無(wú)規(guī)則惡性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象；投資主體單一，非國(guó)有資本尚未成為投資主體，文化企業(yè)普遍缺乏資金，直接融資渠道尚未打通；對(duì)區(qū)域資源整合重視不夠，對(duì)外輻射能力不強(qiáng)。這主要是由于現(xiàn)行文化管理體制還是政府主辦和政府壟斷性質(zhì)的，這種管理體制在新形勢(shì)下顯出種種“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”的弊病，導(dǎo)致文化產(chǎn)品生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)多，投資風(fēng)險(xiǎn)大，使投資人感到無(wú)所適從，阻礙了大量社會(huì)資本不能進(jìn)入文化投資領(lǐng)域。這種管理體制當(dāng)然使發(fā)展速度無(wú)法提高。即使是全國(guó)發(fā)展最好的會(huì)展業(yè)也存在會(huì)展規(guī)模偏小、質(zhì)量和效益不高，許多會(huì)展廣告宣傳力度不夠，配套設(shè)施和服務(wù)不到位，會(huì)展業(yè)和旅游業(yè)、餐飲業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等相關(guān)行業(yè)缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)，帶動(dòng)效益小等問(wèn)題。

二

大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)離不開(kāi)文化體制改革，改革是培育文化產(chǎn)業(yè)的根本動(dòng)力。在全國(guó)各地蓄勢(shì)待發(fā)紛紛提出要加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的背景下，只有加快推進(jìn)文化體制改革，挖掘改革潛力，為文化資源開(kāi)發(fā)提供良好的宏觀環(huán)境，才能整合資源，加快發(fā)展，使文化體制改革的能量進(jìn)一步釋放，真正將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，占領(lǐng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制高點(diǎn)。

1、轉(zhuǎn)變政府文化管理的職能。發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)還需要引導(dǎo)文化消費(fèi)，開(kāi)拓市場(chǎng)，無(wú)論是文化體制改革，還是推動(dòng)文化創(chuàng)新，都離不開(kāi)政府職能、觀念的轉(zhuǎn)變，政府主管部門(mén)要從“辦文化”向“管文化”的方向轉(zhuǎn)變。要通過(guò)行政的、經(jīng)濟(jì)的手段調(diào)控市場(chǎng)，更要運(yùn)用法律的手段引導(dǎo)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的信息指導(dǎo)，提供企業(yè)所需的服務(wù)。文化資源開(kāi)發(fā)、配置和整合，應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控下市場(chǎng)對(duì)文化資源配置的基礎(chǔ)性作用，利用市場(chǎng)化手段促進(jìn)文化資源的優(yōu)化整合。通過(guò)深化體制改革，使文化資源的配置由計(jì)劃配置方式轉(zhuǎn)向主要依靠市場(chǎng)配置方式和市場(chǎng)機(jī)制作用。傳統(tǒng)計(jì)劃配置方式和行政調(diào)配手段容易造成文化資源配置的偏差和低效率，資源存量難以集成擴(kuò)大。市場(chǎng)配置方式可以有力促進(jìn)文化資源配置的合理化，加快資源增量的實(shí)現(xiàn)和資源共享的達(dá)成。這就要切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到主要為文化產(chǎn)業(yè)服務(wù)和創(chuàng)造良好的文化資源開(kāi)發(fā)環(huán)境上來(lái)，不直接干預(yù)微觀文化活動(dòng)。要把管理重心放在社會(huì)管理和市場(chǎng)監(jiān)管上，著重在文化政策規(guī)劃、文化產(chǎn)業(yè)布局、文化市場(chǎng)秩序上進(jìn)行引導(dǎo)，做到管住方向，管活機(jī)制，管好質(zhì)量，管出效益。政府在進(jìn)行宏觀管理的同時(shí)要適當(dāng)放權(quán)。按照所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的原則，通過(guò)委托、承包、租賃、轉(zhuǎn)讓等多種形式，將文化單位所使用的文化資產(chǎn)授權(quán)文化單位法人代表經(jīng)營(yíng)管理；政府不直接下達(dá)指令性文化產(chǎn)品生產(chǎn)計(jì)劃，不無(wú)償調(diào)用文化企業(yè)的人財(cái)物和文化產(chǎn)品。此外，政府管理部門(mén)的權(quán)力還要受到法律法規(guī)的有效約束，對(duì)政府管理文化資源和文化產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容、方式、權(quán)限等做出符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的詳細(xì)規(guī)定，凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠很好解決的問(wèn)題，政府就不必干預(yù)；凡是市場(chǎng)機(jī)制不能解決的問(wèn)題，政府必須負(fù)責(zé)，真正形成一種行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的文化管理體制。政府應(yīng)規(guī)范開(kāi)放的文化資源環(huán)境。創(chuàng)造公平的資源獲取機(jī)會(huì)，使文化企業(yè)靠自己的實(shí)力、經(jīng)營(yíng)技巧和創(chuàng)新項(xiàng)目就能獲取資源，而不是由政府部門(mén)來(lái)決定某個(gè)企業(yè)能否獲取資源。文化企業(yè)獲得資源的方式、開(kāi)拓市場(chǎng)的能力，只要在國(guó)家法律和法規(guī)允許的范圍內(nèi)完全由自己決定，不受政府的干預(yù)。

2、加大國(guó)有文化企事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)制度改革力度。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，對(duì)文化企業(yè)實(shí)行股份制、股份合作制、聯(lián)合兼并等形式進(jìn)行改造和資產(chǎn)重組。對(duì)無(wú)效和低效的存量國(guó)有資產(chǎn)和企業(yè)實(shí)施破產(chǎn)拍賣，使國(guó)有文化資產(chǎn)從粗放型的數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型的質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)。重組文化資產(chǎn)，賦予文化事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，讓文化企業(yè)接受市場(chǎng)的錘煉，促進(jìn)各類文化企業(yè)平等有序競(jìng)爭(zhēng)，贏得發(fā)展的機(jī)遇。要積極推進(jìn)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)向經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)移。對(duì)可以用于經(jīng)營(yíng)的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，從行政事業(yè)單位中分離出來(lái)。由上級(jí)國(guó)有資產(chǎn)主管部門(mén)進(jìn)行資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，并與經(jīng)營(yíng)者簽訂經(jīng)營(yíng)合同，確保國(guó)有資產(chǎn)的增值，做到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確，達(dá)到資源優(yōu)化配置。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)文化企業(yè)的集團(tuán)化建設(shè)，通過(guò)集團(tuán)化整合以匯聚文化資源。以資產(chǎn)或產(chǎn)權(quán)為紐帶，進(jìn)行跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨所有制的聯(lián)合、兼并和重組，形成擁有核心競(jìng)爭(zhēng)力的大型文化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，在規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)中實(shí)現(xiàn)文化資產(chǎn)的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，打破條塊分割、行業(yè)封閉和行政壟斷，整合產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)資源，提高產(chǎn)業(yè)資源的貢獻(xiàn)率，充分利用資源的空間化聚集和產(chǎn)業(yè)化整合，優(yōu)化組合和優(yōu)勢(shì)擴(kuò)張，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的資產(chǎn)聚合和資本聚集，延伸文化產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)品鏈，提高產(chǎn)業(yè)資源的集中度和促進(jìn)文化資產(chǎn)的快速增值。

3、深化投融資體制改革。實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)投資主體多元化。資本是文化資源中最具活力和流動(dòng)性的重要資源。要進(jìn)一步開(kāi)放資本市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)投資主體多元化，變文化部門(mén)辦文化產(chǎn)業(yè)為社會(huì)辦文化產(chǎn)業(yè)，特別要加大非公有制經(jīng)濟(jì)所辦的文化企業(yè)的比例。鼓勵(lì)和吸收外國(guó)資本和民營(yíng)資本進(jìn)入文化投資領(lǐng)域，積極參與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和文化產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)企業(yè)投資、私人投資、股票投資等多種方式，促進(jìn)資本市場(chǎng)的強(qiáng)力投資和資本匯聚，形成一個(gè)有利于吸納國(guó)內(nèi)外資本的文化產(chǎn)業(yè)體制，形成有利于發(fā)揮綜合優(yōu)勢(shì)的新格局。政府要善于利用手中重要文化資源，通過(guò)文化招商方式，用重大文化項(xiàng)目招商引資。鼓勵(lì)組建各種類型的文化發(fā)展投資公司?？傊?，通過(guò)市場(chǎng)化配置、集團(tuán)化整合、多元化投資等方式，最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)文化資源的優(yōu)化配置和有效整合，大幅度提高文化資源的集中度和增值量，推動(dòng)文化資源向產(chǎn)業(yè)資本的轉(zhuǎn)變，使文化產(chǎn)業(yè)走入市場(chǎng)化的軌道，并能根據(jù)消費(fèi)的需求，開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品和新的服務(wù)品種，使文化消費(fèi)真正成為牽引文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的火車頭。

4、加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)立法。當(dāng)前制約文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最大瓶頸依然是體制障礙。也就是說(shuō)，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程，主要取決于社會(huì)整體的制度設(shè)計(jì)，特別是有關(guān)市場(chǎng)塑造與維護(hù)的制度安排。而在各項(xiàng)制度中，法律制度特有的權(quán)威性和確定性使之成為制度體系中的核心內(nèi)容。文化產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)后，必須服從市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律的調(diào)節(jié)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)。文化產(chǎn)業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，只有建立相應(yīng)的法規(guī)才能得以健康發(fā)展。由于文化立法正處在起步階段，既與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步，也與全球性文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以接軌。要盡快建立起我國(guó)文化立法體系，就要重視研究和借鑒國(guó)外文化立法的成功經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家憲法和法律統(tǒng)一的前提下，充分體現(xiàn)地方法規(guī)的靈活性和自主性，充分反映文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的本質(zhì)特點(diǎn)和規(guī)律，明確界定文化產(chǎn)業(yè)主體的權(quán)利和義務(wù)。同時(shí)，必須加快宣傳，使文化產(chǎn)業(yè)有法可依、有法必依。政府主要是加強(qiáng)文化市場(chǎng)的立法，進(jìn)一步規(guī)范文化資源開(kāi)發(fā)，為市場(chǎng)主體公平獲取資源提供法律保障。

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責(zé)任編輯：陸 焱