關(guān)于進(jìn)一步加大農(nóng)田水利建設(shè)支持必要性的思考

[摘要]：農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的滯后已成為制約解決三農(nóng)問題的“瓶頸”。本文對進(jìn)一步加大農(nóng)田水利建設(shè)的支持必要性的重點、比重、形式進(jìn)行了分析并提出了相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]：農(nóng)田水利工程 國家支持 必要性

我國財政對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入長期不足，不能滿足建設(shè)需要，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的滯后已成為制約農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的“瓶頸”。1998年以來，國家增發(fā)大量國債用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，之后國債資金K占年度間中央預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)基建投資的70％以上。但只靠發(fā)行國債籌集資金不是長久之計，一旦停發(fā)國債，對農(nóng)田水利建設(shè)的投入又會大幅度下降，不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)。實際上，三十年的改革開放已使我國綜合國力有了很大提高。數(shù)據(jù)顯示，全國財政收入繼2003年突破2萬億元、2005年突破3萬億元以來，2006年又接近4萬億元達(dá)到39343.62億元，2007年更是史無前例地突破5萬億元。這表明，我國已經(jīng)具備了進(jìn)一步加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度的財力條件。

一、進(jìn)一步明確政府支持農(nóng)田水利建設(shè)的重點

我國政府支持農(nóng)田水利建設(shè)在重心方面主要存在兩方面問題。其一，財政對農(nóng)田水利設(shè)施投入的比重偏低。農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)包括中小型農(nóng)田水利建設(shè)、中低產(chǎn)田改造等，既是提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支撐條件，又是促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的必要前提。由于我國財政支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重心主要偏向大江大河治理、大型水利建設(shè)等，加之我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的歷史欠賬較多，底子薄、基礎(chǔ)差，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施還遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。我國大多數(shù)地區(qū)的中小河流缺乏必要的調(diào)蓄設(shè)施，不能很好地滿足農(nóng)業(yè)灌溉用水需要，大部分地區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施還不健全，農(nóng)業(yè)靠天吃飯的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。數(shù)據(jù)顯示，2000-2006年各年間我國有效灌溉面積增長速度均低于1％，截至2006年底，全國有效灌溉面積占總耕地面積的比重僅為44‰在有效灌溉面積中，節(jié)水灌溉面積又僅占到41％；已建成的8億多畝灌溉面積，普遍存在灌溉設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低、配套差、老化失修嚴(yán)重等問題，全國農(nóng)田平均每年受旱面積達(dá)3億畝以上，灌區(qū)中等干旱年缺水300億立方米，因旱減產(chǎn)糧食數(shù)百億公斤。

財政對直接作用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投入比重偏低，與之形成對比的是：財政用于帶有廣泛社會性的大型水利建設(shè)(如大江大河治理、大型水利工程建設(shè)等)的支出比重偏高?！熬盼濉逼陂g，中央財政累計安排大型水利建設(shè)資金達(dá)1100多億元，約占我國“九五”期間農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入總量的70％左右，而且大部分大型水利建設(shè)資金又被應(yīng)急投入到了防洪、抗旱、灌溉等救急性工程項目上。同時，林業(yè)生態(tài)建設(shè)投入資金所占比重也較高，2000年所占比重達(dá)到18.2％。大型水利、林業(yè)的特點是具有顯著的社會效益、生態(tài)效益，其受益對象不僅僅局限于農(nóng)業(yè)，而在統(tǒng)計數(shù)據(jù)時，這部分投入都是計入對農(nóng)業(yè)的投人中的。因此，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)真正直接得到的財政支持，以及在建設(shè)中農(nóng)民真正直接得到的切身實惠被放大了。

二、進(jìn)一步提高農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的比重

我國財政對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的比重不高，與建國以來中央財政支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策取向有關(guān)。建國以來，中央財政用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出主要被集中投入到大江大河治理和大型水利設(shè)施建設(shè)中，而農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則主要劃歸地方政府負(fù)責(zé)。1994年分稅制改革以后，地方財力被大大削弱，地方財政在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上明顯呈現(xiàn)出“心有余而力不足”的疲態(tài)。而在地方財政支持農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總投入中，縣鄉(xiāng)兩級基層政府又是農(nóng)業(yè)基建的“主力軍”。財力不足，加之財權(quán)事權(quán)不對等，基層財政在支持農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中早已是不堪重負(fù)。特別是在取消農(nóng)牧業(yè)稅和農(nóng)村稅費改革以后，基層政府的財政狀況更是雪上加霜，很多地方的財政基本淪為“吃飯財政”甚至“要飯財政”，根本無力承擔(dān)支持本地區(qū)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)。2003年起中央取消農(nóng)村“以工代賑”的“兩工”制度，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因此同時面臨資金和勞動力兩方面不足的問題，建設(shè)極難得到落實。

三，進(jìn)一步豐富參與農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的形式

針對基層政府財力緊張、無力承擔(dān)農(nóng)業(yè)基建任務(wù)的實際情況，中央從2007g起開始逐步試點推行農(nóng)村集體公益事業(yè)建設(shè)的“一事一議”籌資籌勞制度?！耙皇乱蛔h”從發(fā)起的初衷上看，一方面為了緩解基層財政的壓力，另一方面也為了激發(fā)廣大農(nóng)民在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主體意識和積極性。從目前的實際效果上看，“一事一議”確實在諸如民主公開、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益方面具有一定的優(yōu)越性，但試圖通過村民自治的“一事一議”籌資籌勞制度來解決農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)地方財政資金不足的問題，在實際執(zhí)行中是很難做到的。原因有三：

首先是資金問題。農(nóng)民收入水平很低，如果缺乏財政的有力支持、得不到政府的配套資金，就算自主籌資興建農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施也是一筆很大的開銷，“一事一議”籌資在實踐中的可行性很差。農(nóng)民不是不想通過自身力量籌資進(jìn)行農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，只是日益加劇的貧困狀況讓其有心無力。尤其嚴(yán)重的是，越是迫切需要進(jìn)行農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的地區(qū)，貧困程度往往越高，“一事一議”的籌資難度越大，由于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收，其建設(shè)的滯后又反過來加重了該地區(qū)農(nóng)業(yè)的落后、農(nóng)民的貧困，從而形成惡性循環(huán)。

其次是勞動力問題。在如今大多數(shù)的農(nóng)村，青壯年勞動力大部分都外出務(wù)工，留守家中的一般都是婦女、兒童和老人。不具備農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的勞動力條件，“一事一議”的籌勞制度因而難以得到落實。鑒于我國當(dāng)前的農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)，比較可行的方案是通過招投標(biāo)的方式引入專業(yè)建筑施工隊進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是農(nóng)民的貧困程度，決定了通過“一事一議”自發(fā)出資找建筑施工隊的辦法不可行。

另外還存在組織的問題。一是集中村民難。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的影響，一到農(nóng)閑，農(nóng)村的青壯年大都外出務(wù)工或者經(jīng)商，務(wù)工地點比較分散。同時，有不少村民對村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益事業(yè)缺乏必要的關(guān)心和參與熱情，認(rèn)為村內(nèi)事情是村干部的事，召開村民大會議事的難度較大，村民到會率難以保證。二是意見統(tǒng)一難。一些農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，有的農(nóng)戶直接受益或全部受益，有的農(nóng)戶間接受益或部分受益，前者“一事一議”籌資籌勞的積極性較高，后者則較低，很難形成統(tǒng)一的意見。三是執(zhí)行落實難。在實施“一事一議”過程中，即使提案在村民代表會議上大部分人表決通過了，但沒有通過的一部分人在籌資過程中往往會拒交款項，而只要一戶不交，就會引發(fā)其他農(nóng)戶相繼拒交“一事一議”款，執(zhí)行難度很大。

縱上所述，從建國以來中央財政支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策變化過程可以看出：在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“誰是建設(shè)主體”的問題上，中央把建設(shè)主體下移到地方，省、市級地方政府又繼續(xù)將其下移到基層，基層因為無力承擔(dān)又進(jìn)一步下移給農(nóng)民，農(nóng)民作為我國最貧困的人群，就算推行“一事一議”的民主制度，顯然也無力作為建設(shè)主體承擔(dān)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)。

因此歸根結(jié)底，我國財政對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入比重偏低的問題，最終還是反映出我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的城鄉(xiāng)“差別待遇”問題。在城市，政府為城市居民提供了完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施，使得本來收入水平就高于農(nóng)民的城市居民享受了良好的公共財政服務(wù)，但是在農(nóng)村，本該由政府提供的以及本該由政府與農(nóng)民共同提供的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施卻都主要由農(nóng)民承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。長期以來，在國家“重城輕鄉(xiāng)”政策背景和“挖農(nóng)補工”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略影響下，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源受到極大制約。雖然近年來國家對農(nóng)業(yè)高度重視，但是“給予農(nóng)民國民待遇”的理念在現(xiàn)實中仍未真正兌現(xiàn)。在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，財力向中央高度集中，而城鄉(xiāng)差距又日益擴(kuò)大的新形勢下，中央政府理應(yīng)更多地承擔(dān)起應(yīng)盡的責(zé)任，打破基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中城鄉(xiāng)“差別待遇”的不合理現(xiàn)狀，在基礎(chǔ)設(shè)施特別是中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，真正做到向農(nóng)業(yè)傾斜。