我國推進財政支出績效評價的困難和對策

[摘要]：財政支出績效評價作為財政支出績效管理中的重要環(huán)節(jié)，是評價公共資源使用效率，考核財政資源配置的依據和方法。本文對我國推進財政支出績效評價的困難進行了分析并提出了對策與建議。

[關鍵詞]：財政支出 績效評價 對策

財政支出績效評價是我國財政支出管理改革和公共財政框架構建過程中的重要內容。其核心是強調公共支出管理中的目標與結果及其結果有效性的關系，通過政府資金投入與辦事效果的比較，估量效果與支出的匹配性。其根本目標是評價公共資源配置和使用的效率，通過對財政活動的績效進行分析和考核為優(yōu)化財政資源配置提供依據和方法。

一，開展財政支出績效評價的重要性和意義

開展財政支出績效評價，對于規(guī)范財政支出、促進依法理財具有重要的現(xiàn)實意義

(一)開展財政支出績效評價是財政支出管理科學化、精細化的必然要求。長期以來，受計劃經濟體制下的粗放式管理模式的影響，我國財政支出分配往往是以“規(guī)?！倍皇且浴翱冃А弊鳛榛救∠颍狈冃в^念和責任意識；在資金使用上也缺乏投入產出觀念，通過開展財政支出績效評價，對財政支出管理進行相應的績效衡量和評判，了解和掌握資金分配效果、使用效率和產出結果，有助于實現(xiàn)財政支出的科學化、精細化是管理。

(二)開展財政支出績效評價體系是財政支出決策科學化、規(guī)范化的客觀要求。社會主市場經濟體制下，財政在社會資源的配置、收入公平分配和宏觀經濟調控方面發(fā)揮著至關重要的作用。財政支出決策的合理性與科學性直接關系到財政在上述方面作用的發(fā)揮，關系到經濟社會的穩(wěn)定和諧發(fā)展。通過開展財政績效評價，有助于逆向檢驗財政支出政策的有效性和效率，有助于逆向檢驗財政決策的正誤，為下一次的財政支出決策提供依據，從而不斷提高財政支出決策水平，提高財政管理水平。

(三)開展財政支出績效評價，有利于完善我國財政管理中的監(jiān)督體系。在我國傳統(tǒng)財政管理制度中，財政支出中績效方面信息的缺失從而導致財政監(jiān)督信息的不對稱、不完全，使得財政部門無法有效監(jiān)控財政資金的流向和流量。通過開展財政支出績效評價，可以增加財政支出關于有效性和效率方面的監(jiān)督信息，有利于提高財政支出使用的透明度，滿足管理者和公眾對財政資金使用過程進行有效監(jiān)管的信息需求。

(四)開展財政支出績效評價，有利于優(yōu)化財政支出結構。我國的公共財政還在完善中，財政支出范圍和結構存在許多不合理的地方，財政“缺位”和“越位”的問題還比較嚴重。通過開展財政支出績效評價，獲取有效的信息，有利于合理配置資源，優(yōu)化財政結構，將財政資金的使用嚴格限制在公共產品的提供方面。使政府決策者有效地規(guī)避投資風險殛短期行為，節(jié)約財政資金，緩解供求矛盾，促進資源的有效配置。提高財政支出活動的效率性、科學性。

二，財政支出績效評價工作開展中面臨的問題和困難

一是相關法律制度不完善

目前《預算法》、《審計法》等法律法規(guī)對財政支出均側重于資金投入的管理和監(jiān)督，而對資金產生的投資效益則缺乏相應的制度約束。使財政支出績效評價工作缺乏法律約束和制度保障。財政支出績效評價工作要取得實效，必須得到立法支持，而且要制度化、經?；?、但至今尚未出臺全國統(tǒng)一的有關財政支出縮效評價工作的法律法規(guī)。

二是地方領導重視不夠，管理機構不健全

首先是在財政部門內部還沒有引起足夠的重視，各級財政部門并沒有把財政支出績效評價工作作為財政支出管理的有效手段；其次在社會上還未引起必要的重視，在部門利益觀念上，認為所安排的財政資金的所有權和再分配權歸部門，部門單位普遍存在自收自支現(xiàn)象，對支出的效益狀況缺乏必要的考核、監(jiān)督和支持。

三是未構建規(guī)范的指標體系

各有關部門當前開展的財政支出績效評價主要是通過若干固定的財務、技術和工程管理指標進行評價，評價側重于技術、工程和資金使用的合規(guī)性評價，指標、方法和組織程序差異大，難以形成統(tǒng)一的，全面的財政支出績效評價。同時，各部門評價指標設置呈平面化和單一性特征，并且缺乏一套建立在嚴密數(shù)據分析基礎上的科學、統(tǒng)一、完整的指標體系。

四是評價標準內容不完整

我國財政支出績效評價工作缺乏科學、規(guī)范、合理的方法指標體系和健全的組織工作體系，使得財政支出績效評價工作內容不完整。一是側重于合規(guī)性評價，而忽視效益評價。二是評價對象僅局限于項目本身，而忽視項目內外因素的綜合分析。財政支出績效評價工作不僅涉及項目過程審核和投資與回報的評價，而且包括各種宏觀因素的評價，如投資的社會環(huán)境，包括政策環(huán)境和自然環(huán)境對投資行為的影響，以及投資行為對行業(yè)、社會及整個經濟運行的影響等。但目前的財政支出績效評價工作恰恰不包括這些內容，使財政支出績效評價工作不能達到為政府宏觀決策服務的目的。

四是支出評價結果約束乏力

由于財政支出績效評價工作體系不健全，缺乏法律規(guī)范，財政支出績效評價結果只是作為各有關部門項目建設檔案保存，或作為有關部門加強新上項目管理的借鑒或參考，對于財政資金支出項目中的成績、問題與相關責任，對項目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)責任人并沒有任何直接約束，不僅使財政支出績效評價工作流于形式，而且影響了財政支出績效評價工作的權威性，制約著財政支出績效評價工作的深入開展。

三、推進財政支出績效評價工作的對策建議

針對財政支出績效評價工作開展現(xiàn)狀，目前應從明確主體、提高技術，完善制度等方面，逐漸擴大績效評價范圍，有步驟有秩序地完善和推進財政支出績效評價工作。

(一)明確績效評價主體

財政支出績效評價機構是財政支出績效評價體系的工作主體。要做好財政部門、預算單位、審計和財政監(jiān)督機構、社會中介機構在財政支出績效評價工作中職責和業(yè)務分工的劃分等制度建設，從多個方面強化和推進對財政支出績效的評價。

1、設立專門的財政支出績效評價機構。為了使財政支出績效評價工作制度化、規(guī)范化和法制化，真正形成對計劃、決策、管理的監(jiān)督和制約，應在各級財政部門建立專門的財政支出績效評價機構，對財政支出績效評價工作實施統(tǒng)一管理，賦予工作機構及相關人員以必要的職權，如在信息查詢，資料獲取、獨立取證以及行政處罰建議等方面給予一些特定的權力，構建真正的財政支出績效評價體系，以便適應市場經濟發(fā)展與財政改革的客觀需要。

2、形成全方位的績效監(jiān)督機制。要協(xié)調人大、審計，財政以及主管部門等績效預算監(jiān)督部門的關系，形成全方位的績效預算監(jiān)督機制。一是要做好人大、審計、財政部門以及主管部門在財政支出績效評價工作中職責和業(yè)務分工的劃分等制度建設，以從多個方面強化和推進對財政支出績效的評價，避免重復評價。二是要形成主管部門對財政、財政對人大的績效預決算報告制度，落實全面績效預算管理思想。三是人大和審計機關對政府財政收支預決算的審查要從合規(guī)、合理、合法性審查向績效結果審查重心轉移。

3、積極培育績效評價中介機構。加快對績效評價中介機構的培育，營造良好的績效評價市場環(huán)境，積極引導、規(guī)范對社會中介機構的管理，加強業(yè)務指導，使之更好地為績效評價工作服務。

(二)提高績效評價技術水平

在財政支出分類的基礎上，分別建立部門預算績效評價、財改支出項目績效評價、財政支出綜合績效評價指標庫。部門預算績效評價應對應部門業(yè)務的活動范圍，考評部門績效目標的完成情況、職能實現(xiàn)程度、成本效益以及提供公共產品和服務目標的完成程度及產生的效益，是對具體財政支出項目的社會效益和經濟效益的總體評價；財政支出綜合績效評價的對象是財政支出的整體效益，是部門財政支出效益的綜合反映。綜合績效評價具有整體性，對合理安排財政經費、提高財政資金效益具有十分重要的作用。從指標的適用性和可操作性角度考慮，設置共性通用指標和專用指標。共性通用指標應包括+業(yè)務考評指標、財務考評指標、效益考評指標等；專用指標應根據考評對象的職能特點、考評工作的需求以及考評項目的特殊要求等來設置特性指標，達到考評結論的嚴謹、全面、準確和可用。

(三)完善績效評價相關制度

制定和完善財政支出績效的評價辦法、工作規(guī)則、工作程序、評價指標、評價標準、評價結果運用等一系列制度和規(guī)程，并將財政支出績效評價制度納入財政管理制度范疇。一是建立績效評價相關部門機構，積極推進財政支出績效評價法律法規(guī)建設；二是進一步修訂完善財政支出績效評價管理辦法，為績效評價的工作深入開展提供法規(guī)保障；三是繼續(xù)充實財政支出績效評價指標體系，使財政支出績效評價指標體系更加科學合理適用，四是積極探索建立績效評價標準值數(shù)據庫，健全和完善財政支出績效評價標準。五是建立部門績效公示制度，增加績效評價成果的透明度和威懾力。

(四)分步實施財政支出績效評價工作

考慮財政支出績效評價工作的復雜性，且剛剛起步，與此相關的法律法規(guī)等制度的建立和完善還需要相當長的時間。因此，我國的財政支出績效評價工作應參照國外的先進經驗。本著先易后難，分步實施的方針來進行。一是在評價層次上，先以項目績效評價為主，再推廣到其他層次的績效評價。項目績效評價是其他層次績效評價的基礎。二是在評價組織實施上。先以財政部門為主。部門配合，再過渡到人大、審計，財政以及部門各自分工負責立體式的績效評價模式。三是在評價方式和評價體系建立上，推行部門自評或考評為主，財政部門重點考評，財政協(xié)調部門共同制定評價體系，待評價的指標體系、標準體系、方法以及相關評價制度完善后，再過渡到以審計、財政以及社會中介機構為主的評價方式。