公交民營化困境的思考

[摘要]：公交民營化是各地將公共事業(yè)引入市場的一個(gè)重要改革。但是近年來改革遭受挫折。本文通過近年來“公交民營化”所出現(xiàn)的各種問題及其根本與直接原因進(jìn)行了探討，并嘗試提出了解決方案。

[關(guān)鍵詞]：公交 民營化 公共福利 盈利

引言

2003年，湖北省十堰市在全國率先進(jìn)行“全城公交民營化”。此后重慶、南京、合肥等地紛紛效仿，全國各地的“民營化改革”如火如荼。但是近年來各地的改革都暴露出了很多問題。而2008年4月，十堰市有關(guān)方面決定，依法收回公交集團(tuán)公司的城市公交特許經(jīng)營權(quán)，被譽(yù)為全國首家城市公交“整體民營化”的改革就這樣宣告了失敗。此外，合肥、長沙等地的改革也遭遇困境，“公交民營化”再次成為了國民關(guān)注的焦點(diǎn)。

一，背景與現(xiàn)狀

所謂公交民營化改革是指政府利用市場或私人部門(包括營利和非營利組織)在政府的監(jiān)督下提供公共交通服務(wù)，將公交系統(tǒng)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入市場機(jī)制。其目的在于使城市交通更加順暢，民眾出行更加方便，政府負(fù)擔(dān)得以減輕，民營企業(yè)家的投資得到應(yīng)有回報(bào)。

2002年末，建設(shè)部頒布 《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，首次提出鼓勵(lì)社會資金、外國資本參與城市市政公用設(shè)施建設(shè)。此后湖北十堰、安徽合肥、湖南長沙等城市紛紛開始了“公交民營化”的改革。起初，改革初見成效，各地原本虧損的公交公司通過拓展車廂廣告業(yè)務(wù)、購買空調(diào)車等方法使公交公司扭虧為盈，新建的公交Ic卡乘車收費(fèi)系統(tǒng)項(xiàng)目以及GPRs智能監(jiān)控調(diào)度系統(tǒng)也在一定程度上提高了效率、改善了服務(wù)條件，增加了公共利益。

但是短短兩年后，實(shí)行公交民營化的各地都出現(xiàn)了很多問題，具體表現(xiàn)如下：

1，公共交通福利受損

許多城市在實(shí)現(xiàn)民營化后，市民出行并沒有得到方便，公共福利甚至受到了一定程度的損害。

在湖南長沙市，許多公交車拒載手持“免費(fèi)乘車優(yōu)待證”的老人，雖然社會反響很強(qiáng)烈，但是情況沒有絲毫的改善，甚至出現(xiàn)了幾位老人等車一小時(shí)連遭拒載的情況。而合肥的公交系統(tǒng)實(shí)行民營化之后，司乘人員為了在公司限定的時(shí)間內(nèi)跑完每一趟車，往往采取違章、超速、闖紅燈等手段，以致在2007年五個(gè)月內(nèi)造成了11位市民的死亡。合肥市民開始對公交車出現(xiàn)一定的恐懼心理，而合肥市長更是將少數(shù)公交車稱為“社會公害”。而在十堰市出現(xiàn)了罕見的公交系統(tǒng)五年內(nèi)停運(yùn)四次的非正常事件，公交系統(tǒng)的癱瘓嚴(yán)重阻礙了市民的出行，廣大市民怨聲載道。

2，公交公司陷入虧損

民營企業(yè)為了取得利潤而對公交線路或者整個(gè)公交系統(tǒng)進(jìn)行承包，但是真正能夠獲得盈利的承包公司卻少之又少。以十堰市為例，溫州市五馬汽車出租公司在全盤接手十堰市公交系統(tǒng)并于2003、2004年實(shí)現(xiàn)短暫盈利后，在之后的三年里分別虧損了500萬、900萬和700萬。公司的虧損導(dǎo)致了公司職工工資降低以及福利下降。而其他公交民營化城市如四川廣元、江蘇南京等地的公交線路承包公司也陷入了困境，公交停運(yùn)必然虧損，而有些線路運(yùn)營可能會虧損的更多。

二，困境產(chǎn)生的原因

公交民營化改革之所以會陷入困境，原因不外乎以下幾方面：

1，政府職能缺位

推行改革的各地政府大多在改革進(jìn)程中的角色扮演并不到位，甚至是通過“民營化”這個(gè)幌子將公交系統(tǒng)這個(gè)“包袱”甩掉。具體表現(xiàn)在：

(1)政府監(jiān)督缺位

從公交民營化的定義來看，進(jìn)行民營化改革的過程之中政府監(jiān)督應(yīng)該始終貫穿始終。但是在實(shí)際過程之中，這個(gè)環(huán)節(jié)卻一直處于缺位狀態(tài)。

城市公交作為一個(gè)公共服務(wù)系統(tǒng)，是涉及到整個(gè)城市居民日常生活的城市建設(shè)重要組成部分，因此地方政府作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)力量理應(yīng)對公交系統(tǒng)的建設(shè)負(fù)起責(zé)任。而公交民營化要達(dá)到的幾個(gè)目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)也與政府監(jiān)督能力密切相關(guān)。而政府監(jiān)督的缺位又勢必引發(fā)在實(shí)際操作中的各種違規(guī)現(xiàn)象，監(jiān)管的不足是從某種程度上“默許”了公交公司為了盈利而打破公交行業(yè)規(guī)則，從而導(dǎo)致了公交公司管理的混亂。

(2)缺少財(cái)政扶植

公交系統(tǒng)作為一個(gè)有社會公益屬性的系統(tǒng)，從客觀上要求有地方財(cái)政的扶植。以發(fā)達(dá)國家為例，德國柏林政府對公交企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼占運(yùn)營成本的57％，法國巴黎占57.5％；美國華盛頓占66.1％。意大利羅馬占74.5％；俄羅斯莫斯科占89％。日本一般新建公共交通設(shè)施時(shí)，中央財(cái)政資助50％-60％，地方政府資助25％。而從我國來看，在沒有進(jìn)行“民營化”的北京、青島公交公司2007年虧損額分別達(dá)到了13億與1.1億，幾乎全靠政府財(cái)政補(bǔ)貼才得以運(yùn)營。

但是地方政府在民營化以后對公交系統(tǒng)的支持大大減少，甚至完全放任。在民營化后的公交公司雖然通過各種手段提高了收入，但是要求沒有足夠財(cái)政補(bǔ)貼作為支持的公交實(shí)現(xiàn)盈利十分困難。

2，企業(yè)經(jīng)營失效

將公交系統(tǒng)民營化后，民營企業(yè)家無法很快地適應(yīng)角色的轉(zhuǎn)變。一些地區(qū)如四川廣元等地的改革是將公交線路承包給個(gè)體戶進(jìn)行運(yùn)營，但是與資金、技術(shù)等都比較雄厚的公交公司相比，個(gè)體經(jīng)營者對于市場變化及各方面政策不敏感，又沒有足夠的資金作為保證，面對風(fēng)險(xiǎn)的能力顯然要弱了很多，其線路的經(jīng)營必然陷入困境。

民營公交公司對于管理方面技能與經(jīng)驗(yàn)的欠缺也是重要的原因之一。有些承包公司對于各條線路以及司乘人員進(jìn)行“放羊式管理”，只負(fù)責(zé)日常的車輛登記與資金管理，既沒有對線路、市場進(jìn)行研究與調(diào)整，也沒有對公交車的具體運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致一些素質(zhì)相對不高的司乘人員，為了趕時(shí)間、搶客源超速、違規(guī)行駛，引起交通混亂。

甚至有很多進(jìn)入公交領(lǐng)域的民營企業(yè)本身就是由原來一些沒有受到監(jiān)管的中巴車主轉(zhuǎn)變而來的，但是涉足城市公交領(lǐng)域后的原中巴車主在經(jīng)營模式上沒有作出相應(yīng)的調(diào)整，資本運(yùn)作相對隨意，存在很大的投機(jī)性，為了提高利潤私自改變線路的做法也讓市民對民營化的公交存在諸多不滿。

此外承包公司由于經(jīng)營模式與自身?xiàng)l件的缺乏，在心理承受能力以及企業(yè)文化方面與原大型公交公司相比還有一定的差距。

以上幾方面直接導(dǎo)致了企業(yè)的虧損與公共福利遭受嚴(yán)重?fù)p失。

3，公益性與經(jīng)濟(jì)性失衡

公交系統(tǒng)涉及到城市眾多居民的日常出行，是一個(gè)關(guān)乎“民生”的大問題，因此其本身就帶有公益性與公平性。而公交民營化則將公交系統(tǒng)納入市場環(huán)境之下：而沒有政府財(cái)政支持與監(jiān)督的公交系統(tǒng)則必須完全通過自身力量在一個(gè)完全的市場中求得生存，那么不可避免地通過提高收入、降低成本等手段以求盈利，這又使其帶有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)性特點(diǎn)，公益性與經(jīng)濟(jì)性不可避免地出現(xiàn)了矛盾。而此時(shí)地方政府只通過保證車票不漲價(jià)來確保公交系統(tǒng)公平性的實(shí)現(xiàn)，卻忽視了其經(jīng)濟(jì)性，迫使公交公司通過各種方式取得正常狀態(tài)下市場所不能提供的額外收入。那么公交公司降低工人工資、改變路線、飛車?yán)偷刃袨榈陌l(fā)生就不可避免。因此公益性與經(jīng)濟(jì)性矛盾的處理失衡是公交民營化改革受挫的根本原因。

三，解決方案

公交民營化諸多問題的產(chǎn)生是由政府、企業(yè)以及整個(gè)制度的不完善等多方面原因綜合而成。要真正實(shí)現(xiàn)民營化的雙贏，我們必須尋求治本為上、標(biāo)本兼治的解決方案。我認(rèn)為當(dāng)下切實(shí)可行的解決辦法有：

1，加強(qiáng)政府監(jiān)督

地方政府對于公交系統(tǒng)應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督與管理從而促進(jìn)公交民營化后其服務(wù)質(zhì)量等方面的改善與提高。建立健全責(zé)任追究制度，做到公交系統(tǒng)專人負(fù)責(zé)，對行動、結(jié)果全面負(fù)責(zé)，出了問題責(zé)任由專人承擔(dān)，嚴(yán)厲打擊為了盈利而私自改變線路或者其他違反規(guī)定的行為。如果公司運(yùn)營正常，那么政府可以不主動干預(yù)公司經(jīng)營。而如果有公司運(yùn)轉(zhuǎn)失靈或者影響到了公眾的利益的情況出現(xiàn)，那么政府必須進(jìn)行有效干預(yù)，甚至將原公司淘汰出局進(jìn)行重新招標(biāo)，從而保證公交系統(tǒng)職業(yè)化與穩(wěn)定性。

2，加大政府扶持力度

公交系統(tǒng)企業(yè)化方式與其公益屬性矛盾的中心就是公交公司無法盈利的問題。要解決這一問題，政府必須為公交公司提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼，決不能借“民營化”之名將應(yīng)對公交系統(tǒng)進(jìn)行的財(cái)政支出挪做他用。但這并不意味著政府對于企業(yè)的所有虧損都進(jìn)行全面彌補(bǔ)，而是要在調(diào)研公交系統(tǒng)在“國營”時(shí)期每年的收入與支出情況的基礎(chǔ)之上確定給予財(cái)政補(bǔ)貼的額度，每年根據(jù)發(fā)展變化數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整。

此外，政府還應(yīng)對其進(jìn)行“隱性補(bǔ)貼”，如土地補(bǔ)貼、交通信號、提供低息貸款等，盡量減少公交公司所負(fù)擔(dān)的成本。

3， 落實(shí)“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略

眾所周知，香港的公交系統(tǒng)是世界上最成功的，它不僅為市民提供了暢通便捷的服務(wù)，而且實(shí)現(xiàn)了盈利。其中一個(gè)重要原因就是香港在二十世紀(jì)六十年代就提出了“公交優(yōu)先戰(zhàn)略”。我國雖然也借鑒地提出了“公交優(yōu)先”，但是目前看來地方政府對于這一戰(zhàn)略的認(rèn)識略顯險(xiǎn)隘，其政策制定與實(shí)施也不完善。而真正的“公交優(yōu)先”并不僅僅是目前建公交專用車道以及實(shí)行公交優(yōu)先通行制度，其中還包括城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)建設(shè)、交通管理等各個(gè)方面，各地地方政府還應(yīng)該加大在這些方面的投入，對于“黑出租”、“野的”等擾亂交通市場、對于公交事業(yè)形成沖擊的不法行為，政府也應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施進(jìn)行治理。真正將“公交優(yōu)先”做到實(shí)處。

此外政府還應(yīng)對新成立的公交公司進(jìn)行技術(shù)、管理等方面的培訓(xùn)，從而使“國營”公交的經(jīng)驗(yàn)得以繼承，使公交民營化過程中少走彎路。

4，加強(qiáng)企業(yè)管理創(chuàng)新

政府對于企業(yè)的監(jiān)管只是粗線條的管理，無法具體到公交企業(yè)的每個(gè)方面，這就需要企業(yè)對自身的管理更加細(xì)致，包括對工作人員進(jìn)行規(guī)章教育及培訓(xùn)，建立、完善司乘人員考核制度等，同時(shí)在遵守公交系統(tǒng)部門規(guī)章及相關(guān)法律的前提下拓展收入渠道，如車廂廣告、車站廣告等，并提高車況。此外，企業(yè)對于公交線路的規(guī)劃方面應(yīng)該更加合理，為市民的出行提供便利，在保障公交公益屬性得到發(fā)揮的同時(shí)達(dá)到盈利的目的。

5，完善公共交通規(guī)章制度

我國目前對于公共交通的法律規(guī)定、規(guī)章較少，公交系統(tǒng)行業(yè)內(nèi)部規(guī)定也不完善。因此，我們應(yīng)從法律角度確定公共交通相關(guān)制度與管理規(guī)定，做到有法可依，真正將公交系統(tǒng)的管理與運(yùn)營納入到法律軌道中，切實(shí)保護(hù)公交系統(tǒng)各相關(guān)主體的合法權(quán)益，對違反法律規(guī)定規(guī)章的現(xiàn)象嚴(yán)厲打擊，維護(hù)公交系統(tǒng)的正常運(yùn)行。

綜上，公交作為一個(gè)與百姓生活密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，只有落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，政府與企業(yè)兩方面同時(shí)加強(qiáng)對自身職責(zé)的理解并加強(qiáng)管理與創(chuàng)新以形成合理才能夠使公交民營化成功，真正實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)與企業(yè)盈利的雙贏。