淺議我國的財政支農(nóng)政策

[摘要]：改革開放以來，由于全面貫徹落實國家關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的各項財政政策和其他經(jīng)濟政策，尤其是財政支農(nóng)政策的落實，使得全國各地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面發(fā)展，農(nóng)民收入有了很大提高，農(nóng)村基礎設施等公共品供給得到了很大改善，農(nóng)民增收的外部環(huán)境有了很大提升。但是，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場由賣方市場轉向買方市場，特別是近幾年來，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品購銷不夠、價格下降，農(nóng)民群眾增收緩慢，說明了我國財政支農(nóng)政策在取得成績的同時也存在許多問題。

[關鍵詞]：農(nóng)業(yè) 農(nóng)村經(jīng)濟 財政支農(nóng)

一、改革以來我國財政支農(nóng)政策的一般性考察

1、財政對農(nóng)業(yè)投入不足

改革開放以來，我國財政支農(nóng)絕對量一直處于上升態(tài)勢。從1978年的151億元增加到2004年的1500億元(中央財政)。但是財政支農(nóng)在政府財政支出中的比重卻相對下降。從1978年至今，財政支農(nóng)總體規(guī)模不斷擴張，但財政支農(nóng)支出占財政總支出比例不斷下降。

2、財政支農(nóng)結構不合理

財政支農(nóng)結構不合理主要體現(xiàn)在以下及個方面：第一，財政用于生產(chǎn)性支出比重下降，而用于各項事業(yè)費的支出比重上升，各項事業(yè)費支出比重基本維持在70％左右。第二，財政支農(nóng)重點不突出，農(nóng)民增收不明顯。在當前財政較緊張的情況下，沒有把促進農(nóng)民增收的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎設施建設尤其是農(nóng)民可以直接受益的中小型基礎設施作為重點，沒有加大對農(nóng)村科研、基礎教育、社會保險等農(nóng)村公共品的支持力度，而是有些撒胡椒面現(xiàn)象。流通、消費、價格等，什么地方都給一點，又什么地方都不多。第三。國家每年用于農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)村社會發(fā)展的投入少。目前每年用于農(nóng)業(yè)科研方面的投入為60多億元，僅占農(nóng)業(yè)GDP的0.4％。

3、財政支農(nóng)資金管理體制不完善

目前，我國財政農(nóng)業(yè)支出實行分級管理。政府對農(nóng)業(yè)的投入渠道較多，農(nóng)業(yè)財政支出分部門管理。資金部門分割嚴重，有限的資金不能形成合力。政府財政支農(nóng)資金監(jiān)督機制落后，資金使用效果差。在支農(nóng)支出職責劃分上，中央與地方劃分不清，造成財政支農(nóng)高度依賴中央而地方對農(nóng)業(yè)投入嚴重不足。

4、農(nóng)村稅費改革不徹底

首先新的稅費改革沒有考慮基層政府的利益及財政的可持續(xù)性，只強調(diào)了減少稅負的絕對水平，卻沒有充分考慮建立健全地方公共財政體系，并為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給建立充足、高效的融資渠道，沒有充分考慮到目前農(nóng)村整體宏觀經(jīng)濟發(fā)展的需要。其次新稅制改革忽視了上級政府管制的實施在農(nóng)村稅費問題上的作用。再次新的稅制設計沒有充分考慮，甚至是忽視了農(nóng)民負擔的累退性越來越強是構成農(nóng)民負擔的主要原因，卻把農(nóng)民負擔問題看成是一個降低平均稅負水平。

二、現(xiàn)階段促進農(nóng)民增收的財政政策建議

1、加大財政支農(nóng)力度

按照十七大“關于加大支農(nóng)政策力度，增加農(nóng)業(yè)投入”的要求，要進一步建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制，進一步突出財政支農(nóng)投入的重點，增強財政支農(nóng)投入的針對性和有效性，向生產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢特產(chǎn)區(qū)傾斜，向生產(chǎn)性措施傾斜，盡快形成有效生產(chǎn)能力，加快構建財政支農(nóng)的長效機制。(1)要認真貫徹落實《農(nóng)業(yè)法》，不斷增加對農(nóng)業(yè)的投人。(2)要進一步完善相關法規(guī)，合理劃分中央和地方在支農(nóng)資金投入上的事權，進一步明確各級政府支農(nóng)投入責任，促進穩(wěn)定可靠的財政支農(nóng)投入保障機制的形成。(3)要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略調(diào)整國民收入分配結構。以加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎建設、改變農(nóng)業(yè)和農(nóng)村落后面貌為著力點，不斷加大對“三農(nóng)”的投入力度。(4)要鞏固，完善和強化對農(nóng)業(yè)的支持保護政策。綜合運用各種支持保護政策，并在總結完善的基礎上逐步形成長期堅持的規(guī)范化制度。(5)要進一步突出財政支農(nóng)的重點。財政支農(nóng)既要有普惠制，更要突出重點，不能平均用力。要根據(jù)保障主要農(nóng)產(chǎn)品基本供給和增加農(nóng)民收入的需要，進一步增強各項政策措施的針對性和有效性，向重點產(chǎn)區(qū)和重點生產(chǎn)者傾斜，向生產(chǎn)性措施傾斜，盡快形成有效生產(chǎn)能力。

2、調(diào)整財政支農(nóng)結構

(1)調(diào)整原則

現(xiàn)行財政支農(nóng)政策在支持范圍、支持對象、支持力度上均難以適應現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的變化，應進行有針對性的調(diào)整。在財政收、支分配上應遵循以下基本原則：一是公共性支出原則。財政支農(nóng)政策應堅持公共支出的原則。財政支農(nóng)范圍要嚴格界定在非競爭領域，使財政支持的重點切實轉到農(nóng)業(yè)的基礎性、公益性和服務性領域上來。二是市場化、商品化的原則。財政支農(nóng)政策應將提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場化、商品化作為重點，大力扶持社會化服務體系建設，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。三是財力集中的原則。在財政支出分配上要堅持保證重點，壓縮一般、集中財力、增大力度的原則，調(diào)整支出結構，形成支農(nóng)資金合力。四是依靠科技的原則。增加農(nóng)業(yè)科技投入，重點扶持品質(zhì)優(yōu)良、效益顯著、高科技含量、高附加值且具有可持續(xù)發(fā)展能力的農(nóng)業(yè)示范項目，以發(fā)揮財政資金導向作用。

(2)財政支農(nóng)政策應本著“減收”，“增支”的思路進行調(diào)整

一方面，在財政收入分配上，實行低稅率政策，推進農(nóng)村稅費改革，理順農(nóng)村公共分配關系，切斷各種向農(nóng)民亂集資、亂攤派、亂收費渠道，切實減輕農(nóng)民負擔，提高農(nóng)業(yè)的內(nèi)部積累；另一方面，在財政支出分配上，應從國家提供公共產(chǎn)品的角度搞好產(chǎn)業(yè)定位和體制定位，做到支持范圍、支持環(huán)節(jié)和支持力度到位。

3、重點支持農(nóng)業(yè)基礎設施建設，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

加強農(nóng)村基礎設施建設。農(nóng)業(yè)基礎設施薄弱，尤其是水利設施陳舊老化，抗御自然災害能力不強，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要制約因素。為此，要從增加公共性支出角度出發(fā)，加大對農(nóng)業(yè)基礎設施及生態(tài)環(huán)境保護建設的財政支持力度。繼續(xù)擴大對農(nóng)村基礎設施建設的投入規(guī)模，重點支持小型農(nóng)田水利設施建設、大型灌區(qū)節(jié)水改造、堤垸和病險水庫治理等工作。改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加快推進農(nóng)村公共交通建設，解決建制村不通公路問題；加強耕地質(zhì)量建設，增加對中低產(chǎn)田和高標準農(nóng)田建設的投入。進一步加強農(nóng)村生態(tài)建設，繼續(xù)實施生態(tài)公益林和速生豐產(chǎn)林等重點工程，加強林地、濕地和森林資源保護管理。加強農(nóng)村節(jié)能減排工作，鼓勵發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，增加農(nóng)村飲水安全工程建設投入。大力支持供電、通信和垃圾處理等基礎設施建設，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)共享，努力改善農(nóng)村生活條件。同時，安排使用好扶持糧棉生產(chǎn)的各類專項資金，增加糧食供給總量，調(diào)整糧食生產(chǎn)品種結構。通過加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4、創(chuàng)新財政支農(nóng)機制

(1)建立健全中央與地方責任分明的投入分擔機制

目前，中央和地方事權劃分不清、投入責任不明確，因此，必須在處理好政府、市場、農(nóng)民關系的基礎上，抓緊研究劃分中央與地方財政支農(nóng)的事權，屬于中央的事務由中央承擔，不再要求地方配套，屬于中央與地方共同的事務根據(jù)情況由中央和地方共同承擔，并合理確定分擔比例；屬于地方的事務由地方自行承擔。同時，要充分發(fā)揮市場機制的作用，該由市場調(diào)節(jié)的交給市場。

就現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設而言，對涉及經(jīng)濟社會發(fā)展全局和國家糧食安全的事務，需要中央財政和省級財政承擔更多的支出責任，對農(nóng)村小型農(nóng)田水利、農(nóng)產(chǎn)品加工等在現(xiàn)階段帶有“交叉”性質(zhì)的事務，由中央財政和地方財政共同負擔，尤其是要落實地方政府的責任，建立中央、地方之間有效的溝通協(xié)調(diào)機制，防止出現(xiàn)“擠出效應”?？紤]到經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域性不平衡等因素，中央財政可以通過轉移支付等方式對中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展給予適當?shù)膬A斜。

(2)研究建立中央與地方支農(nóng)投人責任機制

重點研究建立防汛抗旱資金分級投入和管理機制，明確各級政府救災責任，逐步實現(xiàn)防災減災事權與財權的統(tǒng)一。制定與防汛抗旱分級管理相適應的資金管理辦法，建立中央與地方防汛抗旱投入掛鉤的機制。

(3)完善農(nóng)村水利工程管理

完善小型農(nóng)田水利建設“民辦公助”、“以獎代補”機制，采取獎勵、補助等形式，調(diào)動地方政府和農(nóng)民群眾積極性。以用水戶協(xié)會能力建設為切入點，推進建立小型農(nóng)田水利工程建設與管護并重的長效機制。積極探索非經(jīng)營性農(nóng)村水利工程管理體制改革，支持已建小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權制度改革，對能夠產(chǎn)生經(jīng)濟效益的工程根據(jù)具體情況分別采取承包、租賃、拍賣、股份合作等經(jīng)營方式和運行管理機制，落實工程管護責任。

(4)創(chuàng)新財政扶貧資金使用管理機制

全面改革扶貧貸款及財政貼息管理體制，將扶貧貸款貼息資金全部轉列地方?？?，并由省級財政根據(jù)貸款情況自行結算貼息。完善扶貧資金分配激勵機制，在按照貧困規(guī)模、貧困程度等因素分配扶貧資金的同時，拿出一部分資金，根據(jù)績效考評的結果，實行“以獎代補”。研究推動建立扶貧開發(fā)工作重點縣進退機制，改變目前貧困縣一定幾年不變的做法，制定切實可行的考核辦法和獎勵措施，鼓勵貧困縣脫貧摘帽。

(5)創(chuàng)新項目立項機制

支農(nóng)項目按照“公平、公正、公開”的原則，規(guī)范項目立項程序。一是要規(guī)范項目申報程序。支農(nóng)預算確定后，對需要申報的支農(nóng)項目要及時制定、發(fā)布立項指南，明確資金的用途，提高項目申報的透明度。二是完善項目立項機制，要繼續(xù)執(zhí)行項目標準，文本管理制度、公示公告金制度和專家評審制度。三是統(tǒng)籌研究支農(nóng)項目管護機制，在支農(nóng)項目立項環(huán)節(jié)，明確工程建設后管護措施和投入責任，積極推進產(chǎn)權制改革，建立支農(nóng)項目管護并重良性運性機制。

(6)規(guī)范支農(nóng)資金管理機制

一是依法強化人代會對政府農(nóng)業(yè)投資的監(jiān)督，確保按《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定的財政支農(nóng)投資比重列入本級預算，并跟蹤監(jiān)督預算的執(zhí)行情況。二是規(guī)范資金分配辦法。三是規(guī)范資金支出程序，各級各部門對支農(nóng)資金采取國庫集中支付、縣級報帳等制度。四是加快支農(nóng)資金支付進度，按農(nóng)業(yè)季節(jié)和工程進度支付。五是工程質(zhì)量管理建立四大監(jiān)督體系：行政監(jiān)督管理體系、財政監(jiān)督管理體系、技術監(jiān)督管理體系、群眾監(jiān)督管理體系。六是加強審計監(jiān)督。對支農(nóng)項目專項資金要進行嚴格的審計監(jiān)督。此外，還要搞好社會和輿論監(jiān)督，督促政府農(nóng)業(yè)投資全額到位。規(guī)范資金管理制度，實行項目資金報賬制。堅持支出環(huán)節(jié)與使用環(huán)節(jié)并重，通過項目檢查、驗收制度，促進支農(nóng)項目的如期竣工，提高支農(nóng)項目建設效益。

5、落實各項民生政策的保障機制

進一步推進農(nóng)村稅費改革，促進農(nóng)民增收。可考慮對貧困地區(qū)、受災地區(qū)實行對生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)低征稅，逐步取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。切實整頓稅收秩序，清理和取締亂征亂收的各種稅費，降低農(nóng)產(chǎn)品的成本，提高農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。落實、完善糧食和油菜直補、農(nóng)資綜合直補、退耕還林補貼等政策，加快推進“中國農(nóng)民補貼網(wǎng)”建設，進一步加大“一卡通”信息化發(fā)放和督查督辦力度，積極開展農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點和農(nóng)機作業(yè)補貼試點工作一堅決取消專門針對洞庭湖區(qū)農(nóng)民的收費項目，將湖區(qū)堤防維護費和排漬排澇支出中公益部分納入公共財政保障范圍，進一步做好農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)培訓工作，加快發(fā)展勞務經(jīng)濟，增加農(nóng)民的勞務收人；支持發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、節(jié)約型農(nóng)業(yè)，扶持發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代服務業(yè)，增加非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入；加大扶貧開發(fā)力度，支持啟動第二輪湘西大開發(fā)，切實幫助貧困地區(qū)農(nóng)民增加收入。