淺談農(nóng)村土地制度的進一步完善

[摘要]：本文著重分析了現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀及在所有權和經(jīng)營權上存在的問題和原因所在，提出了改革農(nóng)地制度，保護農(nóng)民權益的對策和建議。首先要堅持和完善農(nóng)村土地集體所有制，其次要規(guī)范和完善農(nóng)地承包流轉，加快建立合理有效的土地經(jīng)營權流轉制度。

[關鍵詞]：農(nóng)村土地制度 改革 現(xiàn)狀 問題 對策建議

1 我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的問題

1、1 我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度在所有權上存在的問題

根據(jù)我國《憲法》及《土地管理法》等相關法律，我國農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由國家法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬集體所有。這種規(guī)定看似明確了土地的所有權主體，但細究下來，其中存在下列問題：

1、1、1 所有權的虛設導致所有權不明，“責、權，利”不清，農(nóng)民合法權益得不到落實和保證。

農(nóng)村集體土地所有權的主體是農(nóng)民集體，這樣一個高度抽象的概念，不能將其具體到個人，因為那樣就等于農(nóng)民的土地私有。所有權的虛設產(chǎn)生的問題之一就是多級利益主體——國務院和各級地方政府，村民委員會、農(nóng)戶并存，搞不清到底由誰來代表農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并行使農(nóng)地所有權。由此，造成產(chǎn)權模糊，“責、權、利”不清，在收益分配和風險承擔中，農(nóng)民處于劣勢地位。國家以“承包期30年不變”的允諾在形式上實現(xiàn)了農(nóng)民“耕者有其田”的要求，但產(chǎn)權不清晰所帶來的矛盾會隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展而進一步加深，最終迫使相應的制度發(fā)生改革，以適應經(jīng)濟發(fā)展的要求。

1、1、2 所有權的虛設導致了代理者的越位，農(nóng)民的經(jīng)營權亦沒有得到切實保障，損害農(nóng)民利益現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

從《中華人民共和國土地承包法》(以下簡稱《土地承包法》)及實施情況來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村土地承包中發(fā)包方。從所有主體來看，村委會作為當?shù)卮迕竦娜罕娦宰灾谓M織，來充當集體土地財產(chǎn)的所有者代表，鄉(xiāng)村集體不僅是農(nóng)地所有者，也是鄉(xiāng)村公共事務的管理者，擁有經(jīng)濟和組織資源，在與農(nóng)戶家庭利益博弈中，鄉(xiāng)村集體擁有明顯的優(yōu)勢，農(nóng)戶處于不利地位，時有可能發(fā)生鄉(xiāng)村集體侵占農(nóng)戶利益事件。

1、2 我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度在經(jīng)營權上存在的問題

由于土地承包權流轉大多是以農(nóng)戶自發(fā)形式進行，缺乏相對完備的法律規(guī)范和操作程序加以規(guī)范和約束，以致土地流轉市場存在盲目性和違規(guī)性，損害了有關農(nóng)民的權益，具體問題有：

土地流轉雙方對程序不理解，手續(xù)不規(guī)范、口頭協(xié)商，轉包后的權利和義務不明確、合同未能按照《土地承包法》的有關規(guī)定辦理公證手續(xù)等一系列的不規(guī)范操作，易干投機，為日后糾紛和矛盾的產(chǎn)生埋下了隱患。但最終受損的還是農(nóng)民。這說明我國農(nóng)地的流轉市場尚未形成良好的運行機制。

基層行政組織運用土地使用權流轉中應享有的主體權和自主權。用超經(jīng)濟手段對農(nóng)地流轉的不當干預和野蠻干涉，違背了相關法律法規(guī)，嚴重損害了農(nóng)民權益。

土地流轉發(fā)生頻率較高的地區(qū)，由于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，缺乏足夠的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)來吸納土地流轉后的閑置勞動力，造成了農(nóng)村剩余勞動力和隱性失業(yè)人口的增加，農(nóng)村剩余勞動力轉移緩慢。

土地流轉過程中的收益分配存在著嚴重損害農(nóng)民權益的問題，農(nóng)地流轉的價格機制很不完善。

2 解決農(nóng)村土地制度問題的對策建議

2、1 堅持和完善農(nóng)村土地集體所有制

2、1、1 目前我國農(nóng)村土地扮演著經(jīng)濟功能和保障功能的雙重角色。

在中國的二、三產(chǎn)業(yè)還沒有發(fā)展到足以吸納農(nóng)村現(xiàn)有剩余勞動力的情況下，我們無法想象一旦土地私有化后，大批尚未被納入農(nóng)村社會保障體系的農(nóng)民離開土地后，他們以何為生?該去往何處?目前，農(nóng)村中65％的家庭的唯一收入來源于土地，土地承擔的社會保障功能遠大于經(jīng)濟功能。現(xiàn)有的土地集體所有制雖然有很多的缺陷與不足，但它至少確保了農(nóng)民的生存底線，阻止了土地私有制下所有權向少數(shù)人手中集中，大批農(nóng)民失去土地情況的發(fā)生。因此，在現(xiàn)行的農(nóng)地制度下，國家可以對農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)用地的轉變進行嚴格的控制，以強制性的方式確保我國的耕地數(shù)量，從而為國民經(jīng)濟的正常運行提供基本的糧食保障。并為廣大農(nóng)民提供最基本的生存保障。

2、1、2 在現(xiàn)行的土地集體所有制下，亦可以發(fā)展好農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民收入。

少有些人認為，土地如果不實現(xiàn)私有化，就無法實現(xiàn)有效流轉，也就無法搞規(guī)模經(jīng)營。對此觀點我不贊同。我們有理由相信不實行土地私有化，而是在作好各項配套改革的基礎上賦予農(nóng)民長期而又穩(wěn)定的土地使用權限，亦可以發(fā)展我國農(nóng)業(yè)，富裕我國農(nóng)民。

2、1、3 土地不是完全意義上的商品，它是—種事關國計民生的戰(zhàn)略品。

“民以食為天，糧以地為本”。土地不僅是農(nóng)業(yè)領域不可或缺的基本生產(chǎn)資料，也是人類一切活動的基地和場所，土地的規(guī)劃利用始終關系到社會經(jīng)濟發(fā)展全局。因此，土地在任何商品經(jīng)濟條件下都不可能成為純市場化商品而自由流轉，或多或少受到政府的直接干預和控制，至多只能在其部分權能上體現(xiàn)其商品性。

2、1、4 對現(xiàn)行農(nóng)地制度所有權上的問題，可以采取相關對策完善。

有關土地承包、流轉等重大問題，必須由村民小組討論，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則決定。村民委員會對全體村民負責，而不能凌駕于村民之上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更不能隨意干預土地承包，只有這樣，才能真正落實農(nóng)地的集體所有制，切實保護農(nóng)民合法權益。

2、2 規(guī)范和完善農(nóng)地承包權流轉

2、2、1 加快建立有關土地流轉法律法規(guī)的建設進程，做到有法可依。強化基層領導干部和農(nóng)民的法律意識，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

在立法方面，要建立一部專門的土地流轉法來對土地流轉主體、流轉客體、流轉價格、流轉程序、流轉中介方和流轉后的補償?shù)鹊冗M行法律上的約束和規(guī)范，促進與土地流轉有關的人和事能在法律的大框架內(nèi)規(guī)范行事。

提高鄉(xiāng)村基層行政組織“依法辦事、有法必依”的職業(yè)道德素質(zhì)，擺正“民貴官輕”的思想，不要“愚民”，切實保護農(nóng)民的合法權益。加大基層普法力度，深化農(nóng)民的法律意識，自覺的運用法律武器來維護社會主義法制的尊嚴和自身合法權益不受侵害。

2、2、2 積極探索土地流轉市場的價格形成機制、運行機制和補償機制，建立合理有效的土地經(jīng)營權流轉制度，切實保護農(nóng)民的切身利益。

(1)逐步完善土地流轉的價格形成機制，建立地價體系，分區(qū)控制，切實保護農(nóng)民利益。我國土地流轉的價格形成機制尚屬摸索階段，土地流轉價格的形成一定要建立在對土地等級的合理評定基礎上，充分考慮土地的地理位置、接包人的經(jīng)濟能力、轉包后的經(jīng)濟和社會效益等因素，以市場導向為主，以基層政權的間接調(diào)控為輔，實現(xiàn)土地的合理定價。通過形成良好的價格機制，可以讓農(nóng)民重新衡量土地轉出前后的利與弊，從而限制某些地方過濫的土地流轉，切實保護農(nóng)戶利益。

(2)規(guī)范土地流轉程序，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃實行嚴格用途管制，確保集體土地的合理有效利用，防止自發(fā)交易導致的混亂現(xiàn)象。要盡快開展農(nóng)村集體土地產(chǎn)權登記工作，為集體土地流轉、融資等提供產(chǎn)權保障。要建立完善的土地流轉及用途變更的審批制度，改革現(xiàn)有的征地審批制度，不分國有或集體。只要涉及土地流轉，農(nóng)地轉移均按照土地用途管制，供地計劃等要求進行審批管理。

(3)建立合理的補償機制，協(xié)調(diào)好農(nóng)戶、承包方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體之間的利益。補償機制涉及的是土地流轉過程中的收益如何分配的問題，總體上來說，我國相關法律、法規(guī)中沒有對土地流轉后的補償費做數(shù)量上的規(guī)定，農(nóng)戶、承包方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體之間不是“多贏”，而是“此消彼長”的關系，但處于弱勢群體的農(nóng)民往往是利益受損方。因此，建立合理的補償機制是對農(nóng)民應享有權利的合法保護，征地補償標準由雙方協(xié)商確定，并可把一次性補償改為土地折價人股分紅及每年按一定標準長期補償。