農(nóng)村基層民主建設存在的問題及對策研究

[摘要]：民主是一種管理體制，是相對專制而言。農(nóng)村基層民主政治，就是農(nóng)民在獲得土地生產(chǎn)經(jīng)營自主權的基礎上，進而逐步獲得了以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要形式，以自我管理、自我教育、自我服務為主要內(nèi)容的村民自治，廣大農(nóng)民有了政治上的民主權利。這種村民自治形式，是我國農(nóng)村基層民主政治建設的主要內(nèi)容，是擴大農(nóng)村基層民主的有效途徑，也是廣大農(nóng)村全面實現(xiàn)小康的必由之路。

[關鍵詞]：農(nóng)村 基層民主 制約因素 發(fā)展途徑

所謂農(nóng)村基層民主，就是農(nóng)民在獲得土地生產(chǎn)經(jīng)營自主權的基礎上，進而逐步獲得了以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要形式，以自我管理、自我教育、自我服務為主要內(nèi)容的村民自治，廣大農(nóng)民有了政治上的民主權利。這種村民自治形式，是我國農(nóng)村基層民主政治建設的主要內(nèi)容，是擴大農(nóng)村基層民主的有效途徑，也是廣大農(nóng)村全面實現(xiàn)小康的必由之路。農(nóng)村基層民主雖早已存在。但是其真正發(fā)展并對整個國家民主政治建設產(chǎn)生影響的還是發(fā)生在最近的幾十年里。由于基層處于國家與社會的關鍵環(huán)節(jié)，因而基層民主建設不僅關系到國家與社會的穩(wěn)定，而且關系到民主政治長期發(fā)展的原動力問題，所以基層民主的發(fā)展對當代中國政治的發(fā)展，不僅具有制度建設方面的意義，而且具有促進國家政治體制改革和國家民主化進程的戰(zhàn)略意義。

一、當前農(nóng)村基層民主建設存在的主要問題

(一)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后，影響農(nóng)村基層民主建設

民主的發(fā)展水平是與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的，民主化的程度、方式。往往要受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約。美國學者科恩曾說，使公民體力情況惡化并迫使他們主要或完全關心自己或家庭生存問題的經(jīng)濟條件是不可能產(chǎn)生有生氣的民主的。我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，大多數(shù)地方經(jīng)濟發(fā)展相對落后，有的農(nóng)民尚未脫貧，解決溫飽仍是他們的頭等大事。農(nóng)民發(fā)展觀念落后，收入偏低。農(nóng)戶思想不解放、發(fā)展觀念陳舊。比如受傳統(tǒng)思想束縛，不愿調整結構。這部分農(nóng)民考慮吃飯過多，考慮發(fā)展偏少，導致發(fā)展跟不上去，家庭富不起來。還有就是對市場經(jīng)濟認識程度不夠，不敢去發(fā)展。再就是是對政府依賴性太強，不主動去發(fā)展。少數(shù)農(nóng)戶家庭雖有積蓄但不投資不發(fā)展，有少數(shù)農(nóng)戶的確沒有資金投入。更不主動去想辦法，在考慮自己家庭的經(jīng)濟收益方面缺乏主動性。他們依靠政府來投資、依賴干部來幫助的思想比較嚴重，很難有所發(fā)展。此外，由于內(nèi)陸農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，農(nóng)村剩余勞動力較多，農(nóng)民素質偏低，進城就業(yè)數(shù)量少等因素的影響，造成農(nóng)民收入偏低，而收入不高，也在客觀上限制了農(nóng)民的投資選擇，從而導致內(nèi)陸農(nóng)村整體上生產(chǎn)性投資不足，形成一種貧窮的惡性循環(huán)。迫于無奈，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民選擇外出打工掙錢，成為當前流動的勞動力。這些農(nóng)民所關心的首先是生計問題，他們既沒有時間也沒有精力參與政治活動。我國農(nóng)村經(jīng)濟相對落后，且發(fā)展極不平衡的現(xiàn)狀是農(nóng)村基層民主發(fā)展的主要制約因素

(二)農(nóng)村村民文化水平不高，影響農(nóng)村基層民主建設

我們這里講的知識文化是指受過學校教育或其他專門教育才具備的文化修養(yǎng)。我國農(nóng)村人口中文盲、半文盲和小學文化程度者占相當大的比重。列寧指出：“文盲是處在政治之外的”，弱智者是沒有民主能力的，無知者的民主能力要大打折扣。我國農(nóng)村現(xiàn)階段較低的知識文化水平是基層民主建設的一個極其不利的因素。以村民自治為主要形式的農(nóng)村基層民主要求農(nóng)民具有相應的科學知識文化水平。在行使民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等權利時，村民要獨立思考、獨力判斷、獨立發(fā)表意見-要參與討論，提出建性的批評與建議；要審查賬目，審核問題、閱讀討論材料。文盲是無法做到這些的。文化程度低的人往往目光短淺，思維狹隘，思考方法簡單，遇事蠻干，不講科學。由于缺乏科學文化知識，農(nóng)民的民主意識淡薄，不能理解民主的意義和作用，也無法正確履行自己的民主權利。

(三)農(nóng)村村民民主意識淡薄及封建宗族意識濃厚

這里說的民主意識淡薄，主要是指普遍的民主意識還不很強。這表現(xiàn)在農(nóng)村換屆選舉中選民直投率還不太高，在一些農(nóng)村擁有選舉權的村民，由于外出務工或交通不便，不積極或不參加投票，更多的是主觀上認為選舉無所謂，影響了選舉的直投率

中國有極為漫長的君主專制集權的歷史，而無民主法制的傳統(tǒng)與經(jīng)驗，農(nóng)民習慣于被動接受“自上而下”的管理，習慣于對清官式政治的渴求，并把自己的命運寄托于清官統(tǒng)治上。在村民自治的實踐過程中，民主觀念的缺失使自治的主體——村民往往對自治感到冷漠，無參與的積極性和主動性，如根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定：“村民委員會候選人由本村選民直接提名”，也就是說，有選舉權的村民都可以聯(lián)名提名候選人。但是在實際操作中，人口數(shù)千人的村，收到的村民自發(fā)候選人推薦票卻寥寥無幾，要么由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提名推薦，要么在黨支部做了動員工作后才能收到推薦票，村民往往顯得很被動。部分村民對農(nóng)村民主政治建設的嚴肅性和重要性認識不足，參與基層民主自治的積極性不高。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預村民自治的情況還較為普遍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預村民自治的情況還較為普遍。根據(jù)村委會組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村委會給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。從實際情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預村民自治的情況時有發(fā)生。比如，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在招商引資和土地轉讓中，繞過村委會直接對外簽訂土地轉讓協(xié)議，有的扣留或截留土地轉讓費用，等等。目前，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)正在試行村財鄉(xiāng)管，如何防止農(nóng)村集體資金被鄉(xiāng)鎮(zhèn)挪用占用，是一個不可忽視的問題。

二、發(fā)展農(nóng)村基層民主建設的主要對策

(一)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，為發(fā)展基層民主提供物質基礎

民主政治建設需要經(jīng)濟發(fā)展來提供物質保障。在農(nóng)村，就是要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。要“大力調整農(nóng)業(yè)結構，積極拓寬農(nóng)民增收領域。加大對農(nóng)業(yè)的支持和保護力度，切實減輕農(nóng)民負擔，實現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)增長?！蓖瑫r，地方政府要結合本地實際，找出切實可行的辦法，充分調動農(nóng)民的積極性。培育農(nóng)村市場體系，活躍農(nóng)村市場。鼓勵農(nóng)戶參與市場競爭。歷史的經(jīng)驗教訓說明，社會主義民主政治發(fā)展的最渾厚的物質基礎是社會主義市場經(jīng)濟。因此，大力繁榮農(nóng)村市場，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會化、現(xiàn)代化水平是推動農(nóng)村基層民主建設的實際步驟。

具體來說，要積極優(yōu)化農(nóng)業(yè)結構，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，增強農(nóng)業(yè)效益，促進農(nóng)民增收。首先，扶強壯大農(nóng)村本地的龍頭企業(yè)，以龍頭企業(yè)帶動農(nóng)業(yè)基地建設。落實優(yōu)惠政策，傲大做強龍頭企業(yè)。其次，要合理整合土地資源，推動規(guī)模經(jīng)營。采取“先統(tǒng)后包”，即由村集體統(tǒng)一向農(nóng)民租賃土地，集中零星分散的土地再統(tǒng)一發(fā)包給專業(yè)大戶或龍頭企業(yè)的辦法，實行集約化規(guī)模化種植，破解發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“用地難”問題。再次，建立完善農(nóng)村社會化服務體系。加強對農(nóng)副產(chǎn)品營銷、農(nóng)業(yè)科技推廣，信息咨詢、動植物病蟲害防控和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等方面服務。建立建全農(nóng)產(chǎn)品流通營銷體系，培育發(fā)展專業(yè)化農(nóng)副產(chǎn)品物流配送中心，擴大和規(guī)范訂單農(nóng)業(yè)。加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)紀人、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會和農(nóng)業(yè)專業(yè)合作經(jīng)濟組織，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度。整合農(nóng)村社會化服務資源，創(chuàng)新農(nóng)村社會化服務機制。最后，加快發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織。要鼓勵和引導農(nóng)民發(fā)展各類專業(yè)合作經(jīng)濟組織，不斷提高農(nóng)民的組織化程度。堅持“民辦、民管，民受益”的原則，按照“組建一批、改造一批、規(guī)范一批”的思路，積極做好農(nóng)民專業(yè)臺作經(jīng)濟組織的各項工作，使之成為農(nóng)民發(fā)家致富、規(guī)避市場風險的重要保障。

(二)努力提高農(nóng)民的文化素質和政治素質，為發(fā)展基層民主提供強大的內(nèi)驅力

雖然農(nóng)民和市民在同樣的市場經(jīng)濟環(huán)境中競爭。但是由于他們?nèi)鄙僦R，缺乏技術，還沒有起跑，就已經(jīng)輸?shù)袅恕Ｋ?，“三農(nóng)”問題的根本解決，關鍵在于提高農(nóng)民的素質。鑒于農(nóng)村的科學文化水平和廣大群眾的政治素養(yǎng)不高?，F(xiàn)階段發(fā)展基層民主，就要著力提高人們的文化素質和政治素質，增強公眾政治參與意識，發(fā)揮民主主體作用。當前和以后很長一個時期要做好以下幾項工作：首先，大力發(fā)展農(nóng)村教育，把“百年大計，教育為本”的方針落到實處。實施素質教育，著眼于提高人的綜合素質。農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平與不斷增加的教育消費極不相適應，政府應增加教育投入，降低教育費用，保證適齡兒童受教育的權利。其次，要培養(yǎng)和提高農(nóng)民的民主法律意識。要切合農(nóng)村實際，對村民進行適當?shù)拿裰骼碚撈占敖逃囵B(yǎng)與民主發(fā)展相適應的平等、公平、競爭等民主意識。同時，加強普法教育，使群眾學法、知法、懂法，守法，重點要教育基層干部依法辦事，杜絕行政違法的發(fā)生。最后，要普及政治科學知識，澄清人們對政治活動的誤解。要讓群眾體會到政治發(fā)展對經(jīng)濟發(fā)展的重要作用，農(nóng)民思想政治教育尤為關鍵，任重而道遠。對農(nóng)民的思想政治教育，是一項涉及農(nóng)村工作方方面面的系統(tǒng)工程，必須與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、為民辦實事好事，加強基層組織建設、推進農(nóng)村民主法制建設等有機結合起來。要把加強農(nóng)民思想政治教育與加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緊密結合起來。發(fā)展是硬道理，只有通過大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，千方百計增加農(nóng)民收入，給農(nóng)民帶來看得見、摸得著的物質利益，思想政治工作才有說服力和感召力，從而充分體現(xiàn)黨的方針政策及社會主義制度的優(yōu)越性。

(三)要強化民權意識，要由農(nóng)民直接選舉當家人

過去我們常說農(nóng)村落后，常常忽略民權意識這方面的落后。從現(xiàn)代社會學的觀點來看，農(nóng)村真正的落后，莫過于人的意識的落后，而這種意識的落后，又是同混亂的社會秩序相聯(lián)的。也就是說。在農(nóng)民不知所措的情況下，勞動的積極性和創(chuàng)造性將會受到極大的破壞，怎么能擺脫貧窮落后的局面呢?所以，我們要正確地認識農(nóng)村，不從深層次去認識，將是徒勞無益的。我們要解決“三農(nóng)”問題，也將是不可能的。也就是說，我們要跳出“三農(nóng)”問題，才能更好地解決“三農(nóng)”問題。一句話，要加強農(nóng)村基層民主政治建設，一定要強化民權意識，真正做到還權于民。要由農(nóng)民直接選舉當家人

既然要在公開競選中通過農(nóng)民自己來認定自己的當家人，那么就一定要還權于民，強化民權意識，使農(nóng)民破無荒地第一次真正感到當家作主的滋味。因此，加強我國農(nóng)村基層民主政治建設的首要問題，就是要充分發(fā)揚民主，讓老百姓通過自己的意志，選出符合廣大農(nóng)民利益的當家人。我們現(xiàn)在不是時常提到加入世界貿(mào)易組織帶來了許多挑戰(zhàn)嗎?在我國廣大農(nóng)村，強化民權意識，我看是面臨的一種新的挑戰(zhàn)，而且是一種更大的挑戰(zhàn)。試想，在一個沒有民權的地方，會有民主的氛圍；而沒有民主，就不會有公正；沒有公正，就不會有什么社會秩序；而沒有社會秩序，也就不可能在開放的世界中找到立足之地。

(四)正確處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系，縣級以上政府及民眾要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治行為加以監(jiān)督和指導，促進村民自治健康發(fā)展

鄉(xiāng)村干部要正確理解村民自治的含義，切實轉變自己的思想和觀念，轉換工作的方式、方法，要勇于將權利還給農(nóng)民，讓農(nóng)民參于民主治村，煥發(fā)農(nóng)民當家作主的熱情，變村務少數(shù)村干部督辦為農(nóng)民大多數(shù)人幫助辦的局面。市級各部門要加強對村民自治的指導和扶植，特別是人大，組織及民政部門更要根據(jù)《組織法》和《基層組織工作條例》的規(guī)定履行好自己的職責，一是將村民自治的工作提到議事日程上來，用好用足現(xiàn)行的政策和法律法規(guī)，同時要結合本地實際，完善自治體制，并監(jiān)督有關部門不折不扣地實施落實《組織法》。二是搞好調查研究和動態(tài)分析，及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，尤其是基層解決不了’解決不好的問題和熱點、難點問題。三是抓典型帶動一般。推廣好經(jīng)驗好做法，對阻撓、破壞自治的人和事要敢抓敢管，批評教育直至依法懲處。四是發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)民主自治活動中的人才和干部，不拘一格，依法加以提拔重用。同時，切實加強對村民自治工作的領導，正確處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會、村黨支部與村委會的關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為農(nóng)村基層政權組織必須嚴格依法行政，確保本法在所屬轄區(qū)得到全面貫徹實施。

擴大基層民主，關鍵是要完善民主的法律監(jiān)督機制。歷史已證明，不受監(jiān)督的權力必然導致腐敗。無論是選民選出的人大代表還是代表選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關領導人，或是村民選舉出來的村委會干部都必須接受群眾的監(jiān)督。但由于民主監(jiān)督不具強制性，因此，民主監(jiān)督只有通過專門機關的法律監(jiān)督才能起作用，因而專門機關必須重視和發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。法律監(jiān)督是諸多監(jiān)督手段、方法中一個最為重要方面，它是用法律手段，對于法律實施過程中的活動進行監(jiān)督和督導，糾正違法行為和追究法律責任。民主監(jiān)督是法律監(jiān)督的基礎，法律監(jiān)督是民主監(jiān)督的保障。必須把這兩種監(jiān)督很好地相結合起來，充分發(fā)揮二者在加強社會主義民主和法制，促進國家機關廉政建設?？朔倭胖髁x，提高工作效率上的作用，農(nóng)村基層民主建設才不至于成為一句空話。

結語：當前我國雖然存在較多制約農(nóng)村基層民主發(fā)展的因素，但這并不表明基層民主的未來一定是一片灰暗，前途可危的。只要能切合實際，實事求是，勇于創(chuàng)新，我們總能找到基層民主發(fā)展的可行途徑?；仡櫄v史可知，20多年來，農(nóng)村基層民主建設取得了很大進步，不過相對于高度的社會主義民主來說，這還僅僅是起步的階段。但我們必須看到，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，民主主體的文化水平和政治素質的提高，民主意識和民主能力的增強，民主的制度化和法律化進程的加快，我國農(nóng)村基層民主必將有更為可喜的進步。