建立權(quán)責(zé)分明的分層次國有資本運(yùn)營機(jī)制

[摘要]：我國建立新的國有資本營運(yùn)體系以來，盡管國有資本營運(yùn)的效率有所提高，但我們也因該看到在國有資本營運(yùn)過程中，還需完善分層次的國有資本營運(yùn)機(jī)制。國資委代表政府擁有終極所有權(quán)，應(yīng)該明確與被投資企業(yè)的責(zé)權(quán)利關(guān)系?？毓晒净蚱髽I(yè)集團(tuán)應(yīng)該建立科學(xué)的國有資本營運(yùn)決策體系，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，制定公司的發(fā)展戰(zhàn)略。要進(jìn)一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理。

[關(guān)鍵詞]：國有資本；控股公司；運(yùn)營機(jī)制

我國在2003年建立了管資產(chǎn)、管人，管事的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系，經(jīng)歷近5年的實(shí)踐取得了一定的成就。但我們也應(yīng)該看到這種集監(jiān)管與運(yùn)營為一體的管理制沒有從根本上解決政企分開問題。因此，在總體上，因該建立權(quán)責(zé)分明國有資本營運(yùn)機(jī)制，進(jìn)一步提高整個(gè)社會(huì)的資源配置效率。第一層次是國有資產(chǎn)的管理層，即各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。它要把以前被各政府行政管理部門分散的所有權(quán)整合起來，統(tǒng)一行使國家所有權(quán)職能，實(shí)現(xiàn)管資產(chǎn)和管人、管事的結(jié)合。第二層次是國有資產(chǎn)的營運(yùn)的中間層次，是由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門授權(quán)經(jīng)營國有資本的控股公司和集團(tuán)公司?？毓晒竞图瘓F(tuán)公司按出資額的大小行使收益權(quán)、決策參與權(quán)、經(jīng)營者選擇和財(cái)務(wù)監(jiān)控權(quán)。在經(jīng)營國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)中，通過轉(zhuǎn)讓、收購、重組、托管、投資、抵押、擔(dān)保等各種經(jīng)營活動(dòng)，保證國有資產(chǎn)保值增值，進(jìn)一步完成國有資本的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。第三層次是國有獨(dú)資、參股或控股的從事產(chǎn)品和勞務(wù)經(jīng)營的各類企業(yè)。

一、明確國資委與被投資企業(yè)的責(zé)權(quán)利關(guān)系

國資委代表國家擁有被投資企業(yè)的所有權(quán)，被投資的國有控股公司、企業(yè)集團(tuán)和其下屬企業(yè)擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。各級國有資產(chǎn)管理部門對本級政府管轄的企業(yè)和由本級政府指定的下級政府管轄的企業(yè)實(shí)施分工監(jiān)督。國有企業(yè)的監(jiān)督主體已經(jīng)由過去的以政府部門和機(jī)構(gòu)為主向以國有資產(chǎn)營運(yùn)機(jī)構(gòu)(國有控股公司)為主過渡。政府作為國有資產(chǎn)所有者，對國有企業(yè)行使資產(chǎn)所有者職能，即享有資產(chǎn)收益、企業(yè)重大經(jīng)營決策和選擇經(jīng)營者的權(quán)利。政府通過對國有企業(yè)的管理，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這種管理權(quán)是由財(cái)產(chǎn)所有權(quán)派生的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，其內(nèi)容包括對財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)、使用投、收益權(quán)和處置權(quán)。國有企業(yè)作為獨(dú)立的法人實(shí)體和市場競爭主體，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，對國家授予其經(jīng)營管理的財(cái)產(chǎn)依法自主經(jīng)營，享有占有、使用和依法處分的權(quán)利。作為獨(dú)立的法人實(shí)體，企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，以其全部法人財(cái)產(chǎn)對其債務(wù)負(fù)責(zé)，國家對企業(yè)債務(wù)以投資于企業(yè)的資本為限對其承擔(dān)有限責(zé)任。

在國資委與被投資企業(yè)控股關(guān)系上，可設(shè)為普通股與優(yōu)先股。采用普通股還是采用優(yōu)先股需要看國資委對企業(yè)控制的程度。優(yōu)先股是相對于普通股而言的。我國1993年12月頒布的《中華人民共和國公司法》對優(yōu)先股未作任何具體規(guī)定。在1992年5月15日國家體改委發(fā)布過《股份有限公司規(guī)范意見》(下稱《規(guī)范》)，其第23條規(guī)定“公司設(shè)置普通股，并可設(shè)置優(yōu)先股?！薄渡钲谑泄煞萦邢薰緯盒幸?guī)定》(下稱《深圳規(guī)定》)中也有類似規(guī)定。優(yōu)先股股東不具有管理權(quán)但具有優(yōu)先定期取得股息和優(yōu)先清償?shù)臋?quán)利。通常，當(dāng)董事會(huì)宣布時(shí)和向普通股股東分派股利前，優(yōu)先股股東可依發(fā)行優(yōu)先股的條款得到特定的固定比率的股利。普通股是具有管理權(quán)的股票。管理權(quán)包括重大投資、分配、選舉公司董事等權(quán)利。采用優(yōu)先股形式，可以弱化優(yōu)先股股東對企業(yè)的控制權(quán)，有利有利于克服公司治理結(jié)構(gòu)中的一股獨(dú)大問題。同時(shí)，又可以保證國有資本在營運(yùn)過程中的保值增值。在實(shí)際操作中，采用普通股還是采用優(yōu)先股主要看兩個(gè)方面：一是關(guān)系國計(jì)民生的行業(yè)可采取普通股形式控股，這樣可以不喪失對企業(yè)的控制權(quán)。二是一般行業(yè)和競爭性行業(yè)可采取優(yōu)先股形式控股，這樣可以減少對被投資企業(yè)不必要的控制與干預(yù)。

從企業(yè)與政府其他部門的關(guān)系看，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，其他政府部門作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者，管理經(jīng)濟(jì)的職能主要是制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境；培育市場體系，監(jiān)督市場運(yùn)行和維護(hù)市場秩序；調(diào)節(jié)社會(huì)分配和組織社會(huì)保障；控制人口增長，保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。政府通過財(cái)政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控，通過法律手段和必要的行政手段管理國民經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)總量平衡和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，保證國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)地持續(xù)地增長。

二、提高國有控股公司的資本營運(yùn)效率

國有控股公司從事資本營運(yùn)業(yè)務(wù)，通過其發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，把其經(jīng)營的方針和政策貫徹到被投資企業(yè)，其經(jīng)營目標(biāo)是為了確保國有資產(chǎn)的保值與增值，因此國有控股公司對其子公司具有人事任命權(quán)(派董事，監(jiān)事)、資本營運(yùn)權(quán)、經(jīng)營監(jiān)督權(quán)和收益分配權(quán)。國有控股公司屬于垂直式控股模式。在實(shí)際操作中，按照我國《公司法》規(guī)定，設(shè)置的機(jī)構(gòu)一般采用董事會(huì)制度，其原因是這種形式一是符合國際的通行的做法，二是有利于公司進(jìn)行科學(xué)決策，設(shè)立董事會(huì)進(jìn)行集體決策可盡力避免經(jīng)營戰(zhàn)略性的決策失誤。

在資本營運(yùn)過程中。建立有效的資本營運(yùn)決策體系。資本營運(yùn)必須在正確的決策指導(dǎo)下進(jìn)行，否則，就要造成資源浪費(fèi)。因此，需要在國有控股公司及集團(tuán)公司也要成立資本營運(yùn)決策委員會(huì)。構(gòu)成決策委員會(huì)成員應(yīng)包括國有控股公司董事會(huì)成員及相關(guān)人員，各個(gè)被投資企業(yè)法人、商業(yè)銀行代表及有關(guān)專家。國有控股公司董事會(huì)成員代表國家國資委的意見；各個(gè)被投資企業(yè)法人代表自己利益在決策中具有話語權(quán)，商業(yè)銀行是債權(quán)人代表，對決策同樣具有參與權(quán)；有關(guān)專家來自于高等院校、行業(yè)發(fā)展研究機(jī)構(gòu)和投資機(jī)構(gòu)，在資本營運(yùn)方面具有豐富的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能在技術(shù)上保證各種決策的科學(xué)性和合理性。委員會(huì)建立共同進(jìn)行決策機(jī)制，通過制定行業(yè)或公司發(fā)展規(guī)劃及其他各項(xiàng)決策，對國有控股公司及集團(tuán)公司的重大經(jīng)營方案進(jìn)行決策，保證資本營運(yùn)決策科學(xué)化和民主化。

積極研究國家產(chǎn)業(yè)政策。國家產(chǎn)業(yè)政策是國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，涉及到國家的發(fā)展戰(zhàn)略。在一個(gè)國家發(fā)展的不同階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略是不同的。因而資本營運(yùn)的方向和內(nèi)容也不一樣。國有控股公司要按照國家發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的總的要求，確定不同的資本進(jìn)入、調(diào)整方向。合理產(chǎn)業(yè)政策能促進(jìn)國家資源的有效配置，同時(shí)也是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)發(fā)展的重要手段。國有控股公司在制定資本營運(yùn)決策時(shí)必須考慮國家的產(chǎn)業(yè)政策，貫徹國家的意圖，以此決定國有控股公司發(fā)展戰(zhàn)略及發(fā)展方向。

制定國有控股公司和企業(yè)集團(tuán)的發(fā)展戰(zhàn)略。國有控股公司和企業(yè)集團(tuán)的發(fā)展戰(zhàn)略代表公司的發(fā)展方向和使命。戰(zhàn)略要和國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相一致，國有控股公司和企業(yè)集團(tuán)其資本營運(yùn)的目標(biāo)帶有國家的意圖。國有控股公司在制定經(jīng)營戰(zhàn)略過程中，要和國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略一致。在發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，決定國有資本對某一產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入與退出。在資本營運(yùn)過程中，要不斷進(jìn)行資本結(jié)構(gòu)調(diào)整，集中力量和有限的資源對有產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景、有競爭優(yōu)勢和對國民經(jīng)濟(jì)有重大影響的國有企業(yè)進(jìn)行制度創(chuàng)新和技術(shù)改造。國有資本要向關(guān)系國有經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)，關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向大型企業(yè)集中，向優(yōu)勢企業(yè)集中。

三、進(jìn)一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度

公司制作為建立現(xiàn)代企業(yè)制度的重要形式，近年來得道了迅速發(fā)展。根據(jù)近幾年國有資本營運(yùn)的實(shí)踐，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度過程中，我們需要注意以下幾方面問題。

一是從資本營運(yùn)主體的不同層面進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。國有資產(chǎn)管理部門重點(diǎn)解決好政資分開和政企分開。國有控股公司、資產(chǎn)經(jīng)營公司和集團(tuán)公司著重解決產(chǎn)權(quán)清晰問題。被投資企業(yè)著重解決企業(yè)的科學(xué)管理問題。

二是實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。通過公司相互持股制度所形成的不同投資主體。公司可以是國有及國有控股企業(yè)，也可以是國有公司。公司相互持股制度，可以分散國有股權(quán)，降低國家直接持股的比例，使股權(quán)多元化、分散化。這樣，一可以在企業(yè)建立科學(xué)的、相互制約的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，二可以解決國有企業(yè)在改制過程中，私人資本和外資不足難以承接國有股東減持的國有資本問題。

三是國有企業(yè)利用外資與國有企業(yè)改革相結(jié)合，通過向外商出售國有產(chǎn)權(quán)或吸收外商參股，促進(jìn)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、改善公司治理結(jié)構(gòu)一通過利用外資，能引進(jìn)國外的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)競爭力-通過利用外資，“有進(jìn)有退”，可以從整體上提高國有經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量和控制力，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用。目前，國有企業(yè)利用外資的形式主要有：轉(zhuǎn)讓全部或部分產(chǎn)權(quán)、轉(zhuǎn)讓全部或部分股權(quán)、轉(zhuǎn)讓債券、出售資產(chǎn)或者通過增資擴(kuò)股吸收外國投資者投資。

四是構(gòu)建權(quán)責(zé)明確的管理體系。在公司內(nèi)，要管事管人相一致。在人事管理上，上一層次管下一層次；在責(zé)任體系上，下一層次對上一層次負(fù)責(zé)。董事會(huì)成員與經(jīng)理、副經(jīng)理不能高度重合，一般情況下董事長與經(jīng)理應(yīng)分設(shè)。公司組織體制和領(lǐng)導(dǎo)體制，要嚴(yán)格按公司法運(yùn)行。規(guī)范可以追究董事信托責(zé)任的董事會(huì)議事規(guī)則和決策程序。在國家法律、法規(guī)范圍之內(nèi)，公司董事會(huì)職權(quán)內(nèi)決策事項(xiàng)，政府不再干預(yù)和審批。

五是全面推行經(jīng)理人員選聘制度。目前，我國國有獨(dú)資和控股公司中絕大部分經(jīng)理(廠長)仍由政府主管部門和黨組織任命，既影響了實(shí)現(xiàn)政企分開，用人責(zé)任不清，也阻礙了經(jīng)營者市場的形成。為此，必須深化改革，加速將政府部門和黨組織對經(jīng)理人員的任命制改為董事會(huì)對經(jīng)理人員的選聘制，發(fā)揮市場對經(jīng)理人員的配置作用。