淺談中小城市規(guī)劃管理存在的主要問題及解決方法

[摘要]：目前中小城市處在城市化高速發(fā)展的時期，建成區(qū)面積迅速擴(kuò)大，很多地區(qū)只注意經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而忽略規(guī)劃管理在城市建設(shè)中起到的重要作用，進(jìn)而引發(fā)種種社會問題。本文就出現(xiàn)的一些主要問題提出自己認(rèn)為可行的解決辦法。

[關(guān)鍵詞]：規(guī)劃管理 出現(xiàn)問題 解決方法

城市規(guī)劃是指預(yù)測城市的發(fā)展并管理各項(xiàng)資源以適應(yīng)其發(fā)展的具體方法或過程，以指導(dǎo)已建環(huán)境的設(shè)計與開發(fā)。傳統(tǒng)的城市規(guī)劃多注意城市地區(qū)的實(shí)體特征?，F(xiàn)代城市規(guī)劃則試圖研究各種經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境因素對土地使用模式的變化所產(chǎn)生的影響，并制訂能反映這種連續(xù)相互作用的規(guī)劃。城市規(guī)劃通常包括總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個階段。

在中國，城市規(guī)劃的現(xiàn)狀是隨著政治經(jīng)濟(jì)體制的改革而呈現(xiàn)不同的歷史階段，也起著不同歷史時期的作用，在計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，中央政府向地方政府下放財政權(quán)和政管理權(quán)，使地方政府獲得了推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大動力。隨著我國經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，城市規(guī)劃中存在的問題大量的顯現(xiàn)出來。

首先，很多城市制定規(guī)劃時都會聘請一些相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和大中專院校的專家學(xué)者，但提供給給這些專業(yè)人士的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏準(zhǔn)確性和現(xiàn)實(shí)性。現(xiàn)今大多數(shù)城市制定規(guī)劃所采用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是地籍部門根據(jù)1990年全國第一次土地調(diào)查的現(xiàn)狀圖逐年變更的所形成的土地利用現(xiàn)狀圖。但由于地籍部門受技術(shù)，資金、人員的限制不能及時的將已發(fā)生使用性質(zhì)發(fā)生變化的土地進(jìn)行地類變更，導(dǎo)致土地利用現(xiàn)狀圖現(xiàn)實(shí)不能準(zhǔn)確反映本地區(qū)的土地利用現(xiàn)狀，降低以此為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)制定的土地利用規(guī)劃的可行性。

二、在老城區(qū)改造過程中，城市規(guī)劃相對滯后，個別地方甚至出現(xiàn)了先開發(fā)、后規(guī)劃的情況。高密度開發(fā)，高強(qiáng)度開發(fā)和零星開發(fā)導(dǎo)致高層建筑無序增加，破壞了城市景觀，惡化了生態(tài)環(huán)境。有的地方“密不透風(fēng)”，形成“熱島效應(yīng)”，“日照”糾紛不斷出現(xiàn)，“陽光”官司層出不窮；市政設(shè)施超負(fù)荷、交通壓力增大，引發(fā)和造成了新的社會矛盾和不穩(wěn)定因素。

三、歷史街區(qū)與文物古跡保護(hù)的力度不夠。中小城市往往有許多歷史遺留的街區(qū)，這些歷史街區(qū)是城市發(fā)展的見證，是城市的文化，但令人惋惜的是，許多歷史街區(qū)已經(jīng)失去了它本來面目，有的已經(jīng)徹底消失。歷史街區(qū)和文物古跡，對于體現(xiàn)城市特色，提升城市文化品位，增強(qiáng)城市對居民、游客和投資者的吸引力，有著不可估量的重要作用。盡管人們對歷史街區(qū)的價值有一定的認(rèn)識，可是當(dāng)開發(fā)與保護(hù)發(fā)生矛盾時。由于受多種因素影響，有關(guān)部門在保護(hù)歷史街區(qū)方面認(rèn)識上還不完全一致，導(dǎo)致在城市規(guī)劃和建設(shè)上不能嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)，隨意變更規(guī)劃、破壞城市建設(shè)整體性的現(xiàn)象時有發(fā)生。

四、城市規(guī)劃編制工作滯后干規(guī)劃管理和城市建設(shè)需要。在完成城市總體規(guī)劃審批后，由于受資金和規(guī)劃力量的限制，有關(guān)部門未能及時組織編制分區(qū)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，不能形成城市規(guī)劃編制體系。這不僅給有計劃地安排城市建設(shè)帶來了一定困難，而且無法保證城市總體規(guī)劃的實(shí)施。許多建設(shè)項(xiàng)目的審批，沒有控制性詳細(xì)規(guī)劃作為審批依據(jù)。

五、城市規(guī)劃依法審批和管理不到位。特別是分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等，有審批權(quán)限的機(jī)關(guān)部門不能及時履行法定審批，城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性受到影響。規(guī)劃實(shí)施管理依據(jù)不充分，致使行政領(lǐng)導(dǎo)“自由裁量權(quán)”偏大，極易造成決策失誤。個別房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)隨意改變規(guī)劃，擴(kuò)邊展沿、穿靴戴帽的違法超建現(xiàn)象時有發(fā)生。

六、城市規(guī)劃執(zhí)法主體管理職能被肢解，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃管理模式尚未形成。按照有關(guān)法律和國務(wù)院明確規(guī)定，市級規(guī)劃管理權(quán)不得下放。某些中小城市不依法行政，將城市規(guī)劃權(quán)任由區(qū)級政府或機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)規(guī)劃和審批職能，先導(dǎo)區(qū)等也片面強(qiáng)調(diào)封閉管理，致使統(tǒng)一的城市規(guī)劃難以得到落實(shí)。

七、城市規(guī)劃和管理的經(jīng)費(fèi)投入不足。目前，城市規(guī)劃執(zhí)法主體履行城市規(guī)劃職能所必需的經(jīng)費(fèi)，未納入財政預(yù)算，尚無穩(wěn)定的來源。規(guī)劃工作經(jīng)費(fèi)匱乏，每年的規(guī)劃編制、宣傳、新技術(shù)應(yīng)用、城市勘察、城市測量上的資金投入甚少。城市規(guī)劃人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高，專業(yè)人才亟待引進(jìn)，規(guī)劃管理執(zhí)法力量不足，處罰標(biāo)準(zhǔn)偏輕，規(guī)劃執(zhí)法水平與繁重的城市規(guī)劃工作不相適應(yīng)。

要解決這些問題，使城市規(guī)劃更加科學(xué)，管理更加有效，城市規(guī)劃和管理必須從更大范圍、更寬領(lǐng)域、更長遠(yuǎn)的角度來研究審視城市定位、發(fā)展方向、空間布局等重大問題，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，要做到這一點(diǎn)，就必須抓好以下幾項(xiàng)工作：

一、做好土地利用規(guī)劃修編工作。我國目前正在進(jìn)行全國范圍的第二次土地調(diào)查工作已接近尾聲，其數(shù)據(jù)成果能為土地利用規(guī)劃的修編提供及時、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，把這兩項(xiàng)工作緊密的結(jié)合起來可以修正制定規(guī)劃時存在的錯誤。

二、規(guī)劃必須加強(qiáng)引導(dǎo)和調(diào)控。應(yīng)做好老市區(qū)建筑高度控制規(guī)劃，分區(qū)分類，區(qū)別對待。在老市區(qū)歷史文化風(fēng)貌區(qū)和保護(hù)建筑周圍，禁止建造高層建筑；在歷史街區(qū)周圍和中心城區(qū)以建造多層住宅和小高層(12層以下)住宅為主，原則上不再建高層住宅；對某些有條件建高層建筑的地塊，必須先做好日照環(huán)境可行性分析，并由政府收取一定費(fèi)用來平衡其他舊區(qū)地塊的開發(fā)成本。

三、應(yīng)站繼承和發(fā)揚(yáng)自己城市歷史文化的高度，充分認(rèn)識歷史街區(qū)與文物古跡的歷史文化價值，將更多的歷史街區(qū)與文物古跡的保護(hù)、規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃，使我市的建設(shè)具有自己的特色。要進(jìn)一步協(xié)調(diào)處理好歷史街區(qū)與文物古跡保護(hù)與城市化、現(xiàn)代化的關(guān)系，使城市現(xiàn)代化與尊重傳統(tǒng)文化和諧共存，各得其所，體現(xiàn)文化的延續(xù)及現(xiàn)代化對傳統(tǒng)的繼承和包容。同時，在城市建設(shè)中，應(yīng)依據(jù)城市規(guī)劃建設(shè)方案總要求，加強(qiáng)對城市空間布局和建筑物外部色彩的研究，注重高品位的總體建筑形態(tài)設(shè)計，在保持建筑單體美的基礎(chǔ)上，形成區(qū)域的總體美與和諧美，形成城市特有的風(fēng)貌。

四、合理制定城市規(guī)劃編制，依法審批城市規(guī)劃。繼續(xù)加快各層次城市規(guī)劃的編制，進(jìn)一步深化、細(xì)化各專業(yè)規(guī)劃的同時，研究制定分區(qū)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，完善城市規(guī)劃體系，依法履行審查、審批程序，使規(guī)劃管理做到有法可依，減少領(lǐng)導(dǎo)決策的隨意性。

五、更新規(guī)劃觀念，增強(qiáng)市場觀念，改進(jìn)規(guī)劃管理方式。使規(guī)劃起到既能保護(hù)公共利益，又能適應(yīng)市場需求的作用，根據(jù)不同時期的目標(biāo)特點(diǎn)，區(qū)分強(qiáng)制性和指導(dǎo)性兩方面內(nèi)容。規(guī)劃管理的重點(diǎn)是對強(qiáng)制性的管制，未經(jīng)批準(zhǔn)不得變更強(qiáng)制性指標(biāo)，非強(qiáng)制性指標(biāo)作為政策導(dǎo)向，應(yīng)具有適應(yīng)市場彈性。進(jìn)一步放開規(guī)劃編制和規(guī)劃設(shè)計市場，充分利用市場機(jī)制，促進(jìn)規(guī)劃編制水平的提高。目前，在規(guī)劃管理中，要依據(jù)強(qiáng)制性指標(biāo)加強(qiáng)宏觀管理，做到有針對性和可操作性，切實(shí)指導(dǎo)各項(xiàng)建設(shè)活動。

六、要全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制，完善配套措施。應(yīng)依照法定程序組織編制、審批、實(shí)施和變更規(guī)劃，完善規(guī)劃管理行政執(zhí)法程序，落實(shí)規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容貫徹實(shí)施的法律責(zé)任，明確規(guī)定詳細(xì)規(guī)劃在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)管理中的先決地位，建立健全規(guī)劃管理行政過錯責(zé)任追究制，依法處罰違反規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容、干預(yù)規(guī)劃管理實(shí)施的行為，杜絕因領(lǐng)導(dǎo)人的變更和因領(lǐng)導(dǎo)的好惡而隨意變更規(guī)劃的現(xiàn)象，督促規(guī)劃管理機(jī)關(guān)和管理人員增強(qiáng)法制意識和責(zé)任意識。要充分調(diào)動各方面積極性，建立規(guī)劃管理的社會監(jiān)督制約機(jī)制，推行規(guī)劃審批前的公示制度。在維護(hù)公共利益的基礎(chǔ)上，切實(shí)保護(hù)相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益，使規(guī)劃方案建立在各方利益充分協(xié)商的基礎(chǔ)上。應(yīng)逐步實(shí)行規(guī)劃審批后的公示制度，使規(guī)劃置于社會公眾的監(jiān)督之下。增強(qiáng)規(guī)劃管理的透明度，防止濫用權(quán)力。城市規(guī)劃監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)加大工作力度，建立起多級監(jiān)督舉報體系，把違法用地和違法建設(shè)控制在最低水平。要強(qiáng)化城市規(guī)劃集中統(tǒng)一管理。切實(shí)解決規(guī)劃管理權(quán)下放問題，把城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的各區(qū)、市、縣和先導(dǎo)區(qū)、大學(xué)區(qū)等，納入城市的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。