行政程序法之理論基礎(chǔ)芻議

[摘要]：行政程序是法治行政的重要內(nèi)容。依法規(guī)制行政程序是實(shí)現(xiàn)行政主體自我控制自由裁量權(quán)的必要之途。為了促進(jìn)行政程序法治的建設(shè)和完善，必須加強(qiáng)行政程序法理論基礎(chǔ)的研究。在我國(guó)，行政程序法的理論基礎(chǔ)就是正當(dāng)程序理論。正當(dāng)程序理論是通行與世界法制發(fā)達(dá)國(guó)家行政程序法的共同的理論基礎(chǔ)。我國(guó)正當(dāng)程序理論的內(nèi)涵即包括行政主體的法定義務(wù)，也包括行政相對(duì)人的法定程序權(quán)利。夯實(shí)行政程序法的理論基礎(chǔ)需要強(qiáng)化行政主體的法治意識(shí)。

[關(guān)鍵詞]：行政程序 正當(dāng)程序 理論基礎(chǔ)

一、行政程序法及其理論基礎(chǔ)的意義

所謂理論基礎(chǔ)是指一門(mén)學(xué)科在研究其對(duì)象和范疇時(shí)作為基本立論的理論依據(jù)，它在構(gòu)建學(xué)科理論與方法時(shí)起著支撐或指導(dǎo)作用。

在法治行政中，行政主體的行政行為不僅要有實(shí)體法律上的依據(jù)，為保證行政主體依法行政，特別是防止行政主體的恣意妄為——在使用法律賦予的自由裁量權(quán)時(shí)，違背合理性，濫用或超越職權(quán)，要求行政主體的行政行為必須嚴(yán)格遵守法定程序。法治行者觀念是一種狀態(tài)，而實(shí)現(xiàn)這種狀態(tài)必須要以行政主體嚴(yán)守法定程序進(jìn)行行政管理行為為前提。

法律規(guī)范從其規(guī)制法律主體行為的內(nèi)容上來(lái)看，可以分為實(shí)體法和程序法。實(shí)體法律規(guī)范有授權(quán)性規(guī)范、禁止性規(guī)范，義務(wù)性規(guī)范，程序性法律規(guī)范是規(guī)定法律主體行為所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟和時(shí)限。

行政法治實(shí)踐中，行政主體違背憲法法律的實(shí)體規(guī)定公然從事未經(jīng)法律授權(quán)的行政行為，在建設(shè)法治國(guó)已成燎原之勢(shì)的今天，已經(jīng)鮮有發(fā)生；但違背法定程序，從而侵害相對(duì)人合法權(quán)益，導(dǎo)致行政行為違法的案例已經(jīng)占到行政違法的大多數(shù)。甚至導(dǎo)致像貴州省甕安那樣的官民矛盾激化。

有鑒于此，依法定程序控制行政權(quán)的行使被作為新的控權(quán)方式而提到行政法制建設(shè)的日程上來(lái)了。研究行政程序法，只有明確其理論基礎(chǔ)，才能做到有的放矢。行政程序法的歷史，也充分證明：其產(chǎn)生和發(fā)展，與行政程序法學(xué)理論的形成和發(fā)展有直接的聯(lián)系。

二、中國(guó)行政程序法理論基礎(chǔ)是正當(dāng)程序理論

(一)正當(dāng)程序理論的來(lái)源

美國(guó)學(xué)者羅爾斯曾提出過(guò)程序正義理論，他認(rèn)為，公正的法治秩序是正義的基本要求，而法治取決于一定形式的正當(dāng)過(guò)程，正當(dāng)過(guò)程又通過(guò)程序來(lái)體現(xiàn)。他把正義作為一個(gè)獨(dú)立的范疇來(lái)加以類(lèi)型分析：在純粹正義的場(chǎng)合，一切皆取決于程序要件的滿足，不存在結(jié)果正當(dāng)與否的任何標(biāo)準(zhǔn)。在完善正義的場(chǎng)合，雖然存在關(guān)于結(jié)果正當(dāng)與否的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，但程序總是導(dǎo)致正當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。在不完善程序正義的場(chǎng)合，程序不一定每次都導(dǎo)致正當(dāng)?shù)慕Y(jié)果，程序之外的標(biāo)準(zhǔn)便具有較重要的意義。其典型事例為刑事審判，無(wú)論程序要件如何完善，也不能避免冤假錯(cuò)案。程序正義的概念，在適用于法律程序是就成為法治。

程序正義，內(nèi)涵正義的正當(dāng)程序應(yīng)當(dāng)成為行政程序的理論基礎(chǔ)。

正當(dāng)程序理論是程序法的共同的理論基礎(chǔ)。訴訟程序法，亦即司法行為程序法，法院主導(dǎo)的刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟要以正當(dāng)程序理論為其理論基礎(chǔ)，行政行為的程序法也要以正當(dāng)程序理論作為自己的理論基礎(chǔ)。同司法公正一樣，行政公正也包含實(shí)體公正和程序公正兩個(gè)方面。前者要求經(jīng)過(guò)程序所確認(rèn)的結(jié)果是否準(zhǔn)確的認(rèn)定了事實(shí)和正確的使用了法律；后者關(guān)注程序的過(guò)程，即程序的內(nèi)在價(jià)值，其標(biāo)準(zhǔn)是程序本身是否符合公正程序的某些基本要素。

在程序活動(dòng)中，盡管當(dāng)事人對(duì)行政結(jié)果可能不服，但由于程序內(nèi)在價(jià)值的實(shí)現(xiàn)而接受對(duì)自己不利的后果。這種程序的功效就被稱(chēng)為程序的正當(dāng)化功能。正當(dāng)程序理論是公認(rèn)的行政程序法的首要的理論基礎(chǔ)。

(二)正當(dāng)程序的內(nèi)涵

由此我們知道正當(dāng)程序以自然公正作為其正當(dāng)與否的最低標(biāo)準(zhǔn)。為了闡述方便，我們從行政法律關(guān)系的雙方主體兩個(gè)方面來(lái)論述正當(dāng)程序的最低要求。行政主體在行政行為過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循的正當(dāng)程序有；第一，向行政相對(duì)人的告知義務(wù)。行政主體的告知內(nèi)容有行政行為之初的告知：如要亮明自己的身份，向行政相對(duì)人說(shuō)明執(zhí)法依據(jù)，包括事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)(說(shuō)明行使的職權(quán)及其職權(quán)的正當(dāng)性)，目的是向相對(duì)人展示自己“師出有名”；行政行為之后的告知，如告知相對(duì)人救濟(jì)途徑和期限。其次，告知的程度要達(dá)到行政相對(duì)人充分了解的程度。章劍生教授把這里的“告知”界定為“法律上的到達(dá)”：被告知的行政行為在經(jīng)過(guò)了一個(gè)法定程序以后，已形成了行政相對(duì)人充分了解被告知的行政行為的客觀條件，在法律上可以推定它已經(jīng)到達(dá)了行政相對(duì)人知悉范圍。這種解釋是比較到位的解釋。

第二，行政行為說(shuō)明理由。特別是行政主體做出對(duì)相對(duì)人不利的行政決定的場(chǎng)合下，行政主體應(yīng)當(dāng)向行政相對(duì)人說(shuō)明理由。行政主體說(shuō)明理由的義務(wù)就是行政相對(duì)人知情權(quán)的內(nèi)容。說(shuō)明理由的內(nèi)容就是向相對(duì)人說(shuō)明如此行政處分的道理(即事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù))，說(shuō)明該行政行為的合法性和合理性，特別使自由裁量權(quán)的正當(dāng)行使。這種義務(wù)的履行，對(duì)當(dāng)下實(shí)現(xiàn)官民和諧又十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)它又為日后可能接受司法審查奠定了基礎(chǔ)。

(三)、正當(dāng)程序理論成為行政程序理論基礎(chǔ)的法理依據(jù)

程序應(yīng)當(dāng)有自己獨(dú)立的價(jià)值。行政程序也應(yīng)有自己獨(dú)立的理論基礎(chǔ)。作為部門(mén)法的理論基礎(chǔ)，從理論高度上看，應(yīng)當(dāng)具有指導(dǎo)力；從理論廣度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)具有涵蓋力。從理論深度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)具有滲透力；從理論密度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)具有濃縮力。正當(dāng)程序理論不僅能夠?qū)π姓绦驅(qū)嵺`有指導(dǎo)力，能夠涵蓋行政程序法的整個(gè)歷史發(fā)展過(guò)程，而且能夠滲透到行政程序的始終和行政法律關(guān)系的雙方主體的行為。正當(dāng)程序理論能夠成為承受起整座行政程序法的重任。

三、夯實(shí)行政程序法的理論基礎(chǔ)，促進(jìn)行政程序法的健全完善

在有著重實(shí)體輕程序傳統(tǒng)的中國(guó)，進(jìn)行法制建設(shè)必須要從薄弱環(huán)節(jié)人手，如此才能革除流弊，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。對(duì)于有著兩千多年法律虛無(wú)、法律工具論和官本位盛行的中國(guó)，使正當(dāng)程序理論成為各級(jí)各類(lèi)行政主體的觀念基礎(chǔ)，繼而主動(dòng)踐行行政程序法律規(guī)定，自覺(jué)維護(hù)行政相對(duì)人的程序抗辯權(quán)和自我約束自己的自由裁量權(quán)與合法合理的限度內(nèi)。難度應(yīng)當(dāng)是更大的。由此可見(jiàn)，行政程序法的建立和完善過(guò)程就是培養(yǎng)和提高行政工作人員依法行政法律意識(shí)的過(guò)程，就是將正當(dāng)程序內(nèi)化為自己行政行為指導(dǎo)思想的過(guò)程。路漫漫兮而修遠(yuǎn)兮，吾輩將上下而求索!