官僚制內(nèi)部頑疾與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾

[摘要]：韋伯的理論性官僚制(簡稱官僚制)，創(chuàng)建與上世紀(jì)30年代，確立了現(xiàn)代官僚體制的基本框架。官僚制在行政領(lǐng)域的實(shí)施大大提高了行政效率，多少年來一直被奉為政府組織的金科玉律，但是官僚制的缺點(diǎn)同它最初的優(yōu)點(diǎn)一樣有效，官僚制度本身的頑疾將其送上了崩潰的邊緣，在20世紀(jì)后半葉，理論界特別是公共管理理論對官僚制進(jìn)行了猛烈的抨擊。在社會多元化趨勢下，官僚制已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)代社會的要求，而正在逐漸的退出政治舞臺——官僚制，過時了。

[關(guān)鍵詞]：權(quán)力 權(quán)利 分權(quán) 自然法

一、引言

韋伯，一位現(xiàn)代社會學(xué)的奠基人。他不僅考察了組織的行政管理。而且廣泛地分析了社會、經(jīng)濟(jì)和政治結(jié)構(gòu)，深入地研究了工業(yè)化對組織結(jié)構(gòu)的影響。提出了所謂“理想的行政組織體系理論”，又被稱為“科層制”或“官僚制”。作為一種高度理性化的組織模式，官僚制的產(chǎn)生有著其經(jīng)濟(jì)、政治、理論等方面的原因。官僚制是資本主義邏輯的合理發(fā)展，是現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟(jì)合理性的高度體現(xiàn)。30年代大危機(jī)標(biāo)志著自由市場經(jīng)濟(jì)下的亞當(dāng)斯密的政府“守夜人”理論的沒落，而后，凱恩斯國家干預(yù)理論的推出加速了政府規(guī)模的擴(kuò)張。這在客觀上要求人們?nèi)ヌ接懞徒?gòu)新的公權(quán)體制，官僚制應(yīng)運(yùn)而生。在政治方面“勝者分贓”的官員任命制下西方政府行政管理出現(xiàn)了混亂和低效等弊端，為了改變這一現(xiàn)實(shí)，德國、美國等西方國家先后實(shí)行了文官制度，而官僚制就是對當(dāng)時文官制度的理論支撐。在理論方面，伍德羅威爾遜，古德諾等人對政治與行政的兩分法的闡述，以及泰勒、法約爾等人的管理理論都為官僚制的產(chǎn)生提供了理論基礎(chǔ)。同時加上對傳統(tǒng)德國官僚制度的研究和分析，官僚制作為當(dāng)時最合理的提高行政效率的組織范式誕生了。

二、韋伯官僚制的基本內(nèi)涵

韋伯的官僚制度又稱“理性的官僚組織體系”，所謂“理性的”，并不是指最合乎需要的，而是指組織“純粹的”形態(tài)。在實(shí)際生活中，可能出現(xiàn)各種組織形態(tài)的結(jié)合或混合，但韋伯為了進(jìn)行理論分析，需要描繪出一種理想的形態(tài)，作為一種規(guī)范典型的理想的行政組織體系，有助于說明從小規(guī)模的創(chuàng)業(yè)性管理向大規(guī)模的職業(yè)性管理的過渡。

韋伯指出，現(xiàn)代的行政組織存在著一種正式的管轄范圍的原則，這種管轄范圍一般是由規(guī)則(即法律或行政規(guī)定)來確定的。這意味著：按行政方式控制的機(jī)構(gòu)目標(biāo)所要求的日?；顒樱亲鳛檎铰氊?zé)來分配的；執(zhí)行這些職責(zé)所需要的權(quán)力是按一種穩(wěn)定的方式來授予的，并且由官員通過肉體的、宗教的或其他的強(qiáng)制手段來嚴(yán)格地加以限制；對于正常而持續(xù)地履行職責(zé)和行使相應(yīng)權(quán)利的方法應(yīng)有所規(guī)定，只有按一般規(guī)定符合條件的人才會被雇傭。這三項(xiàng)要素在國家范圍構(gòu)成為一個行政組織體系的機(jī)關(guān)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域則構(gòu)成為一個行政組織體系的企業(yè)。

理性官僚制是工業(yè)化時代的產(chǎn)物。它反映了那個時代的政治、經(jīng)濟(jì)和社會的本質(zhì)特征。它是以理性嚴(yán)謹(jǐn)著稱的德國式社會科學(xué)與強(qiáng)調(diào)規(guī)則及精確性的美國式工業(yè)主義的完美結(jié)合，它代表著行政組織方式的理性和效率。然而韋伯的官僚制由于僅僅是一個理想的描述，而不是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)做出的總結(jié)，其官僚制特征的描述，具有較強(qiáng)的理想化色彩，更適合被稱為“官僚模型(Bureaucracy Model)”，在現(xiàn)實(shí)的組織管理中很難完全達(dá)到。

三、內(nèi)部頑疾：官僚體制沒落的根本

現(xiàn)代的團(tuán)體形式的發(fā)展一般是與官僚體制的行政管理的發(fā)展和不斷增強(qiáng)相一致的，不過，隨著社會的發(fā)展越來越多的人開始指責(zé)在迅速變化的環(huán)境面前，科層制繁復(fù)、僵化、壓制創(chuàng)新，官僚氣十足，像個呆頭呆腦挺立著的大煙囪。理性的官僚體制又一次被推上了風(fēng)頭浪尖。

20世紀(jì)七十年代以來，世界上多數(shù)國家的政府一一無論身處發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，無論信奉資本主義，還是堅(jiān)持社會主義，都開始醞釀一場面向未來的改革運(yùn)動。而興起于八十年代的新公共管理運(yùn)動其矛頭直指曾被證實(shí)為普遍有效的組織模式——官僚制。引用美國組織理論家沃倫本尼斯一句話說：“(從60年代開始算起的)20—50年里，人們將目睹并親自加入官僚制的送葬隊(duì)伍。”理性的官僚體制真的過時了嗎?答案是肯定的，官僚體制已經(jīng)或者正在走向滅亡。究其原因，我們認(rèn)為官僚制度本身的頑疾已經(jīng)到了無藥可救的地步。

(一)、理論界對官僚制的批判

20世紀(jì)60年代，官僚制的弊端逐漸顯露出來，從而遭到了理論界的深刻批判。沃倫本尼斯在《官僚制的滅亡即將到來》一書中提到官僚制自身具有難以克服的缺陷：妨礙個人的成長和個性的成熟；鼓勵盲目服從和隨大流；忽視非正式組織的存在，不考慮突發(fā)事件；陳舊過時的權(quán)力和控制系統(tǒng)；缺乏充分的裁決程序；內(nèi)部溝通和創(chuàng)新思想受到壓制、阻隔和畸變-由于互不信任和害怕報復(fù)而不能充分利用人力資源；無法吸納的科學(xué)技術(shù)成果或人才以及扭曲個性結(jié)構(gòu)，使職工變成陰郁、灰暗、屈從干規(guī)章制度的“組織人”。

20世紀(jì)80年代，新公共好管理學(xué)派以“公共人”為基本出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為行政官僚是“公共人”。他們最關(guān)注的是自主性，并不愿意擴(kuò)大政府規(guī)模。造成官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)失靈的主要原因在于規(guī)則太多，監(jiān)控太嚴(yán)，束縛了行政官僚的積極性、主動性和創(chuàng)造性，造成官僚只對規(guī)則負(fù)責(zé)而不對結(jié)果負(fù)責(zé)。因此，應(yīng)該放松對官僚的管制。新公共管理理論在80年代以來西方國家的官僚制改革中占有重要的地位，對官僚制構(gòu)成了極大的沖擊?！皩⒁?guī)章制度和等級結(jié)構(gòu)奉為金科玉律的官僚制亦顯得過時了?！?/p>

從以上各理論學(xué)派對官僚制的批判，我們發(fā)現(xiàn)：官僚制的沒落是其本身出了問題，而且難以治愈。那官僚制本身究竟出了什么樣的問題呢?一句話：疾病纏身。

(二)、官僚制內(nèi)部疾病纏身

首先是官僚制度導(dǎo)致了官僚主義，這一頑疾久治不愈。

官僚制導(dǎo)致官僚主義是一個不爭的真實(shí)，雖然官僚制并不能與官僚主義相等同，但是在官僚制中不斷地滋生出官僚主義卻是無疑的，或者說官僚制總是與官僚主義聯(lián)系在一起的。官僚制是執(zhí)行政治家確立的政策來實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的，在執(zhí)行政策的過程中，整個科層制組織按照規(guī)章程序，上下一致，緊密合作，嚴(yán)守原則。官僚的責(zé)任就是忘我地執(zhí)行以保證行政和秩序，他必須恪守本職，不允許出現(xiàn)越權(quán)行為，官僚以規(guī)則和技術(shù)專業(yè)要求為活動準(zhǔn)則和參照標(biāo)準(zhǔn)，要循規(guī)蹈矩。但“官僚制與官僚主義是密切聯(lián)系在一起的，官僚制是在滋生官僚主義的溫床?！庇捎谡块T橫向上的細(xì)小劃分，各部門之間分工而不合作，相互制約，相互扯皮，各個部門就如同一個個的“鴿籠”，這些“鴿籠”在運(yùn)行中常常“導(dǎo)致部門之間錯誤的交流、誤解，爭吵、調(diào)解、電話”等令人頭痛的事情的不斷發(fā)生。

第二、官僚制的規(guī)范性特點(diǎn)使行政效率逐漸走低。

官僚制建立之初，本質(zhì)上是為了提高行政效率，官僚組織固定的規(guī)范將人的活動納入常規(guī)的軌道，從而使組織的行為規(guī)范化。但也因此付出了刻板的代價，導(dǎo)致整個組織體系僵化而難以適應(yīng)環(huán)境的變化，以及它的創(chuàng)新能力和改正錯誤的能力薄弱。嚴(yán)格依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制，在官僚制建立之初的確起到了積極的作用，但是隨著社會的發(fā)展，社會問題逐漸擴(kuò)大，項(xiàng)目繁多，根據(jù)其官僚制的要求，要針對不同的問題規(guī)定不同的法律法規(guī)，從而導(dǎo)致了規(guī)則繁瑣，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)不暢現(xiàn)象嚴(yán)重，面對層出不窮的問題，官僚制將不斷的制定更多新的規(guī)章，或出現(xiàn)一個藥方治百病的現(xiàn)象。因此在現(xiàn)實(shí)工作中組織往往被規(guī)章所拖累，工作人員完全依照規(guī)程辦事，嚴(yán)重降低了行政效率。

第三，森嚴(yán)的層級制度弊政難消。層級節(jié)制要求在所有的官僚制機(jī)構(gòu)中實(shí)行有秩序的上下級制度，機(jī)構(gòu)的各個層級都有固定的監(jiān)督和監(jiān)察制度，相應(yīng)層級賦予相應(yīng)權(quán)力并一級對一級負(fù)責(zé)。但是，隨著官僚制的深入實(shí)施，逐漸形成了官僚主義，在官僚主義階段，層級節(jié)制特點(diǎn)雖然在形式上沒有發(fā)生打的變化，但實(shí)質(zhì)上已經(jīng)發(fā)生變化，隨著社會事務(wù)的逐漸增多，層級無節(jié)制也逐漸增多，總的行政權(quán)力被更多的層級分解；層級之間的監(jiān)督監(jiān)察也變成了權(quán)力與權(quán)力之間的控制與被控制；一些關(guān)鍵的權(quán)力部門的權(quán)力上浮，形成了權(quán)力的核心階層一最后形成了層級與人員事務(wù)共同增長的局面，造成政令不暢，一級一級暫緩。客觀上使行政效率大大降低。

第四、官僚制的管理非人格化，將個人視為機(jī)器的零部件，嚴(yán)格限制個人情感等非理性因素，忽視人們的各種各樣的需求，與現(xiàn)時代以人為本的理念不相適應(yīng)；在官僚制模式下，人被異化，喪失感情，成為組織機(jī)器的附屬品。官僚制猶如一只巨大的鐵籠，將人固定于其中，大大壓抑人的積極性和創(chuàng)造精神的自由發(fā)揮。

第五、合理的專業(yè)分工，分工過細(xì)導(dǎo)致組織機(jī)構(gòu)膨脹，人員臃腫，且不易協(xié)調(diào)。官僚制的一個重要支撐點(diǎn)是專業(yè)化。專業(yè)化是對無序管理的修正，但是，除了具備天使的一面之外，專業(yè)化官僚制的魔鬼的一面也不容忽視。在專業(yè)化訓(xùn)練的基礎(chǔ)上形成的行為雖然在一定的條件下會取得成功，但在一種發(fā)生變化的條件下。就很有可能發(fā)生不良反應(yīng)。首先精密的專業(yè)分工造成了官僚體系內(nèi)部的利益單元的分化，依據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)官僚體系內(nèi)部的各個部門常常把本部門的利益作為首要目標(biāo)，凡事首先從自身出發(fā)，這導(dǎo)致了官僚體系內(nèi)部各利益部門之間的溝通和協(xié)調(diào)的困難。二是造成了官僚體系組織部門數(shù)量與人員的不斷膨脹。機(jī)構(gòu)和人員的臃腫一直是官僚制改革的重點(diǎn)，但是其專業(yè)化的分工的內(nèi)在要求是其頑癥就難解決。

綜上，作為一種政府組織形式，歷史上的確起到了積極的作用，但是隨著社會的發(fā)展官僚制本身的頑疾已經(jīng)到了及其嚴(yán)重的地步了，一些形式上的縫縫補(bǔ)補(bǔ)并無法改變其沒落的現(xiàn)實(shí)。官僚制已經(jīng)將要走到了歷史的盡頭，后官僚時代已經(jīng)到來。

四、后官僚時代新的政府組織范式

官僚體制自身難以治愈的頑疾與社會發(fā)展之間的矛盾，宣告了官僚制的終結(jié)。而一個理論的終結(jié)必定預(yù)示著一種新的理論形式的出現(xiàn)，這便是公共管理理論，20世紀(jì)八九十年代，在公共部門出現(xiàn)了一種針對傳統(tǒng)行政模式的缺陷的新管理方法。這種方法可以緩解傳統(tǒng)模式的某些問題，同時也意味著公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)方面發(fā)生了引人注目的變化。這種新的管理方法有很多名稱：“管理主義”、“新公共管理”、“以市場為基礎(chǔ)的公共行政”，“后官僚制典范”或“企業(yè)型政府”。到90年代后期，人們越來越傾向于使用“新公共管理”的概念。1968召開的密諾布魯克會議具有里程碑的意義，它揭開了公共管理的序幕。也舉起了發(fā)官僚制度的大旗。密諾布魯克會議的中心主題；一是公共行政學(xué)學(xué)者如何將道德價值觀念注入行政過程；二是如何能有效地執(zhí)行政策，三是政府組織機(jī)構(gòu)與其服務(wù)對象的恰當(dāng)關(guān)系是什么。

20世紀(jì)80年代，西方國家特別是英美等國家在“新公共管理”的旗幟下，把“新公共行政學(xué)”的理念變成了最廣泛的行動。公共管理及其理論延伸——新公共管理、新公共服務(wù)及善治理念等，其理論都是在對官僚制的批判中逐漸發(fā)展起來的。

公共管理理論特別是新公共管理理論掀翻了官僚體制，在批判的過程中形成了一套新的政府組織形式。首先它擴(kuò)展和深化了官僚制的內(nèi)容，給政府進(jìn)行了重新的定位，將“公共”領(lǐng)域與“行政”領(lǐng)域組合起來，講公共力量引入行政領(lǐng)域。在公共理論者看來，政府官僚體制下一頭獨(dú)大的情況不見了，代之而來的是全社會各個領(lǐng)域的通力合作。二是重新界定的政府的組織范式。蓋被得斯認(rèn)為有“四種政府模式可以替代官僚制?！狈謩e是市場模型、參與模型、靈活政府和非管制政府模型。四種模型都無一例外的對官僚制進(jìn)行了批判。以市場型政府為例，在市場模式下，公共行政部門將下放部分決策和執(zhí)行權(quán)力，建立私營或半私營的企業(yè)來提供過去由政府部門壟斷的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，希望通過成立多家競爭性機(jī)構(gòu)來提供同樣的產(chǎn)品和服務(wù)，以此提高服務(wù)質(zhì)量。強(qiáng)調(diào)積極進(jìn)取的政府行為和個人責(zé)任，因此采用盡可能少的層級平板式組織結(jié)構(gòu)，“在平板的組織結(jié)構(gòu)下，組織的領(lǐng)導(dǎo)者和組織機(jī)構(gòu)同外界打交道所取得的最低收益都要比科層制度更為有效?！蓖瑫r，采用聘用合同制，在合同中規(guī)定需要達(dá)到的績效。以此來對行政官僚進(jìn)行控制，采取績效同工資獎金掛鉤的靈活付酬模式，廢除官僚制中的固定工資制度，激勵行政官僚迅速高效的完成行政事務(wù)，并給予行政官僚極大的執(zhí)行權(quán)。使他們對決策與執(zhí)行的市場的反饋信息能做出靈敏的反應(yīng)。

總之。后官僚制時代的興起開創(chuàng)了一個新的組織時代，在新技術(shù)時代一特別是信息技術(shù)為代表的高科技正在日益改變和調(diào)整著各種社會關(guān)系的新時代影響下，面對多樣化的社會要求，官僚制無論是在組織內(nèi)部還是在組織周圍都發(fā)生了革命性的變革，組織模型變得多樣化和復(fù)雜化。在多元化多中心的現(xiàn)實(shí)要求下，一場革命性的變革講已經(jīng)臃腫低效的官僚制推下了神壇，那個被奉為金科玉律的官僚制已經(jīng)不合時宜了。

五、總結(jié)

雖然官僚制作為一種組織范式已經(jīng)失去了昔日的光輝，但是由于現(xiàn)代組織革命的漸進(jìn)性特點(diǎn)，官僚制還需要一個較長的時間才能退出歷史舞臺，而它的繼任者們也將不斷的趨于完善，應(yīng)用于社會實(shí)踐。然而。官僚制本身的所存在的問題已經(jīng)成為了一個不爭的事實(shí)，形式上的改革并無法使其煥發(fā)青春，等待它的只有滅亡。應(yīng)該說在理論上官僚制已經(jīng)走下了圣壇，實(shí)踐中也正在被公共管理及其他新的組織范式所取代?？傊倭胖埔呀?jīng)過時了，在未來的某一時間它將遁入歷史。