中國(guó)行政三分制改革探析

[摘要]：在精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則下進(jìn)行的行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分制改革模式是我國(guó)行政管理體制改革近年來(lái)的重點(diǎn)。關(guān)于行政三分制的理論—直以來(lái)并沒(méi)有統(tǒng)一的系統(tǒng)的論述。筆者通過(guò)分析認(rèn)為，行政三分制的理論根源應(yīng)是來(lái)自于20世紀(jì)80年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)。在借鑒西方行政三分制改革成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)行政三分制改革應(yīng)如何突破傳統(tǒng)行政模式，改革的最終成功首先需要解決的問(wèn)題應(yīng)該是政治體制改革中的黨權(quán)問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]：行政三分制，行政體制，政治體制改革

一、行政三分制的理論淵源與內(nèi)在涵義

我國(guó)行政三分制改革的最終目的就是在精簡(jiǎn)、統(tǒng)一，效能的原則下提高行政效率。雖然行政三分制在二戰(zhàn)以后已經(jīng)被一些國(guó)家部分實(shí)施，但是關(guān)于行政三分制的理論探究，一直以來(lái)都得不出比較系統(tǒng)的論述。

1、理論淵源

有些學(xué)者從權(quán)力制衡的角度認(rèn)為行政三分制理論源于西方的三權(quán)分立。但行政三分制不是行政體系內(nèi)的三權(quán)分立，而是行政系統(tǒng)內(nèi)部三種職能的相對(duì)分離。從根本上說(shuō)，它不是一個(gè)“權(quán)力”問(wèn)題，它所分的是“事權(quán)”而不是“法權(quán)”，即將事務(wù)管理的權(quán)限(決策、執(zhí)行、監(jiān)督)相對(duì)而言分立，制約?！巴暾男姓?quán)在內(nèi)部被分切成三種權(quán)力并平行分立，在國(guó)外沒(méi)見(jiàn)過(guò)，在中國(guó)就更不可能實(shí)現(xiàn)?！蔽覀冋J(rèn)為究其根源，行政三分的“設(shè)想”來(lái)源于新公共管理運(yùn)動(dòng)。

在決策與執(zhí)行分離方面，新公共管理主張政府在公共行政管理中只是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵而不是劃槳的作用。這樣做可以縮小政府的規(guī)模，減少開支，提高效率?！罢贫娴娜藨?yīng)該看到一切問(wèn)題和可能性的全貌，并且能對(duì)資源的競(jìng)爭(zhēng)性需求加以平衡。劃槳的人聚精會(huì)神干一項(xiàng)使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)傾向于不顧任何代價(jià)來(lái)保住‘他們的’行事之道”。

在權(quán)力劃分上面，新公共管理主張政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。這種授權(quán)和分權(quán)不僅體現(xiàn)在政府組織之外而且體現(xiàn)在政府組織內(nèi)部，即政府組織內(nèi)部分權(quán)，在此需強(qiáng)調(diào)的是此時(shí)的“分權(quán)”僅僅是“事權(quán)”而非“法權(quán)”。新公共管理認(rèn)為，與集權(quán)的機(jī)構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)有許多優(yōu)點(diǎn)：比集權(quán)的機(jī)構(gòu)具有多的靈活性，對(duì)于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)，比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具創(chuàng)新精神，能夠比集權(quán)的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣，更強(qiáng)的責(zé)任感，更高的生產(chǎn)率等等。

2、內(nèi)在涵義

關(guān)于行政三分制的內(nèi)在涵義，與三權(quán)分立及民國(guó)時(shí)期的行政三聯(lián)制不同，行政三分制是在事物分析，職能分析的基礎(chǔ)上，以大行業(yè)，大系統(tǒng)的方式設(shè)立決策部門，并就每個(gè)決策部門關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)設(shè)立若干個(gè)執(zhí)行局，決策權(quán)在決策局，而執(zhí)行局則是單一的執(zhí)行，監(jiān)督機(jī)構(gòu)則獨(dú)立行使監(jiān)督。按我國(guó)十六大報(bào)告來(lái)說(shuō)即“按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一，效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求。繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革”為行政三分制改革提供了一定的理論依據(jù)。因此，行政三分制可以定義為在一級(jí)政府管理系統(tǒng)內(nèi)部，將決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能適度分離并在運(yùn)行過(guò)程中使之相輔相成，相互制約、相互協(xié)調(diào)的一種行政管理體制。其切入點(diǎn)在于決策與執(zhí)行的分離，組織結(jié)構(gòu)與管理流程再造有機(jī)統(tǒng)一。行政三分的垂直優(yōu)化，即按“決策與執(zhí)行”相對(duì)分離、“管理與執(zhí)行”相分離的要求區(qū)分決策層與執(zhí)行層，以達(dá)到?jīng)Q策者監(jiān)督執(zhí)行者的目的。

二、行政三分制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

1、中國(guó)歷史上的“行政三分制”

在我國(guó)封建社會(huì)鼎盛的隋唐時(shí)期，當(dāng)時(shí)實(shí)行的三省六部制就包含了“行政三分”的思想。俞鹿年在《歷代官制概略》中介紹當(dāng)時(shí)國(guó)家行政大權(quán)集中于三省一臺(tái)。三省的關(guān)系原則上是中書省決策制定政令、門下省審核，最后由尚書省執(zhí)行；御史臺(tái)則執(zhí)掌監(jiān)督彈劾權(quán)。其三省駁議制度與合議制度，取分工合作之法，收相輔相成之效，在當(dāng)時(shí)無(wú)疑是政治上的一種進(jìn)步制度。而近代意義上的行政三分制改革則肇始于20世紀(jì)中期的西方各國(guó)的行政改革，其中，以英國(guó)的改革最為典型。

2、西方行政三分制改革及其經(jīng)驗(yàn)借鑒——以英國(guó)為例

20世紀(jì)70年代末80年代初。在經(jīng)濟(jì)大蕭條的大背景下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了一股新公共管理運(yùn)動(dòng)的浪潮，其基本特征是政府職能的退縮和市場(chǎng)價(jià)值的回歸。表現(xiàn)在行政領(lǐng)域便是各國(guó)行政改革的興起，開始了政府的重塑。其中最值得關(guān)注的是國(guó)家行政組織內(nèi)部決策與執(zhí)行的分開。這被稱為是西方新公共管理改革的典范。以英國(guó)為例。1988年英國(guó)政府開始推行“改進(jìn)政府管理：下一步行動(dòng)方案”。方案的核心是決策與執(zhí)行分離，主要形式是在政府部門內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，履行政策執(zhí)行和服務(wù)提供職能。

首先明確政府角色，在重新審查政府職能的基礎(chǔ)上，將政府的決策職能與執(zhí)行職能分離。政府的職能集中在政策與規(guī)劃上，執(zhí)行工作則由政府及社會(huì)的自治或半自治機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。在中央各部建立政策核心司和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，將政府機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的公務(wù)員分離出來(lái)，設(shè)立“執(zhí)行代理”機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行政策、管理具體事務(wù)；第二，實(shí)施準(zhǔn)契約性質(zhì)的合同管理制度。主管部長(zhǎng)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽定績(jī)效合同，部長(zhǎng)們主要關(guān)注預(yù)算總額和最終結(jié)果，各局則在預(yù)算支出、人事管理等具體事務(wù)上享有很大的自主權(quán)；第三，實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制及任期制。首長(zhǎng)職位向全社會(huì)開放，競(jìng)爭(zhēng)錄用。首長(zhǎng)任期一般為3—5年。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作情況實(shí)行政務(wù)公開，以利于新聞監(jiān)督和公眾監(jiān)督。

此外，英國(guó)還實(shí)施一系列的配套改革方案，如財(cái)政改革、國(guó)有企業(yè)私有化、公共服務(wù)承包制度，將私營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和管理方式引入政府機(jī)構(gòu)。

英國(guó)的旨在分離決策與執(zhí)行的行政改革取得了前所未有的成效，并迅速蔓延到其他國(guó)家，包括亞洲的新加坡、韓國(guó)以及中國(guó)香港，他們的改革都基本上延續(xù)了英國(guó)行政改革的模式，實(shí)行行政的三分制改革，并取得了很大的成功。

3、西方三分制改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

總結(jié)西方行政三分制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，政府的行政改革首先要制定明確的目標(biāo)及實(shí)施策略，其總體目標(biāo)是提高行政效率及服務(wù)質(zhì)量，具體實(shí)施的策略涉及新的管理原則，技術(shù)手段的應(yīng)用等；而且必須得到中央政府的大力支持和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央政府先改革，為其他地方政府改革起到表率作用，同時(shí)，一方面要堅(jiān)持放權(quán)授權(quán)，真正做到?jīng)Q策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，但是另一方面也要加強(qiáng)監(jiān)管，發(fā)揮監(jiān)督的作用，防止決策權(quán)失準(zhǔn)，執(zhí)行權(quán)濫用。最后，也是最為關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要由一個(gè)制度的保障，即體制上和法律上能夠?yàn)樾姓种聘母锉ｑ{護(hù)航。

三、我國(guó)傳統(tǒng)行政模式與行政三分制

2002年的十六大報(bào)告要求按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。自2002年開始我國(guó)政府已經(jīng)在初步的進(jìn)行了政府的行政三分制改革，其中最為典型的就是深圳的三分制行政改革。

1、我國(guó)傳統(tǒng)行政模式及其弊病

我國(guó)現(xiàn)行的行政模式，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是典型的官僚行政治理模式，而實(shí)行官僚制必然導(dǎo)致官僚主義。我國(guó)幾千年的“官本位”思想，使得我國(guó)傳統(tǒng)的政府行政模式弊端很多，嚴(yán)重阻礙了行政改革的步伐。

“官僚體制本身既不好也不壞。它是一種手段，可以被用于人類活動(dòng)的不同領(lǐng)域。有一個(gè)領(lǐng)域，即政府機(jī)構(gòu)的管理，官僚手段是必不可少的。今天的許多人視為罪惡的東西，并不是官僚體制，而是官僚領(lǐng)域的擴(kuò)張。這種擴(kuò)張，是日益限制公民個(gè)人自由以及今天的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策用政府管制取代私人主動(dòng)精神這一內(nèi)在趨勢(shì)的不可避免的結(jié)果?！彪S著社會(huì)的發(fā)展，官僚體制(官僚主義)充斥了社會(huì)的各個(gè)角落，行政效率低下，公共服務(wù)滯后、腐敗現(xiàn)象比比皆是等等，官僚主義帶來(lái)的負(fù)面影響已經(jīng)到了非改不可的地步了，而我國(guó)的行政改革在這樣的環(huán)境下卻是步履維艱。

行政三分制改革所主張的分權(quán)授權(quán)等原則與官僚制所推崇的集權(quán)統(tǒng)一原則正好相左，而且在我國(guó)這樣有著幾千年封建文化的國(guó)家實(shí)行這樣的改革其難度是可想而知的。

2、行政三分制的合理選擇

行政三分制改革無(wú)論是從理論上講還是從西方國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)都迎合了時(shí)代發(fā)展的潮流，在提高行政效率、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高公共服務(wù)質(zhì)量方面都有著很大的優(yōu)越性。但是選擇一個(gè)什么樣的模式進(jìn)行分權(quán)，并維持下去是值得我們思考和探討的。

我國(guó)最早實(shí)行行政三分制改革的地區(qū)是深圳市政府行政改革。但是一直到今天深圳市行政三分制改革的具體方案都沒(méi)有公布于世，(僅僅一試點(diǎn)方案)其基本原則和內(nèi)容也主要來(lái)源于對(duì)英國(guó)、新加坡、韓國(guó)、中國(guó)香港等國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。首先是按大行業(yè)大系統(tǒng)對(duì)決策、執(zhí)行和監(jiān)督實(shí)行了分立，整合裁撤政府職能部門，設(shè)立決策局和執(zhí)行局，監(jiān)督局獨(dú)立。決策局負(fù)責(zé)決策的制定，下設(shè)兩種咨詢機(jī)構(gòu)，保證決策的合理性；執(zhí)行局下設(shè)若干執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行局與決策局簽訂績(jī)效合同，執(zhí)行局必須履行合同，完成職責(zé)，監(jiān)督局獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，主要涉及監(jiān)察和審計(jì)兩方面的工作。例如交通局負(fù)責(zé)制定交通政策，交通署負(fù)責(zé)執(zhí)行這些政策，兩者相對(duì)獨(dú)立，又同時(shí)受到行政監(jiān)察部門的監(jiān)督。

應(yīng)該說(shuō)深圳市的行政三分制改革措施基本上借鑒了西方行政改革的基本經(jīng)驗(yàn)，其最初的設(shè)想是好的，即通過(guò)決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離，在行政體制內(nèi)部建立一種獨(dú)立的、直屬于市政府的行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，例如，把原有的監(jiān)察局、審計(jì)局作為市政府的市屬機(jī)構(gòu)，賦予其更大、更獨(dú)立的行政監(jiān)察、行政審計(jì)權(quán)限，以發(fā)揮對(duì)政府的監(jiān)督作用。其目的是加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)利的監(jiān)督和制約，但是其作用必定是有限的。行政三分制的“事務(wù)”分權(quán)只是內(nèi)部組織間的一種架構(gòu)重組，“牌子換了，人馬沒(méi)換”。因此行政三分制改革中內(nèi)部約束監(jiān)督機(jī)制在我國(guó)并不能爆發(fā)出應(yīng)有的光芒和能量，深圳市行政三分制改革的歷程就說(shuō)明了這一點(diǎn)。(無(wú)疾而終，作者認(rèn)為，也有學(xué)者稱其為大部制改革做了一個(gè)好的前奏)

既然行政三分制是一個(gè)比較優(yōu)越的政府行政模型，那應(yīng)該如何去實(shí)現(xiàn)呢?為什么在我國(guó)會(huì)步履維艱呢?這就存在一個(gè)選擇的問(wèn)題，要選擇一個(gè)合適的，符合我國(guó)國(guó)情的行政改革方略，這不僅涉及到理論和技術(shù)層面而且涉及到我國(guó)的政治體制改革問(wèn)題。我們認(rèn)為要想進(jìn)行政府行政三分制改革就必須從源頭上抓起，即政治體制上的變革。

四、中國(guó)行政三分制改革的未來(lái)挑戰(zhàn)

作為我國(guó)政治體制改革的一部分，行政改革是我國(guó)政治體制改革的突破口，但是30多年的行政體制改革歷程表明，這個(gè)突破口并沒(méi)有一個(gè)好的開端。行政體制改革關(guān)鍵是在精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則下實(shí)現(xiàn)行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督的三分。而我們所進(jìn)行的行政體制改革經(jīng)驗(yàn)告訴我們，若將行政三分制改革進(jìn)行到底必須與政治體制改革配套進(jìn)行，首先要解決體制和法律上的問(wèn)題。

在行政體制方面，官僚制已根澡蒂固，許多政府部門還是集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，從中央到地方、行業(yè)與行業(yè)之間、部門與部門之間，都因?yàn)楝F(xiàn)行體制的存在而有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，并因此形成了許多相對(duì)固定的“利益共同體”。所以對(duì)我國(guó)行政體制進(jìn)行改革，必須是革命性的變革。否則這樣一個(gè)大環(huán)境下任何局部的改革都無(wú)法進(jìn)行下去。此外，用于支撐現(xiàn)行行政體制的較為完備的法律法規(guī)一時(shí)間還難以退出。改革理應(yīng)把立法這一問(wèn)題解決好。

同時(shí)，在我國(guó)進(jìn)行政治體制改革或者說(shuō)行政體制改革，不可避免的問(wèn)題就是黨權(quán)的問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)在對(duì)“利益共同體”的維護(hù)過(guò)程中不僅僅是長(zhǎng)期的官僚體制帶來(lái)的弊端，而且有一部分的原因是來(lái)源于我們黨的權(quán)力走向?！罢误w制改革并非一定要以行政管理體制改革作為突破口，深化改革應(yīng)以黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)分解為突破口”。正如卞蘇徽在評(píng)價(jià)深圳的“行政三分”改革的局限性時(shí)說(shuō)到的那樣“僅僅是行政體制范圍的改革，并不涉及政治體制改革。但如果涉及到權(quán)力監(jiān)督與制約問(wèn)題，就必然牽涉到政治體制改革……這些問(wèn)題在行政三分框架內(nèi)都是無(wú)法解決的。所以，深圳的‘行政三分’不是政治體制改革，它只是涉及到政治體制改革的行政體制改革。如果不深化到政治體制改革，政府改革就不能取得實(shí)質(zhì)性成效”。

總之，筆者認(rèn)為在我國(guó)進(jìn)行行政三分制改革必須有一個(gè)好的環(huán)境，而這個(gè)環(huán)境的構(gòu)建存在著利益間的爭(zhēng)奪和維系，若想將改革進(jìn)行下去就必須打破原有的游戲規(guī)則，其突破口我們認(rèn)為應(yīng)該集中在黨權(quán)問(wèn)題上，以及由此而產(chǎn)生的選舉制度等各項(xiàng)政治體制問(wèn)題。