政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長可持續(xù)嗎

[摘要]政府主導(dǎo)對中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長起著至關(guān)重要的作用。改革開放以來中國政府的財政分權(quán)改革使地方政府作用日益上升，并形成了地方政府競爭的格局。這種有限的地方政府競爭格局一方面推動了地方經(jīng)濟(jì)的增長，另一方面也存在一些弊端。因此，要重新調(diào)整現(xiàn)行的財政分權(quán)制度，規(guī)范地方政府競爭行為，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]政府主導(dǎo)； 經(jīng)濟(jì)增長； 財政分權(quán)； 可持續(xù)； 地方政府競爭

[中圖分類號]F120.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)06-0008-05

中國的經(jīng)濟(jì)增長成就令世人矚目，按照國家統(tǒng)計局最近公布的數(shù)據(jù)，2007年全年國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到246619億元。比上年增長11.4％。即使考慮到全球經(jīng)濟(jì)不景氣所造成的負(fù)面沖擊，2008年1—3季度GDP增長率仍然在9.9％(具體數(shù)據(jù)參見國家統(tǒng)計局《中國經(jīng)濟(jì)景氣》2008年第12期1，按照此數(shù)字，2008年全年經(jīng)濟(jì)增長率仍可能保持在9％上下，相比較其他經(jīng)濟(jì)體而言，這已經(jīng)是最成功的經(jīng)濟(jì)增長。通過政府近期連續(xù)出臺力度非常大的刺激經(jīng)濟(jì)計劃，國內(nèi)外學(xué)者普遍預(yù)期2009年中國的經(jīng)濟(jì)增長可以維持在8％以上。

盡管一些學(xué)者懷疑中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長的真實性，但大多數(shù)學(xué)者還是同意，即使考慮到統(tǒng)計方法以及統(tǒng)計口徑中存在的某些誤差，中國改革開放以來仍然保持著經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長的事實。給定這種高增長的態(tài)勢，剩下的關(guān)鍵問題就是：究竟是何種原因?qū)е铝诉@種持續(xù)穩(wěn)定的高增長?

一、經(jīng)濟(jì)增長與政府行為

現(xiàn)有的研究主要基于新古典理論(基于索洛增長模型)的視角，估計勞動和資本兩大要素對中國經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)，同時也有一部分研究估計了技術(shù)和制度等外生因素對增長的貢獻(xiàn)。現(xiàn)有的研究表明，資本是中國改革開放以來經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長的最主要推動者；技術(shù)有一定的貢獻(xiàn)，但沒有資本那么明顯；制度變革因素的確在起作用，但同樣沒有資本的作用大；勞動的貢獻(xiàn)很小。比如，代表性的研究如樊綱和王小魯(2000)，他們的研究表明，1979—1999年間中國經(jīng)濟(jì)增長率(調(diào)整后)為8.3，其中資本的貢獻(xiàn)占61.4％，勞動的貢獻(xiàn)占9，8％，而農(nóng)業(yè)工業(yè)化和城市化的貢獻(xiàn)占16％。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)(2006)對改革開放以來的時期進(jìn)行分段，分別進(jìn)行估計，發(fā)現(xiàn)1983—1988年間，中國經(jīng)濟(jì)增長率平均12.1，其中資本的貢獻(xiàn)占41.3％，勞動力的貢獻(xiàn)占12.4％，TEP的貢獻(xiàn)占19.8％；1988—1993年間，中國經(jīng)濟(jì)增長率平均8.9，其中資本的貢獻(xiàn)占50.6％，勞動力的貢獻(xiàn)占11.2％，TEP的貢獻(xiàn)占19.1％：1993—1998年間，中國經(jīng)濟(jì)增長率平均9.8，其中資本的貢獻(xiàn)占56.1％，勞動力的貢獻(xiàn)占3.1％，全要素生產(chǎn)率(TEP)的貢獻(xiàn)占34.7％；1998—2003年間，中國經(jīng)濟(jì)增長率平均8.O，其中資本的貢獻(xiàn)占61.3％，勞動力的貢獻(xiàn)占3.8％，TEP的貢獻(xiàn)占16.3％。

不過，這樣一種基于新古典增長模型的經(jīng)驗研究并不能解決變量的內(nèi)生性問題，且不說內(nèi)生增長模型對技術(shù)內(nèi)生的考慮，因為技術(shù)因素對增長的貢獻(xiàn)并不大。就貢獻(xiàn)最大的資本來說，也必須考慮到其內(nèi)生問題，即資本是由哪些因素決定的?很明顯，在一個政府控制和主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)體中，資本存量在很大程度上取決于政府行為。即政府影響微觀組織的資本決策，進(jìn)而影響到整個經(jīng)濟(jì)體的資本存量，并以此來影響經(jīng)濟(jì)增長。因此，在這樣一個經(jīng)濟(jì)體中，必須引人政府因素。經(jīng)濟(jì)學(xué)家達(dá)成共識的一點是。在中國，即使是改革開放30年的今天，政府仍然起著主導(dǎo)作用。其中，地方政府的作用尤為關(guān)鍵。政府不僅直接通過財政和其他行政活動來影響和控制經(jīng)濟(jì)，而且還通過大量的國有企業(yè)來主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)。所以，不考慮政府行為，就無法真正理解中國的經(jīng)濟(jì)增長。改革開放以來，財政分權(quán)帶來了地方政府作用的日益上升，地方政府承擔(dān)了主要的支出功能，因而對經(jīng)濟(jì)增長的影響更為深遠(yuǎn)。問題的關(guān)鍵就在于，在財政分權(quán)的基礎(chǔ)上，形成了一種地方政府競爭的格局，這種地方政府的競爭會影響到經(jīng)濟(jì)增長，并且的確也影響到了經(jīng)濟(jì)增長。但這種增長模式是否能夠持續(xù)，則需要更深入的討論。

二、財政分權(quán)、地方政府競爭和經(jīng)濟(jì)增長

中國的經(jīng)濟(jì)改革實際上是一個分權(quán)的過程。一方面，通過市場化，政府逐步退出競爭性領(lǐng)域，使這些領(lǐng)域的資源配置主要由價格和競爭機(jī)制實現(xiàn)；另一方面，在政府體制內(nèi)部，中央也逐步向地方放權(quán)，無論是早期的財政包干制，還是后來的分稅制，都使地方擁有了一定程度的事實上的自主權(quán)。分權(quán)的結(jié)果是，居民、企業(yè)和地方政府作為資源配置的主體逐步參與到經(jīng)濟(jì)決策活動當(dāng)中，并通過自主決策來獲得必要的激勵。這正是我國改革開放以后經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的源泉。

(一)中國改革開放以來的政府問分權(quán)。

如上所述，改革開放在政府層級之間表現(xiàn)為財政分權(quán)為核心的政府間分權(quán)過程。盡管按照胡書東(2001)和張軍(2007)的說法，改革前政府間一直不乏分權(quán)的試點和探索。但問題在于，改革前的分權(quán)和改革后的分權(quán)是兩種存在本質(zhì)差別的分權(quán)改革模式。首先，從分權(quán)試驗的存續(xù)時期看，改革前呈現(xiàn)斷斷續(xù)續(xù)的特征，而且往往是在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)極度困難，為了調(diào)動人們的積極性，而進(jìn)行的分權(quán)試驗：而改革后的分權(quán)則持續(xù)了30年，并將一直持續(xù)下去，并不以經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而變化。這說明改革后的分權(quán)試驗具有高度的穩(wěn)定性。其次，從分權(quán)的內(nèi)容上看，改革前的分權(quán)其實是上級政府對下級政府個別權(quán)力的下放，只有在極個別時期才偶然出現(xiàn)了較多的權(quán)力下放，這種權(quán)力下放甚至可以針對居民和企業(yè)，但僅僅是偶然事件；改革以后的分權(quán)則是事權(quán)和財權(quán)在各級政府之間的重新劃分，盡管劃分的形式在不斷變動，但存在一個核心點，那就是賦予地方剩余權(quán)力，不僅地方政府有這個權(quán)力，居民和企業(yè)也擁有這個權(quán)力。最后，分權(quán)的層次不同，改革之前的分權(quán)僅僅是上級政府對下級政府、政府對企業(yè)和居民的偶然的局部的權(quán)力下放；而改革后的分權(quán)則是制度化的權(quán)力下放，包括不同層級政府之間(即分稅制)以及政府和企業(yè)及居民之間(即市場化)。由此可見，30年來的分權(quán)改革不僅具有穩(wěn)定性，而且已經(jīng)制度化。

在通常意義上，“財政分權(quán)或財政聯(lián)邦主義解決的是公共部門的縱向結(jié)構(gòu)問題，即如何在不同的政府級次間分配責(zé)任及實現(xiàn)這些責(zé)任的手段，并使這些財政手段與各級政府所欲實現(xiàn)的財政責(zé)任相一致。”(中國社科院財貿(mào)研究所，《中國財政政策報告(2005／2006)：走向“共贏”的中國多級財政》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2005年版，第28頁)但是，需要注意的是，我國目前形成的財政分權(quán)與西方國家的財政聯(lián)邦主義存在著很大差別：第一，我國的財政分權(quán)沒有政治上的分權(quán)相伴隨。我國的分權(quán)是經(jīng)濟(jì)上分權(quán)和政治上集權(quán)相結(jié)合的。第二，財權(quán)的劃分與事權(quán)的劃分不匹配。地方政府承擔(dān)了較多的行政管理職責(zé)和財政支出責(zé)任，卻沒有得到相應(yīng)的收入權(quán)力。第三，財政分權(quán)缺乏法律上的支撐?，F(xiàn)代國家多級政府間的財政分權(quán)是通過憲法或法律確定下來的，而我國的財政分權(quán)直到1994年通過分稅制的形式確定下來，但這種確認(rèn)不具備規(guī)則的效力，因而不符合布坎南所說的“財政的憲政本質(zhì)”。

(二)有限的財政分權(quán)下有限的地方政府競爭。

分稅制帶來的一個最明顯的變化就是地方財政收入下降的同時，地方財政支出卻一直保持較高的比例，這是因為事權(quán)主要交給地方政府實施，而中央政府主要從事國防等公共產(chǎn)品的供給以及轉(zhuǎn)移支付等功能。數(shù)據(jù)表明，分稅制以來，地方財政支出占總財政支出的比重一直保持在70％左右；如果從預(yù)算外支出看，90％以上的預(yù)算外支出都是地方政府實施的。財政支出對應(yīng)著地方政府的事權(quán)，這就意味著從財政的角度看，真正對具體經(jīng)濟(jì)事務(wù)起作用的只能是地方政府。地方政府在改革開放以來扮演的角色越來越重。進(jìn)一步看，財政支出不僅反映了事權(quán)的大小，同時也定義了政府規(guī)模的大小。財政支出越大，政府的規(guī)模增長得也越快，對經(jīng)濟(jì)活動的影響也就越大。不過，無論如何，事實上的財政分權(quán)的確存在，并給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大的影響。

那么我國這種財政分權(quán)和地方政府行為是如何影響到經(jīng)濟(jì)增長的呢?我國改革開放以來通過財政分權(quán)促進(jìn)了地方政府之間的競爭，并由此激勵地方政府通過投資等來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。這是理解中國經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵。不過，分稅制改革盡管在一定程度上建立了制度化的政府間分權(quán)體系，但是整個分權(quán)制度從本質(zhì)上看是有限的，各級政府之間責(zé)權(quán)利的設(shè)置存在一定程度的不匹配與不合理。具體表現(xiàn)為：首先，我國的稅種、稅率是由中央統(tǒng)一制定的，地方政府不享有獨立的稅權(quán)。由于我國各地區(qū)差異大，統(tǒng)一的稅制使得地方政府無法根據(jù)各地的實際情況課稅，從而限制了地方政府資源配置的能力。其次，我國特定的政府管理體制決定我國財政分權(quán)是建立在上級政府授權(quán)的框架基礎(chǔ)上的，居民不能通過“用手投票”對地方官員進(jìn)行評選，自然也就缺乏表達(dá)自己對公共品的需求意愿的渠道，而地方官員在信息不對稱的情況下也無法了解到公眾的需求意愿。只能根據(jù)其個人意愿設(shè)定目標(biāo)，通常情況下由這種方式產(chǎn)生的公共品供給數(shù)量無法滿足公眾的需求，也就是說“用手投票”機(jī)制失靈了；同時由于戶籍制度的存在以及不同形式的就業(yè)限制，使得居民的流動大大受限，“用腳投票”的機(jī)制也不能夠正常運轉(zhuǎn)。此外，我國政績考核機(jī)制尚不健全。晉升錦標(biāo)賽的官員治理模式主要以GI)P等硬性指標(biāo)作為考核標(biāo)準(zhǔn)，而對教育、環(huán)境等的支持力度是軟指標(biāo)，不能夠被直接準(zhǔn)確的衡量。這就可能導(dǎo)致地方仍然僅僅追求GDP的增長，而忽略了社會福利的改進(jìn)。

總的來看，分稅制只能是部分解決了財政包干制的問題，其原因在于，分稅制所帶來的財政分權(quán)體制是一種有限的分權(quán)。而不是一種規(guī)范的分權(quán)。在這種分權(quán)體制下，由于地方政府并沒有受到當(dāng)?shù)鼐用竦谋O(jiān)督，同時上級政府的監(jiān)督也是有限的，導(dǎo)致地方政府的行為不受約束，其后果就是偏離當(dāng)?shù)鼐用竦母＠畲蠡繕?biāo)，轉(zhuǎn)而追求地方官員的個人目標(biāo)，即GDP增長加上租金最大化。地方政府為了達(dá)到這一組合目標(biāo)，必須繼續(xù)保持原先的競爭態(tài)勢，并通過財政收支政策和其他制度措施來吸引資源流入，同時也出現(xiàn)了競賽到底的情形。這種競爭下的增長可以看成是一種以犧牲社會福利為代價的經(jīng)濟(jì)增長。我們把有限的財政分權(quán)下形成的地方政府競爭稱之為“有限的地方政府競爭”，這兩個定義是我們理解我國財政分權(quán)和地方政府競爭的核心所在。

事實上，有限的地方政府競爭對經(jīng)濟(jì)增長的作用有利有弊。具體分析如下：

第一，稅收競爭。稅收競爭對經(jīng)濟(jì)增長的作用是雙重的。一方面，各地方政府通過各種稅收優(yōu)惠和降低土地價格來吸引資本，資本的流入促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長。另一方面，地方政府的稅收競爭和土地價格競爭可能導(dǎo)致競賽到底局面的出現(xiàn)。由于地方政府可以犧牲收入的底線來吸引資本，從而給地方帶來短期經(jīng)濟(jì)績效的增加，結(jié)果導(dǎo)致未來地方政府無法為相應(yīng)的公共品供給提供足夠的資金，這是地方政府負(fù)債的重要根源。地方政府收入的下降會導(dǎo)致未來公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的下降，從而降低本地的吸引力，導(dǎo)致資本在未來的流出，最終反而會降低未來的經(jīng)濟(jì)增長?？梢?，如果出現(xiàn)競賽到底式的稅收競爭，那么只能對短期地方經(jīng)濟(jì)增長有利，而對長期經(jīng)濟(jì)增長不利。

第二，支出競爭。有限的支出競爭的主要特征就是財政支出結(jié)構(gòu)出現(xiàn)偏向，建設(shè)性支出受到地方政府的重視，而社會性支出被嚴(yán)重輕視。建設(shè)性支出一方面可以通過政府的直接投資促進(jìn)當(dāng)?shù)氐馁Y本積累。有利于經(jīng)濟(jì)增長；另一方面通過當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。吸引外地資本流入，從而促進(jìn)本地增長。但這種有偏的支出結(jié)構(gòu)同樣會給未來的經(jīng)濟(jì)增長埋下隱患：首先，社會性支出嚴(yán)重，會導(dǎo)致高素質(zhì)居民流出，降低當(dāng)?shù)氐娜肆Y本積累，不利于長期的經(jīng)濟(jì)增長；其次。建設(shè)性支出過多以及外來資本的流入，相應(yīng)地會擠出當(dāng)?shù)氐乃饺速Y本，不利于當(dāng)?shù)刭Y本的創(chuàng)業(yè)，損害了當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)家階層的培育，也不利于未來的經(jīng)濟(jì)增長。再次，尤其重要的是。有偏的支出競爭促使地方政府過度重視資本積累，忽略人力資本的積累和技術(shù)創(chuàng)新，不僅無法為未來的經(jīng)濟(jì)增長提供最有利的推動力；而且還使得地方產(chǎn)業(yè)處于一個低層次的水平，難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，這正是很多落后地區(qū)僅僅注重招商引資的后果。最后，政府熱衷于建設(shè)性支出會導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)問題。如果某個產(chǎn)業(yè)賺錢，每個地方政府都想搶先上這個產(chǎn)業(yè)的項目，就必然會陷入到囚徒困境當(dāng)中，均衡時各個地方上了同樣的項目，這不僅導(dǎo)致資源浪費，而且不能對每一個項目形成有效的產(chǎn)能。由于項目是政府主導(dǎo)的，無法通過市場競爭加以優(yōu)勝劣汰，結(jié)果只能通過政府行為來加以維持。項目運行時間越長，給政府未來的負(fù)擔(dān)越重，進(jìn)而越不利于未來的經(jīng)濟(jì)增長。

第三，其他形式的競爭。除了稅收和支出競爭，地方政府用得最多的就是制度競爭，這個競爭包含兩個方面的內(nèi)容：一方面，一些地區(qū)在改革開放的過程中探索出一些新的制度，改進(jìn)了當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)的激勵，提高了企業(yè)的生產(chǎn)率，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長；同時，這些制度創(chuàng)新會產(chǎn)生溢出效應(yīng)，其他地區(qū)通過參觀學(xué)習(xí)，并對制度進(jìn)行移植，就可以改進(jìn)那些移植區(qū)域的增長。另一方面，制度競爭又會退化為管制競爭，這也會表現(xiàn)為兩個層次的內(nèi)容，首先，地方政府為了吸引資本，會放松管制，引進(jìn)一些對當(dāng)?shù)丨h(huán)境有害的產(chǎn)業(yè)，這樣對短期GDP的增長有利；但隨著環(huán)境的惡化，不僅未來的資本會流出，而且外部不經(jīng)濟(jì)也產(chǎn)生了，從而導(dǎo)致未來經(jīng)濟(jì)的衰退。其次，地方政府為了確保短期GDP的增長，會對外來產(chǎn)品采取嚴(yán)格管制，無論是通過工商稅務(wù)還是通過公檢法機(jī)關(guān)，地方政府總是對威脅到本地產(chǎn)品的其他地區(qū)產(chǎn)品進(jìn)行限價限量，或者增加其交易成本，迫使其退出本地市場。這種地方保護(hù)策略不僅導(dǎo)致國內(nèi)市場分割，增大了企業(yè)的交易成本，而且也弱化了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的激勵，必然阻礙未來的經(jīng)濟(jì)增長。

因此，地方政府競爭對經(jīng)濟(jì)增長的作用有利有弊。特別是對有限的地方政府競爭來說，可能在近期是有利于經(jīng)濟(jì)增長的，但增長的代價可能非常大，這意味著未來經(jīng)濟(jì)增長可能因此受到阻礙。

三、政府主導(dǎo)的中國經(jīng)濟(jì)增長能夠持續(xù)嗎

如前文所示，中國經(jīng)濟(jì)增長的主要來源是資本。而資本的形成主要依靠政府直接的投資以及地方政府之間圍繞投資的競爭。至少從邏輯上講，我國的經(jīng)濟(jì)增長是由政府主導(dǎo)的。那么這樣一種增長模式確實存在嗎?如果存在，這樣一種增長模式能否持續(xù)?

(一)財政分權(quán)、地方政府競爭和經(jīng)濟(jì)增長的經(jīng)驗證據(jù)，

許多國外學(xué)者都承認(rèn)，中國改革開放以來形成的獨特分權(quán)模式賦予了地方政府較大的激勵，從而能夠起到促進(jìn)市場或者保護(hù)市場的作用，并相應(yīng)地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。周黎安(2004，2007)則把改革開放以后的中國政府間關(guān)系看成是一個類似企業(yè)內(nèi)部的承包制，通過政府逐級實施公共職能外包，并輔之以錦標(biāo)賽的考核方式，不僅使得地方政府擁有了可觀的自由處置權(quán)，而且也大大激勵了地方政府促進(jìn)市場的行為。Blanchard和Shleifer(2000)通過比較中國和俄羅斯的地方政府行為，進(jìn)一步指出，中國的中央政府的相對強(qiáng)勢地位能夠減少地方俘獲的風(fēng)險，并強(qiáng)化地方政府對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。

盡管有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為財政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)增長之間存在顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，但國內(nèi)其他學(xué)者的研究正好相反。喬寶云(2002)利用1985—1998年數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，盡管財政分權(quán)顯著影響經(jīng)濟(jì)增長，但這種影響是非線性的，財政分權(quán)的最優(yōu)水平是71.7％。林毅夫和劉志強(qiáng)(2000)、張晏和龔六堂(2004)、張晏(2005)等人的研究發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)的確產(chǎn)生了正的增長效應(yīng)。筆者最近的一系列研究也證實了這一點。比如，筆者最近利用1986—2004年間中國省級面板數(shù)據(jù)，對財政分權(quán)和經(jīng)濟(jì)增長、經(jīng)濟(jì)波動之間的關(guān)系進(jìn)行了檢驗。發(fā)現(xiàn)從整個時間跨度來說，財政分權(quán)確實促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)的增長，但在不同時間區(qū)域內(nèi)影響有所差異，在1994年前對經(jīng)濟(jì)增長并無促進(jìn)作用，而1994年后對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用十分顯著(周業(yè)安和章泉，2008)。

進(jìn)一步引入地方政府競爭因素，現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，分權(quán)和地方政府競爭的確在影響經(jīng)濟(jì)增長。沈坤榮和付文林(2006)發(fā)現(xiàn)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和稅收競爭之間的相關(guān)系數(shù)是0.25—0.39。李永友和沈坤榮(2008)分析了財政競爭對FDI增長績效的影響，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出增加，或者社會性支出減少，無論當(dāng)期還是滯后兩期，都對經(jīng)濟(jì)增長有顯著的正的影響。但這種影響僅僅存在于東部和中部，并且不如私人部門投資和人力資本投資以及市場化程度。特別是為了增加經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，地方政府必須采取非稅融資，結(jié)果反而阻礙了增長。李濤和周業(yè)安(2008)發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)人均實際總體財政支出水平的空間滯后項、各地區(qū)人均實際文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)財政支出水平的空間滯后項對于該地區(qū)的人均實際國內(nèi)生產(chǎn)總值水平都有著顯著的正面影響，因此其他地區(qū)的總體財政支出或文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)財政支出的絕對水平的增加能夠顯著地促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。保守估計，其他所有地區(qū)的人均實際總體財政支出水平1％的增加會相應(yīng)地使本地區(qū)年均的人均實際國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率的絕對水平至少增加0.48％；其他所有地區(qū)的人均實際文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)財政支出水平1％的增加會相應(yīng)地使本地區(qū)年均的人均實際國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率的絕對水平至少增加0.55％。

(二)有限財政分權(quán)和地方政府競爭的不良后果。

但是。財政分權(quán)和地方政府競爭雖然促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，但這里存在兩個問題：首先，這種增長是否會持續(xù)?其次。為了獲得這種增長，是否付出了更大的代價?就這些后果來說，有些是很早就得到關(guān)注的，比如重復(fù)建設(shè)、諸侯經(jīng)濟(jì)、地方保護(hù)等等；而有一些在近期得到了較大的關(guān)注，比如經(jīng)濟(jì)波動和通貨膨脹；公共品供給低效率等等。

1 有限財政分權(quán)和地方政府競爭會導(dǎo)致粗放型增長模式。其中的道理前面已經(jīng)闡述。趙文哲(2008)最近的研究表明，財政分權(quán)有利于技術(shù)效率的提高，這表明財政分權(quán)在微觀效率的提高方面有積極的作用，也反映了財政分權(quán)對于短期經(jīng)濟(jì)績效的提高作用比較顯著；但是在整體樣本上，財政分權(quán)的各個指標(biāo)對技術(shù)進(jìn)步的影響不具有一致性。分時期樣本的回歸結(jié)果顯示財政分權(quán)在1994年之前有利于技術(shù)進(jìn)步，但在1994年后產(chǎn)生相反的影響。

2 有限財政分權(quán)和地方政府競爭可能加劇宏觀經(jīng)濟(jì)波動。筆者最近的經(jīng)驗研究證明，正是財政分權(quán)這種體制本身會帶來經(jīng)濟(jì)波動(周業(yè)安和章泉。2008)。究其原因，是由于財政分權(quán)的體制下，地方政府在競爭過程中采取外延型的增長模式，產(chǎn)生了投資沖動，而中央為了平抑該沖動，不斷采取相機(jī)的宏觀調(diào)控政策，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的波動。政策的時間不一致性、中央和地方的信息不對稱、政策制定和執(zhí)行的政治交易成本以及一些總需求變動等，都可能加劇這種波動，但這些因素起作用的制度基礎(chǔ)之一則是分權(quán)體制本身。

3 有限財政分權(quán)和地方政府競爭可能導(dǎo)致公共品供給的扭曲。有限財政分權(quán)可能導(dǎo)致地方政府過于關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長，而忽略了公共品的供給，反映到財政支出結(jié)構(gòu)上就表現(xiàn)為公共支出偏向問題。傅勇和張晏(2007)研究結(jié)果表明，中國的財政分權(quán)以及基于政績考核下的政府競爭，造成了地方政府公共支出結(jié)構(gòu)“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的明顯扭曲；并且，政府競爭會強(qiáng)化財政分權(quán)對政府支出結(jié)構(gòu)的扭曲效應(yīng)。地方政府公共支出偏向的出現(xiàn)所帶來的一個直接后果就是地方公共品供給的不足，典型的如環(huán)境污染嚴(yán)重、教育投入不足等。喬寶云等人(2006)的研究發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)對小學(xué)義務(wù)教育產(chǎn)生了負(fù)面影響。筆者最近研究了財政分權(quán)和教育之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)改革開放以來，從收入角度看，財政分權(quán)能夠促進(jìn)教育水平提高，但從支出角度看，分權(quán)對教育有抑制作用，這說明，對教育發(fā)展而言，收入分權(quán)不足，而支出分權(quán)過度(周業(yè)安和王曦，2008)。還有一些研究發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)度的提高對環(huán)境質(zhì)量具有顯著的負(fù)面影響，說明分權(quán)式改革可能會導(dǎo)致地方政府降低環(huán)境管制的努力(章泉，2008)。

4 有限財政分權(quán)和地方政府競爭可能加劇地區(qū)的收入不平等。喬寶云(2002)發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)推動了富裕地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，但抑制了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。張晏和龔六堂(2005)的實證研究發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)更能獲得財政分權(quán)的積極效應(yīng)，而在中西部地區(qū)，財政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的影響不顯著或為負(fù)，這種財政分權(quán)效應(yīng)的地區(qū)差異也加劇了地區(qū)差距。

總之，改革是一個漸進(jìn)的探索有效激勵的過程，在這個過程中，財政分權(quán)扮演著核心的作用。財政分權(quán)是重新構(gòu)造政府間契約關(guān)系的核心，無論是財權(quán)還是事權(quán)，都在財政分權(quán)的不同模式中得到相對合理的界定，而這一界定實際上就是賦予了不同層級政府的責(zé)權(quán)利的對稱性，滿足激勵兼容條件。通過分稅制，不同層級的政府之間各自有了相對獨立的權(quán)力，從而也就有了對應(yīng)的責(zé)任和利益，基于這種制度安排，地方政府的激勵不僅得到有效改進(jìn)，而且也部分克服了原先政府間關(guān)系市場化的短視和波動傾向。但是我們也看到，由于現(xiàn)行的分稅制是一種不徹底的、也就是有限的制度化分權(quán)，它導(dǎo)致了有限的地方政府競爭，這種競爭會給長期經(jīng)濟(jì)增長帶來嚴(yán)重的問題，比如教育等社會福利項目的供給不足、社會不平等的加劇、環(huán)境惡化、投資膨脹和宏觀經(jīng)濟(jì)波動等等。

很顯然，按照弗里德曼(2008)的說法，我國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)增長是缺乏道德的，因而也是難以持續(xù)的。如果要試圖獲得一個持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，并賦予該增長模式以道德意義，就必須重新調(diào)整現(xiàn)行的財政分權(quán)制度，規(guī)范地方政府競爭行為。核心就是建立起真正的公共財政體制，讓居民擁有真正的投票權(quán)，這就是納稅人權(quán)利的本意。