從次貸危機看我國金融監(jiān)管存在的問題及對策

［摘 要］本文首先介紹了當前國際金融監(jiān)管的主流思路和發(fā)展趨勢，指出了美國次貸危機暴露出的金融監(jiān)管系統(tǒng)性漏洞，進而分析我國金融監(jiān)管存在監(jiān)管主體不明確、成本效率不匹配、監(jiān)管受外部影響、市場推出機制不健全等問題，并提出改進金融監(jiān)管的相關(guān)建議。

［關(guān)鍵詞］次貸危機 金融監(jiān)管 監(jiān)管體制

［中圖分類號］F83 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1009－5489(2009)01－0048－03

一、背景

愈演愈烈的全球金融危機暴露出金融創(chuàng)新過度和金融監(jiān)管不力所造成的巨大破壞力，我國在

此次金融危機中受到影響較小，一方面由于我國金融行業(yè)國際化程度較低，另一方面也與我國金融監(jiān)管較為嚴格、金融創(chuàng)新發(fā)展較落后密不可分。在當前形勢下，反思金融監(jiān)管體制，探索促進金融市場健康發(fā)展的有效途徑，具有更強烈的現(xiàn)實意義。

二、當前金融監(jiān)管主流思路、發(fā)展趨勢

金融監(jiān)管是指一國金融監(jiān)管當局以法律法規(guī)為依據(jù)，對金融業(yè)的經(jīng)營進行監(jiān)督管理的行為。其最終目的是提供公平競爭、保護存款人和投資人利益、保持金融體系穩(wěn)定。現(xiàn)代金融內(nèi)在風險性理論認為：金融體系和金融機構(gòu)內(nèi)在脆弱性、金融主體行為理性相對有限性，以及金融資產(chǎn)價格的內(nèi)在波動性，決定了金融系統(tǒng)存在自身難以克服的不穩(wěn)定性及巨大風險，需要借助外部監(jiān)管力量對其調(diào)控和管理，否則在其高度的內(nèi)部風險傳遞性和外部性的雙重作用下，將會嚴重危及經(jīng)濟安全。

目前，各國政府無一例外地對本國的金融機構(gòu)、金融市場實施了不同程度的金融監(jiān)管，但監(jiān)管體制并沒有統(tǒng)一模式。例如：美國通過頒布《金融服務現(xiàn)代化法案》確立了金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營制度，同時也確立了“雙重多頭”的綜合監(jiān)管和功能性監(jiān)管模式；英國采取了金融監(jiān)管服務局實施監(jiān)管、英格蘭銀行專司央行業(yè)務的監(jiān)管模式；歐元區(qū)國家由于統(tǒng)一了貨幣，中央銀行職責都由歐洲央行代行，各自成立了本國金融監(jiān)管機構(gòu)；日本則通過金融控股公司的形式完成了向金融混業(yè)經(jīng)營高級階段轉(zhuǎn)變的過程。

在金融全球化的大背景下，西方發(fā)達國家順應國內(nèi)國際金融實踐，金融監(jiān)管不斷改革，主要表現(xiàn)在：監(jiān)管范圍不斷擴大；監(jiān)管手段現(xiàn)代化；監(jiān)管內(nèi)容標準化；監(jiān)管方式從單一合規(guī)性監(jiān)管轉(zhuǎn)向合規(guī)性監(jiān)管與風險性監(jiān)管并重；監(jiān)管體制的組織結(jié)構(gòu)體系向部分混業(yè)監(jiān)管或完全混業(yè)監(jiān)管的模式過渡；更加注重風險性監(jiān)管和創(chuàng)新業(yè)務的監(jiān)管；越來越重視金融機構(gòu)的內(nèi)部控制制度和同業(yè)自律機制；以市場約束為基礎(chǔ)的監(jiān)管體系正在形成；金融監(jiān)管全球化的趨勢在不斷加強；監(jiān)管體系呈集中統(tǒng)一化趨勢；監(jiān)管法制呈現(xiàn)出趨同化、國際化發(fā)展趨勢。

三、次貸危機對當代金融監(jiān)管的啟示

美國次貸危機中，高度市場化的金融系統(tǒng)相互銜接產(chǎn)生了特殊的風險傳導路徑，即低利率環(huán)境下的快速信貸擴張，加上獨特的利率結(jié)構(gòu)設(shè)計使得次貸市場在房價下跌和持續(xù)加息后出現(xiàn)償付危機，按揭貸款的證券化和衍生工具的快速發(fā)展，加大了相關(guān)金融資產(chǎn)價格下跌風險的傳染性與沖擊力，而金融市場國際一體化程度的不斷深化又加快了金融動蕩從一國向另一國傳遞的速度。在此以前，美國金融市場的運作和“雙重多頭”監(jiān)管機制一直被視為全球的典范，然而其對系統(tǒng)性金融風險的抵御力仍顯得非常薄弱，一是缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、全面和權(quán)威的監(jiān)管機構(gòu)。二是隨著金融混業(yè)經(jīng)營和金融產(chǎn)品的一體化，監(jiān)管重疊成為金融創(chuàng)新的阻礙。三是功能性監(jiān)管對證券、銀行和保險實施重復的分類監(jiān)管，同時缺乏針對金融活動和金融消費者的統(tǒng)一監(jiān)管和保護。

次貸危機對我國金融監(jiān)管發(fā)展的啟示，主要有三個方面：首先、金融創(chuàng)新的雙刃劍特征決定了金融監(jiān)管的必要性，金融創(chuàng)新在促進風險分散渠道多元化、提高市場效率方面具有積極的意義，其掩蓋、轉(zhuǎn)嫁、防大風險等效應不容忽視。其次，混業(yè)經(jīng)營目前暴露出風險的同時也顯示出其合理性，其抵御風險的能力更強。最后，金融監(jiān)管體系一方面要保持審慎性，另一方面要能夠跟得上創(chuàng)新和混業(yè)經(jīng)營趨勢。

四、我國金融監(jiān)管現(xiàn)狀、存在的問題

我國金融監(jiān)管由中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券市場監(jiān)督管理委員會和中國保險業(yè)監(jiān)督管理委員會四個機構(gòu)分別執(zhí)行?，F(xiàn)階段的金融監(jiān)管目標可概括為：防范和化解金融風險，維護金融體系穩(wěn)定與安全；保護公平競爭和金融效率的提高；保證金融業(yè)穩(wěn)健運行。

我國金融監(jiān)管中存在的主要問題包括：

人民銀行定位不清晰，影響了央行參與、指導金融業(yè)整體監(jiān)管的作用發(fā)揮?？缡袌鼋鹑诋a(chǎn)品的迅速發(fā)展，模糊了分業(yè)監(jiān)管的邊界，也使得分立的監(jiān)管難度在加大。與此同時，人民銀行在制定和執(zhí)行貨幣政策、擔當最后貸款人角色過程中，缺少與“三會”的合作機制，無法切實保證貨幣政策的執(zhí)行效果。從金融機構(gòu)收集的大量數(shù)據(jù)和信息，也存在重復采集、多頭采集和信息一致性差等問題。由于職責限制，浪費了人民銀行在金融監(jiān)管和金融風險化解上所具有的其他機構(gòu)無法比擬的分支機構(gòu)布局優(yōu)勢。

金融監(jiān)管成本和效率不匹配。我國監(jiān)管效果不盡人意，消極金融現(xiàn)象時有發(fā)生。主要原因包括：金融機構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營水平的限制、漸進式經(jīng)濟體制改革對“弱金融”的過度依賴，還包括自上而下的金融改革方式、監(jiān)管寬容的存在致使市場懲戒機制不力，金融機構(gòu)自我約束、自我管理機制不健全，金融同業(yè)工會等行業(yè)自律性組織在我國也極為少見，社會監(jiān)督機構(gòu)對金融機構(gòu)的監(jiān)督和檢查缺乏自主權(quán)。監(jiān)管部門將主要精力放在機構(gòu)審批和業(yè)務審批上，對金融機構(gòu)日常營運監(jiān)管較少，難以發(fā)揮應有效能。

多頭監(jiān)管問題。首先，多個監(jiān)管主體之間在監(jiān)管標準上不可避免地存在差異，造成在某些領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管重合，在某些領(lǐng)域又出現(xiàn)了監(jiān)管真空，例如金融機構(gòu)同業(yè)存放、系統(tǒng)類法人機構(gòu)資金往來等非同業(yè)拆借融資行為監(jiān)管問題，商業(yè)銀行設(shè)立基金管理公司進入貨幣市場問題，都面臨這樣的監(jiān)管困境；其次，由于監(jiān)管主體都依據(jù)各自的監(jiān)管原則制定監(jiān)管規(guī)則，在保證各自監(jiān)管有效性的同時，勢必犧牲了監(jiān)管效率，提高了監(jiān)管成本；第三，多頭監(jiān)管的存在，使得沒有一個“有權(quán)”機構(gòu)能夠負責整個金融市場和金融體系的風險，最佳的監(jiān)管時機往往會在溝通、協(xié)調(diào)過程中被錯過。 金融監(jiān)管受外部因素影響問題。中國金融體制改革從一開始就是在政府控制下的自上而下的改革。從中國人民銀行獨立行使中央銀行職能、專業(yè)銀行分設(shè)，再到政策性銀行的成立，無不都是在政府的推動下完成。也正因為在金融體制改革中有政府的參與，從而極易產(chǎn)生尋租行為與內(nèi)部人控制的問題。金融機構(gòu)的尋租行為，甚至包括與地方政府協(xié)同的尋租行為，加大了金融監(jiān)管的難度，降低了金融監(jiān)管的效率。

“監(jiān)管有余、創(chuàng)新不足”問題。在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管制度下，銀行參與證券業(yè)務被限制，一些具有轉(zhuǎn)移風險及套期保值功能的金融產(chǎn)品和金融工具無法在市場立足，影響到證券機構(gòu)的運作及策略，證券市場表現(xiàn)出很強的短期投機性和不穩(wěn)定性。與此同時，大量衍生金融產(chǎn)品則受到嚴格的監(jiān)管限制，金融機構(gòu)對于金融創(chuàng)新的動力不足，制約了我國金融的發(fā)展。

五、改進我國金融監(jiān)管的建議

發(fā)揮央行監(jiān)管優(yōu)勢，整合金融穩(wěn)定、金融服務和金融監(jiān)管資源。央行在參與金融監(jiān)管活動中，無論是宏觀穩(wěn)定性調(diào)節(jié)，還是微觀審慎性監(jiān)督，都具有其不可替代的優(yōu)勢。此次金融危機提醒我們：在市場失靈、集體失去理性時，必須、且只能由政府出手進行全局性的干預，中央銀行作為國家的銀行、最后貸款人，是最能夠以超越金融業(yè)的角度審視金融體系，進而實施有效風險處置的部門。比較可行的改革方式，是對原有監(jiān)管機構(gòu)進行整合，按照統(tǒng)一監(jiān)管、功能性監(jiān)管的思路，由人民銀行牽頭建立“金融監(jiān)管委員會”，下轄銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局、外管局，甚至可進一步打破按照被監(jiān)管主體類型劃分監(jiān)管機構(gòu)的傳統(tǒng)，分出：存款類、授信類、信托類、投資銀行類、保險類、代理類等業(yè)務種類對應監(jiān)管部門，有效填補監(jiān)管盲區(qū)，解決分業(yè)監(jiān)管中政策協(xié)調(diào)和配合問題?！敖鹑诒O(jiān)管委員會”的職能定位與“貨幣政策委員會”相對，前者負責金融監(jiān)管，后者研究和制定貨幣政策，兩者共同服務于維護金融穩(wěn)定的總體目標。

借鑒國際經(jīng)驗，改進監(jiān)管方式，由粗放式監(jiān)管向風險目標監(jiān)管轉(zhuǎn)變。金融監(jiān)管應適應混業(yè)經(jīng)營、金融創(chuàng)新的新形勢，放棄主體監(jiān)管思路，更多強化功能性監(jiān)管，對所有金融機構(gòu)的同類型的業(yè)務進行統(tǒng)一標準監(jiān)管，以減少監(jiān)管真空和盲區(qū)；深化非現(xiàn)場監(jiān)管，更貼近市場前沿，利用現(xiàn)代科技手段，從金融機構(gòu)的日常經(jīng)營數(shù)據(jù)抓起，提高監(jiān)管的前瞻性和有效性；推進金融改革，完善金融體系，特別是在金融風險只能控制和轉(zhuǎn)移、不能被消除的原理指導下，推進商業(yè)銀行朝著科學的公司治理結(jié)構(gòu)改革，建立健全存款保險、金融機構(gòu)紓困基金。

深化獨立監(jiān)管理念和風險意識。一是政府行為進一步規(guī)范。充分發(fā)揮市場功能，完善市場運行機制。建立統(tǒng)一的市場規(guī)則，為金融機構(gòu)創(chuàng)造平等的競爭環(huán)境，促進金融機構(gòu)依法獨立經(jīng)營，按市場規(guī)則辦事。增強披露信息的及時性、準確性、透明度，接受社會公眾的監(jiān)督。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，健全行業(yè)自律組織機構(gòu)，實行行業(yè)自律。還應充分發(fā)揮中介機構(gòu)的社會監(jiān)督作用，形成法定監(jiān)管機構(gòu)、中介機構(gòu)、金融機構(gòu)自律組織的有效監(jiān)管體系。

正確處理金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的辯證關(guān)系。不可簡單地將金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新、金融監(jiān)管與金融發(fā)展對立起來，有效的監(jiān)管對于金融創(chuàng)新起到規(guī)范、控制風險的作用，有利于金融創(chuàng)新和金融健康、良性發(fā)展。正確的態(tài)度是不因為次貸危機而抑制合理的金融創(chuàng)新，也不放任投機性的金融創(chuàng)新自由泛濫釀成系統(tǒng)性金融風險。

加強金融監(jiān)管的國際合作。首先，要按照新資本協(xié)議要求制定相應的規(guī)章，強化對商業(yè)銀行以及金融控股公司的風險管理及資本金的要求；其次，要對銀行風險評估體系的合理性、準確性及信息披露的可信性進行監(jiān)督，推動商業(yè)銀行風險管理的科學化；再次，針對國有商業(yè)銀行資本充足率偏低的問題，要制定相關(guān)政策，使其資本充足率盡快達到巴塞爾協(xié)議的要求；最后，要強化監(jiān)管當局對銀行安全性監(jiān)管的獨立性和權(quán)威性，使其具有處罰的自主權(quán)。

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