淺談從顧炎武的《郡縣論》看明代縣政中的問(wèn)題

［摘 要］顧炎武在《郡縣論》提出了自己對(duì)地方機(jī)構(gòu)的一些改革方案，我們從另一個(gè)角度可以看到改革背后體現(xiàn)出來(lái)的明代地方機(jī)構(gòu)建制（尤其是縣級(jí)機(jī)構(gòu)）的弊端，或者說(shuō)這種地方機(jī)制在運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題。地方治理的好壞，關(guān)系到王朝的長(zhǎng)治久安。明代實(shí)行高度的中央集權(quán)，中央對(duì)地方的控制不遺余力，但中央權(quán)利向地方的伸展并不是沒(méi)有限度的，更不是完全合理的，在選官上重內(nèi)輕外，重科舉資格，縣官地位、素質(zhì)明顯下降，使得吏治惡化；在管理上，各層舞弊為害，中央鞭長(zhǎng)莫及；財(cái)政上，在上級(jí)嚴(yán)密監(jiān)控之外所保留的自主空間和可支配的自由資源，方便了腐敗的縣官肆意侵漁盤(pán)剝，許多方面已成為有明一代難以醫(yī)治的痼疾。

［關(guān)鍵詞］《郡縣論》 明代縣政 問(wèn)題

［中圖分類(lèi)號(hào)］K2 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1009－5489(2009)01－0031－03

明朝作為我國(guó)歷史上的一個(gè)重要的朝代，多民族的統(tǒng)一國(guó)家得到了進(jìn)一步的鞏固和加強(qiáng)，中外交往頻繁，出現(xiàn)了資本主義萌芽，但在這個(gè)空前的新局面之下，許多社會(huì)問(wèn)題亦日趨明顯。封建專(zhuān)制的弊端已經(jīng)完全暴漏出來(lái)，“以專(zhuān)制皇帝為首的貴族大地主集團(tuán)橫征暴斂，損害社會(huì)各階層的根本利益，遭到激烈的反對(duì)”“政治上陷于孤立，最后終于被農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)所摧毀?！保ā断聦W(xué)集》）顧炎武作為地主階級(jí)的代表人物，從明朝的滅亡看到了“封建之失，其專(zhuān)在下，郡縣之失，其專(zhuān)在上?！睆摹犊たh論》中我們也看到了他關(guān)于“寓封建之意與郡縣之中”的改革思想。地方政權(quán)作為連接中央機(jī)構(gòu)和地方與社會(huì)的結(jié)合點(diǎn)，不僅是上連整個(gè)國(guó)家官僚機(jī)器的官僚機(jī)構(gòu)，其下也連接廣闊的民間社會(huì)。國(guó)家與社會(huì)的種種聯(lián)系、整和、調(diào)適、沖突都要通過(guò)地方機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施與體現(xiàn)。顧炎武認(rèn)為“方今郡縣之弊以極，而無(wú)圣人出焉，尚一一仍其故事，此民生之所以日貧，中國(guó)之所以日弱，而益趨于亂也。”希望通過(guò)對(duì)地方機(jī)制的改革使“兩千年以來(lái)之弊可以復(fù)振。”明代的地方行政區(qū)劃分為省、府、州、縣幾個(gè)等級(jí)。洪武九年（1376年），明太祖下令廢除地方權(quán)利過(guò)于集中的行中書(shū)省，分其權(quán)與三司，全國(guó)遂先后設(shè)立了13個(gè)布政使司，即為省級(jí)單位，布政使司之下設(shè)府（或與府同級(jí)的直隸州）和縣（或與縣同級(jí)的屬州）兩級(jí)行政單位，而縣為最低一級(jí)的行政機(jī)關(guān)，縣以下不在設(shè)正式的行政機(jī)構(gòu)，而實(shí)行里甲制來(lái)組織管轄編戶齊民。顧炎武在《郡縣論》的開(kāi)篇即指出“知封建之所以廢而為郡縣，則知郡縣之弊而將復(fù)變，然則將復(fù)變而為封建乎？曰，不能。有圣人起，寓封建之意于郡縣之中而天下治矣?！泵鞒臏缤?，使他意識(shí)到了當(dāng)時(shí)地方機(jī)制的弊端或者說(shuō)這種機(jī)構(gòu)建制在運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題。

一、縣官的選任與任期

顧炎武在《郡縣論》中指出，“取士之制……略用古人鄉(xiāng)舉里選之意……略用唐人身言書(shū)判之法”“而在京，則公卿以上，仿漢人三府辟招之法，參而用之?！薄胺蛱煜轮?---有學(xué)術(shù)才能而思自見(jiàn)于世者，其縣令得而舉，三府得而辟之，其亦可以無(wú)失士矣?！蓖瑫r(shí)，知縣“正其名為縣令。任是職者，必用千里以內(nèi)習(xí)其風(fēng)土之人。其初曰試令，三年稱職，為真；又三年，稱職，封父母；又三年，稱職，璽書(shū)勞問(wèn)；又三年，稱職，進(jìn)階益祿，任之終身。”由此，我們可以看出顧炎武此項(xiàng)改革方案主要是針對(duì)明代縣官選擇與任職及其期限。

“國(guó)朝初立賢無(wú)方，永樂(lè)中乃定制，而以進(jìn)士、舉人并監(jiān)生為之?！泵鞒?，科舉制度尚不發(fā)達(dá)，國(guó)家急需完備和充實(shí)官僚機(jī)構(gòu)，所以擇賢選能，不拘一格，知縣多由監(jiān)生、吏員出任。永樂(lè)以后，科舉人才日多，對(duì)官員的素質(zhì)和資格要求逐漸提高，強(qiáng)調(diào)科舉的傾向日益嚴(yán)重，選任漸循資格，教職多用舉人、貢生，典史、雜職多以吏員為之，吏員出身的就難以轉(zhuǎn)正官或升遷?？h官的考核，不同出身待遇有明顯的不同，徐學(xué)聚在《國(guó)朝典匯#8226;行取考選》中寫(xiě)道，“發(fā)身進(jìn)士者不必循良，即得行取科道部屬，舉人或間一預(yù)，監(jiān)生全無(wú)?！边M(jìn)士出身者在地方任職幾年以后，就會(huì)被行取為中央的科道部屬，把地方作為將來(lái)的跳板，而舉人、監(jiān)生、吏員出身者則長(zhǎng)期滯留地方，知縣以下的佐貳、首領(lǐng)、雜職等這些官員的出身更雜，更難于升遷。除注重科舉資格外，明代的官場(chǎng)中重京官輕外官，縣官因此地位低下，人不樂(lè)就。沈德福在《萬(wàn)歷野獲編#8226;邑令輕重》中載：“人中進(jìn)士，上者期翰林，次期給事，次期御史，又次期主事，得之則忻。其視縣令，若鹓鸞之視腐鼠；一或得之，魂耗魄喪，對(duì)妻子失色，甚至昏夜乞哀以求免，蓋當(dāng)時(shí)邑令之輕如此?！笨梢?jiàn)當(dāng)時(shí)重內(nèi)輕外極其嚴(yán)重。出身進(jìn)士，素質(zhì)較高的有攀爬的可能，素質(zhì)相對(duì)低下者為縣官以及其下各職人員，升遷無(wú)望，《明會(huì)要#8226;職官》中載：“監(jiān)生做監(jiān)并在吏部聽(tīng)選，二十余年，方得出身。至除授之時(shí)，年已五十以上，神智昏倦。其意以為在任不久又將黜退，升用之例，諒不我及，是以為便身圖，罔有治民之心。雖有考察黜退之例，而后之除授者更甚于前。”他們多不思進(jìn)取，心中根本沒(méi)有為官儒生那樣“修身、齊家、治國(guó)、平天下”的遠(yuǎn)大抱負(fù)，更談不上“光宗耀祖、顯身?yè)P(yáng)名、功蔭后世”，卑下的地位、出身以及微薄的收入，只能在政治結(jié)構(gòu)中尋到一點(diǎn)權(quán)利，他們就憑此職權(quán)之便，浮躁貪鄙、謀求一己之私，使得縣官整體的職業(yè)素質(zhì)和道德素質(zhì)更為下降，其亦更為人所輕，形成了惡性循環(huán)。

縣官的任期，明代規(guī)定官員九年考滿，但實(shí)際上知縣在位置上很難任滿九年，尤其越到后來(lái)任期越短。明中期以后，由于州縣官任務(wù)繁重，而地位又卑微，不耐久任，加上后缺舉監(jiān)、貢等滯選嚴(yán)重，往往達(dá)不到規(guī)定的任期。州縣正佐官任期的不長(zhǎng)，使他們頗為關(guān)心以后的出路，當(dāng)然最好的出路莫過(guò)于升遷。升遷考核有諸多因素，在政治清明時(shí)，注重為官的業(yè)績(jī)，而在政治昏暗時(shí)，得到上司青睞是最重要的因素，這就不免帶來(lái)州縣官考核中的一系列問(wèn)題。

二、縣官的考核與監(jiān)督

顧炎武認(rèn)為，稱職即為“土地辟、田野治、樹(shù)木蕃、溝洫修、城郭固、食倉(cāng)實(shí)、學(xué)校興、盜賊屏、戎器完，而其大者則人民樂(lè)業(yè)而已?！边@些本是考核地方官員的重要標(biāo)準(zhǔn)，但在運(yùn)行過(guò)程中就要復(fù)雜多了。地方官員的考核由州、府、司及巡撫、巡按層層進(jìn)行，府州官既是縣官的直接上司，又是知縣政績(jī)考核的監(jiān)督人，所以這些被考核的官員“寧可刻民，不可取怒于上；寧可薄下，不可不厚給過(guò)往?！睂?duì)上以強(qiáng)不如對(duì)上以巧。同時(shí)他們的政績(jī)與治道又息息相關(guān)，知縣遇到懲處，知府也要受到連帶的責(zé)任，所以出現(xiàn)了在官官勾結(jié)之下縣官極盡諂媚之能，巴結(jié)討好，不僅是為獲得些眼前利益，最重要的是為自己以后的前程鋪路。當(dāng)然，同樣的社會(huì)狀態(tài)下，不乏有海瑞這樣的清官，此等“精明”卻卑劣的雖然不多，但其所欲求多能如愿，惡化了官場(chǎng)的習(xí)氣。這種官僚政治下的官吏，為保住自己的位子，辦事遲緩，推委責(zé)任，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而不問(wèn)社會(huì)效益和民間疾苦，貪污受賄，營(yíng)私舞弊，對(duì)吏治民生影響極其惡劣，“上媚”的目的又以“薄下”為手段，“民焉能而不窮，國(guó)焉得而不弱？”

在監(jiān)督上，顧炎武指出“今之君人者盡四海之內(nèi)為我郡縣猶不足也，人人而疑之，事事而制之，科條文薄日多與一日，而又設(shè)之監(jiān)司，設(shè)之督撫?！薄安恢兴局佟鵁o(wú)肯為民興一日之利者……”“用其監(jiān)仆，甚者并監(jiān)仆又不信焉，而主人之耳目亂矣?！泵魍醭瘜?shí)行高度專(zhuān)制的中央集權(quán)制度，國(guó)家以君主為中心，從中央到地方層層控制的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，是君主實(shí)行統(tǒng)治的工具。在明初頒布的詔書(shū)、誥令中，有相當(dāng)一部分是關(guān)于州縣的，使得州縣施政重點(diǎn)隨著新的政令而轉(zhuǎn)移，影響了州縣官的行為。明代督撫制度在中葉以后基本形成，以監(jiān)督地方行事，其名雖列在督察院系統(tǒng)，而實(shí)際已經(jīng)起到地方大吏的作用，使其不僅具有監(jiān)督的功用，地方官的考課和彈劾決定權(quán)基本操之于手，州縣對(duì)其十分畏懼，更有甚者“卑諂無(wú)所不至”。巡按是督察院派遣出巡地方的監(jiān)察御使，雖“朝廷所差，序于三司官之上”，“代天子巡狩，所按藩府大臣，府州縣官諸考察，舉劾尤專(zhuān)，大事奏裁，小事立斷?！保ā睹魇贰肪?5職官志四）但他是七品，按照巡按御使的升遷慣例，他們當(dāng)中大部分將來(lái)要外放到地方為官，因此他們?cè)诳疾斓倪^(guò)程中就會(huì)有所顧慮，同為官場(chǎng)共事，樹(shù)敵不如結(jié)友，在官場(chǎng)變化叵測(cè)的同時(shí)，這種顧慮會(huì)影響督察的效果，他們即是對(duì)立的雙方，又有相互勾結(jié)的可能。

三、對(duì)縣官僚屬及吏胥的任用

“令以下設(shè)一丞，吏部選擇。丞任九年以上得補(bǔ)令。丞以下曰薄、曰蔚……設(shè)之毋裁。其人聽(tīng)令自擇，報(bào)名于吏部；薄以下得用本邑人為之?！薄敖裉煜鹿贌o(wú)封建而吏有封建。州縣之弊，吏胥窯穴其中”“使官皆千里以內(nèi)之人，習(xí)其民事，而又終其身任之……官之力足以御吏而有余，吏無(wú)所以把持其官而自然循其法?！保櫻孜洹锻ち治募?8226;郡縣論》〉

州縣正官在本地享有最高的尊榮和地位，其下設(shè)立縣丞、主薄、典使等官，分掌各事，根據(jù)《明史》“食貨六”“職官一”等記載的縣級(jí)以下職官縣丞、主簿、典使、教諭、閘官、陰陽(yáng)訓(xùn)術(shù)等，品級(jí)在正七品以下，甚至未入流；在俸祿上，正八、正九品均在6.5石/月，未入流的均在3石/月以下。這些人看起來(lái)是州縣官的下屬，但他們的行為也會(huì)制約縣官、影響縣政的正常運(yùn)行。從表中我們可以看出這些官員俸祿十分微薄，這樣常例陋規(guī)和貪污受賄難免盛行。顧炎武在《日知錄#8226;驛遞之職》卷一中說(shuō)：“前明貪取之風(fēng)，所以膠固于人心而不可去者，以俸給之薄而無(wú)可以贍其家也?！彪m然在整個(gè)官僚體系中，他們是最末端，甚至未入流，但他們?cè)诳h內(nèi)還是擁有一定權(quán)利和地位的，并且承擔(dān)一方面的職責(zé)，因此在州縣官吏中懼上壓下，擠上排下。

吏胥是衙門(mén)內(nèi)的書(shū)吏和衙役等群體，他們只是國(guó)家征收上來(lái)的勞役，地位低下，時(shí)人以“狗吏、賤吏”稱之，長(zhǎng)官視之為奴仆，稍有過(guò)失，便可以無(wú)所顧忌、，嚴(yán)加懲處。然而他們卻可以“上侍官府之威，下懷肥己之奸?！狈堑梢猿藱C(jī)欺壓民眾而且敗壞吏治，險(xiǎn)惡吏胥，“官之長(zhǎng)短反為吏把持，噤莫敢出聲?！保ǎㄌ疲堕L(zhǎng)短是非論》）官反成傀儡。

四、縣的財(cái)政收支

“今則一切歸于其縣，量其沖僻，衡其繁簡(jiǎn)，時(shí)一縣之用，常寬然憂郁，又留一縣之祿，亦必使之溢于常數(shù)，而期于者然后定為解京之類(lèi)。”“今天下之患，莫大于貧乎……今則十減六七，而西北之馬贏不可勝用矣?！駝t十減七八，而東南之竹則不可勝用矣?！瓘氖巧綕芍嗫砷_(kāi)也，利盡山澤而不取諸民，故曰此富國(guó)之策也?！保櫻孜洹锻ち治募?8226;郡縣論》）

財(cái)政是政府運(yùn)行的基礎(chǔ)，財(cái)政狀況的如何對(duì)地方政府的運(yùn)作有很大的影響。明代縣的財(cái)政收入可以劃分為正賦、徭役、稅課和雜項(xiàng)幾個(gè)部分；支出可以分為上繳中央、地方政府的辦公費(fèi)用、公共事業(yè)開(kāi)支等幾個(gè)部分。對(duì)于向上遞解的部分，縣官絲毫不敢輕易動(dòng)支，但關(guān)于本縣開(kāi)支、公共開(kāi)支等費(fèi)用多由耗羨、商稅、臟贖等來(lái)支付。在這些根據(jù)本縣具體情況“隨事征派”的方面，縣官就有很大的權(quán)利，并且有很大的靈活性。縣官在完成中央下達(dá)的征收任務(wù)前提下，剩余的可據(jù)為己有，反之則自己填補(bǔ)。中央留存部分用于地方開(kāi)支，但占地方財(cái)政支出主體的行政事業(yè)費(fèi)用則完全由地方政府自主籌措，所以在具體的運(yùn)行中問(wèn)題就多了。比如說(shuō)：《明史》卷七八“食貨志二”載：“凡役民，自里甲正辦外，如糧長(zhǎng)、解戶、馬船頭……為常役。后又有抬柴、修河----之類(lèi)。因事編僉歲有增益?！笨偟内厔?shì)是在不斷的增加?？h級(jí)政府利用徭役滿足其財(cái)政需求的方式不僅是無(wú)償征派力役為自己服務(wù)，而且由承役人擔(dān)負(fù)了大量的行政費(fèi)用，“”。《海瑞集》載“州縣事體不出錢(qián)糧者，盡歸徭役?！薄短煜驴?guó)利病書(shū)#8226;蘇松》載：“非時(shí)徭曰雜泛，其事輕重，繁簡(jiǎn)、遠(yuǎn)近，不啻十百，役無(wú)常歲，縣自為差次焉。”各地在征收賦役時(shí)，總會(huì)有一些超過(guò)額數(shù)的剩余，并且在正數(shù)的基礎(chǔ)上，會(huì)增加一定的羨余火耗，由于中間環(huán)節(jié)眾多，難免會(huì)被官吏、吏胥借機(jī)中飽私囊。

在明代的財(cái)政體制下，中央對(duì)地方重于索取和監(jiān)控，對(duì)地方災(zāi)荒之年等的蠲免錢(qián)糧也只是準(zhǔn)蠲免留存地方的部分，不準(zhǔn)減少對(duì)中央的起運(yùn)，地方政府經(jīng)費(fèi)無(wú)著，則讓地方官“從宜區(qū)處”，中央這種默許和放任的態(tài)度在客觀上賦予了地方財(cái)權(quán)，也助長(zhǎng)了地方的這種有名無(wú)名征收。各種手段挪移公款，科派百姓將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁于承役人或普通百姓，剝民害民，成為有明一代縣財(cái)政難以解決的問(wèn)題。

拋開(kāi)明代地方機(jī)構(gòu)中合理的、必然的、有利的、積極的方面和顧炎武在《郡縣論》中提出的各項(xiàng)改革政策的實(shí)用性與否，我們從另一個(gè)角度看到了顧炎武反映出來(lái)的關(guān)于明代地方州縣（尤其是縣級(jí)）等地方機(jī)構(gòu)中存在的弊端，隨著社會(huì)與時(shí)代的發(fā)展，反映出了其中的過(guò)失與僵化的部分，中央決策的偏差與失誤，治理權(quán)的部分下放，使得腐敗的縣官“如魚(yú)得水”，加上明中后期統(tǒng)治階級(jí)的腐化、懈政，這些弊端日益明顯，一覽無(wú)余，難以解決。

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(責(zé)任編輯：方 林)