芻議我國(guó)城市公共工程評(píng)價(jià)的制度困境及對(duì)策

摘要：城市公共工程的公共性與外部性等特征往往造成評(píng)價(jià)制度設(shè)計(jì)的困難，而我國(guó)城市公共工程評(píng)價(jià)低效或無(wú)效通常是由于評(píng)價(jià)制度的不健全所致。本文嘗試從城市公共工程評(píng)價(jià)理論視角出發(fā)，認(rèn)為城市公共工程評(píng)價(jià)理論大體從政治、管理、法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)五大視角展開(kāi)，依據(jù)以上理論得出城市公共工程評(píng)價(jià)制度設(shè)計(jì)應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)、公正、社會(huì)公平、可持續(xù)性三項(xiàng)基本原則。

關(guān)鍵詞：城市公共工程； 評(píng)價(jià)； 理論視角制度困境

中圖分類號(hào)：F124 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：1004-0544（2009）05-0154-05

一、 城市公共工程評(píng)價(jià)的理論視角

關(guān)于城市公共工程評(píng)價(jià)的理論涉及到政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)及社會(huì)學(xué)多個(gè)學(xué)科的理論知識(shí)，理論方法的歷史沿革也是伴隨著全球經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理論的發(fā)展而不斷向前發(fā)展?？v觀國(guó)內(nèi)外評(píng)價(jià)理論，大體上均由政治、管理、法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)五大視角展開(kāi)。

（一）基于政治視角的評(píng)價(jià)理論

自國(guó)家產(chǎn)生至封建社會(huì)時(shí)期，政治學(xué)理論認(rèn)為城市公共工程是國(guó)家職能的重要組成部分，由國(guó)家統(tǒng)治者意志貫徹實(shí)施的城市公共工程投資與興建，屬于國(guó)家君主或政治精英所關(guān)注的事務(wù)，其效益評(píng)價(jià)由君主集權(quán)制下的各級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，評(píng)價(jià)理論僅僅局限于一些簡(jiǎn)單的成本收益分析。伴隨經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展，交叉研究成為熱點(diǎn)，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共財(cái)政學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)成為研究城市公共工程評(píng)價(jià)理論的重要學(xué)科。20世紀(jì)80年代，美國(guó)興起社群理論，認(rèn)為社群是一個(gè)擁有共同的價(jià)值、規(guī)范和目標(biāo)的實(shí)體，其中每個(gè)成員都把共同的目標(biāo)當(dāng)做自己的目標(biāo)，普遍的善促使公民主動(dòng)致力于公共利益的最大化，主張應(yīng)實(shí)現(xiàn)最大程度的公共參與，而城市公共工程評(píng)價(jià)中開(kāi)始關(guān)注如何加強(qiáng)公共參與，從而保證城市公共工程評(píng)價(jià)的公正性。［1］20世紀(jì)90年代以后，進(jìn)入新自由主義與社群主義的論戰(zhàn)時(shí)期，城市公共工程評(píng)價(jià)中，個(gè)人自由與公共利益的沖突及其解決機(jī)制成為研究重點(diǎn)；與此同時(shí)，城市公共工程評(píng)價(jià)方法日益多樣化，如可行性評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、社會(huì)評(píng)價(jià)等新的評(píng)價(jià)方法。

（二）基于經(jīng)濟(jì)視角的評(píng)價(jià)理論

基于經(jīng)濟(jì)視角的評(píng)價(jià)理論是城市公共工程評(píng)價(jià)的基本理論淵源，具體可分為兩類：一是針對(duì)城市公共工程成本效益的評(píng)估理論，其中古典經(jīng)濟(jì)學(xué)投入—產(chǎn)出分析理論是針對(duì)城市公共工程直接經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)的理論，是單純財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)分析的基本理論依據(jù)；近代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的社會(huì)正義理論則提出城市公共工程供給應(yīng)符合社會(huì)公平、正義的理念，應(yīng)以促進(jìn)公共利益最大化為目標(biāo)，由此形成了針對(duì)城市公共工程的費(fèi)用效應(yīng)評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)內(nèi)容不僅僅是對(duì)工程本身的成本收益的評(píng)價(jià)，增加了對(duì)工程社會(huì)效益即對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)影響的評(píng)價(jià)。如庇古（Pigou，1947）均衡模型、薩繆爾森的局部均衡與一般均衡模型、林達(dá)爾均衡模型。［2］長(zhǎng)期以來(lái)，針對(duì)城市公共工程的評(píng)價(jià)主要集中在對(duì)其成本—效益的評(píng)估，其理論體系及操作方法相對(duì)較完善。二是針對(duì)城市公共工程需求、供給及使用過(guò)程中，相關(guān)主體行為的分析，進(jìn)而制定有效的評(píng)價(jià)管理機(jī)制，其中以新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的博弈理論為代表。美國(guó)著名行政學(xué)家、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，目前針對(duì)公共事物的分析存在三個(gè)模型。（1）公地悲劇。由加勒特·哈?。℅arrett Hardin）提出，其內(nèi)在涵義為“任何時(shí)候只要許多人共同使用一種稀缺資源，便會(huì)發(fā)生環(huán)境的退化?！痹摾碚撘詡鹘y(tǒng)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中“經(jīng)濟(jì)理性人”觀點(diǎn)為基本出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)理性人為實(shí)現(xiàn)自我利益的最大化，會(huì)無(wú)限制地使用公共物品，進(jìn)而導(dǎo)致資源衰竭、環(huán)境惡化。（2）囚犯困境博弈。該模型由梅里爾·弗拉德（Merrill M. Flood）和梅爾文·德里舍（Melvin Dresher）提出，阿爾伯特·圖克（Albert W. Tucker）正式建立，其描述的是在所有對(duì)局人都擁有完全信息（即關(guān)于博弈樹的全部結(jié)構(gòu)以及與結(jié)局有關(guān)的回報(bào)方面的信息），且對(duì)局人之間的交流被完全禁止或不可能實(shí)現(xiàn)，即使交流成為可能，對(duì)局人之間達(dá)成的口頭協(xié)議仍被假定為是沒(méi)有約束力的，基于以上條件，對(duì)局人之間將表現(xiàn)為一種非合作博弈，即各方均選擇背叛為支配策略，因此，其均衡的結(jié)局是帕累托最差的（pareto-inferior）。（3）集體行動(dòng)的邏輯。曼瑟爾·奧爾森（Mancur Olson）在《集體行動(dòng)的邏輯》（1965）一書中認(rèn)為，“除非一個(gè)群體中人數(shù)相當(dāng)少，或除非存在著強(qiáng)制或其他某種特別手段，促使個(gè)人為他們的共同利益行動(dòng)，否則理性的、尋求自身利益的個(gè)人將不會(huì)為實(shí)現(xiàn)他們共同的或群體的利益而采取行動(dòng)”。［3］以上三種理論模型的核心觀點(diǎn)在于，公共物品的特殊性質(zhì)導(dǎo)致了搭便車問(wèn)題，進(jìn)而使得公共利益的分配無(wú)法達(dá)到最優(yōu)化水平。城市公共工程雖不屬于公共池塘資源（Common-pool Resources），但其部分屬于被難以排他但分別享用的物品，如道路；部分又屬于俱樂(lè)部產(chǎn)品，即可收費(fèi)，如能源供應(yīng)、公園等；部分屬于不排他、共同享用的公共物品，如綠地、廣場(chǎng)等。根據(jù)以上觀點(diǎn)，若無(wú)正式或非正式制度對(duì)城市公共工程評(píng)價(jià)者的權(quán)力及行為進(jìn)行約束、管治，其博弈必然會(huì)偏離公共利益最大化原則，造成評(píng)價(jià)結(jié)論無(wú)法真實(shí)反應(yīng)公共需求。因此，基于該理論，認(rèn)為城市公共工程的評(píng)價(jià)應(yīng)建立在科學(xué)、民主的評(píng)價(jià)制度基礎(chǔ)上，而這些制度包括正式制度如法律法規(guī)等，和非正式制度如習(xí)俗、道德理念等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)城市公共工程的良好治理與社會(huì)自治狀態(tài)。

（三）基于管理視角的評(píng)價(jià)理論

自從泰羅創(chuàng)立了科學(xué)管理理論以來(lái)，其科學(xué)管理的思想一直影響至今。管理學(xué)對(duì)城市公共工程評(píng)價(jià)理論的完善主要基于兩方面。

第一，量化分析的觀點(diǎn)。伴隨自然科學(xué)理論的不斷發(fā)展，管理運(yùn)籌學(xué)主張通過(guò)量化分析、線性規(guī)劃模型及模糊綜合評(píng)價(jià)方法對(duì)城市公共工程成本效益進(jìn)行綜合社會(huì)評(píng)估，試圖將城市公共工程評(píng)價(jià)中所有問(wèn)題均通過(guò)量化數(shù)理分析解決。［4］然而，隨著人文社會(huì)科學(xué)理論的進(jìn)步與完善，人們?nèi)涨鞍l(fā)現(xiàn)，完全依靠數(shù)學(xué)模型、量化分析對(duì)其直接經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)估無(wú)法全面預(yù)測(cè)或評(píng)價(jià)某項(xiàng)城市公共工程的整體效益，尤其是使用者的滿意度、管理者的公正性、執(zhí)行制度的有效性等問(wèn)題無(wú)法直接量化評(píng)估。由此產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)日益嚴(yán)重，城市管理成本過(guò)高、城市社會(huì)矛盾激化、城市政府信任危機(jī)，最終致使城市發(fā)展遭遇管理困境。

第二，監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計(jì)。20世紀(jì)80年代以來(lái)興起的新公共管理理論則主張，政府應(yīng)加強(qiáng)評(píng)價(jià)與監(jiān)督，公共產(chǎn)品供給中應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，民營(yíng)化、合同外包等為其核心觀點(diǎn)，同時(shí)，公共產(chǎn)品的評(píng)價(jià)應(yīng)盡量地委托獨(dú)立的、公益性的第三部門執(zhí)行，從而保證評(píng)價(jià)的有效性。該理論自產(chǎn)生以來(lái)，得到廣泛認(rèn)同并將之不斷完善，為城市公共工程評(píng)價(jià)提供一個(gè)新的理論視角。［5］

（四）基于可持續(xù)發(fā)展觀的新視角［6］

可持續(xù)發(fā)展的概念最初由世界自然保護(hù)聯(lián)盟在1980年發(fā)表的《世界自然保護(hù)戰(zhàn)略》中提出，主張人類的發(fā)展應(yīng)走一條資源環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展兼顧的道路，具體內(nèi)涵包括以下四點(diǎn)：（1）生態(tài)可持續(xù)性。即“保護(hù)和加強(qiáng)環(huán)境系統(tǒng)的生產(chǎn)和更新能力”（國(guó)際生態(tài)學(xué)聯(lián)合會(huì)、國(guó)際生物學(xué)聯(lián)合會(huì)，1991.11）確保生態(tài)資本存量通過(guò)生態(tài)再生產(chǎn)的各個(gè)循環(huán)環(huán)節(jié)和合成與分解的轉(zhuǎn)換機(jī)制保持或增加，至少不減少，從而維護(hù)環(huán)境總體狀的相對(duì)穩(wěn)定與協(xié)調(diào)關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持在環(huán)境資源承載力的限度內(nèi)，實(shí)現(xiàn)人類生態(tài)環(huán)境的完整性。（2）經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性。巴貝爾在《經(jīng)濟(jì)、自然資源、不足和發(fā)展》一書中將其定義為“在保持自然資源的質(zhì)量和提供服務(wù)的前提下，使經(jīng)濟(jì)的凈利益增加到最大限度”即要求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)應(yīng)兼顧量的增加與質(zhì)的改善，其本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)（或物質(zhì)）資本存量增加的表征，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展所具有的經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性。（3）社會(huì)可持續(xù)性。1991年，世界自然保護(hù)同盟、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和世界野生生物基金會(huì)共同發(fā)表的《保護(hù)地球——可持續(xù)性生存戰(zhàn)略》一書中由社會(huì)屬性的角度將可持續(xù)發(fā)展定認(rèn)為：“在生存不超出維持生態(tài)系統(tǒng)承載能力的情況下，提高人類的生活質(zhì)量”，即是指發(fā)展能夠保障當(dāng)今社會(huì)多因素、多結(jié)構(gòu)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)，能夠?yàn)槲磥?lái)社會(huì)多因素、多結(jié)構(gòu)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展提供基本條件，或至少不削弱這種發(fā)展能力。這是一個(gè)長(zhǎng)期促進(jìn)社會(huì)公正、安全、文明、健康發(fā)展的社會(huì)全面進(jìn)步的過(guò)程。（4）科技可持續(xù)性。即從技術(shù)選擇的角度擴(kuò)展了可持續(xù)發(fā)展的定義，認(rèn)為科技進(jìn)步是可持續(xù)發(fā)展主要?jiǎng)恿Γ酶呖萍己?、耗能低、效益高而又環(huán)保的技術(shù)，從而減少能源及其他自然資源的消耗，提高經(jīng)濟(jì)效益，維護(hù)生態(tài)環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)世界社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。在這種觀點(diǎn)的導(dǎo)引下，城市公共工程最終目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化，在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)公平等各層次的全面發(fā)展。［7］

二、 城市公共工程評(píng)價(jià)的基本原則

通過(guò)對(duì)城市公共工程評(píng)價(jià)理論的梳理，顯然城市公共工程評(píng)價(jià)制度設(shè)計(jì)的核心訴求在于實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)的公平與效率，唯此才能保證城市公共工程評(píng)價(jià)結(jié)論的真實(shí)、客觀，城市公共工程的供給才會(huì)科學(xué)合理。具體制度設(shè)計(jì)中，必須遵循以下幾項(xiàng)基本原則。

第一，經(jīng)濟(jì)原則。即城市公共工程評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)全面反映工程投資成本與效益，不僅要涵蓋對(duì)投資后直接效益的評(píng)估，其間接效益如對(duì)市民就業(yè)、福利水平等間接影響也應(yīng)納入評(píng)價(jià)范圍內(nèi)。

第二，公正原則。城市公共工程的公共物品本質(zhì)導(dǎo)致其評(píng)價(jià)者利益關(guān)系復(fù)雜、多元，如城市公共工程的政府主管部門、建設(shè)管理部門、享用的個(gè)體或組織的利益導(dǎo)向各不相同。然而，作為公共物品，城市公共工程的供給水平?jīng)Q定著城市公共利益水平，因此，城市公共工程的評(píng)價(jià)必須公開(kāi)、公正，避免部門利益膨脹，保證公共利益的最大化。

第三，社會(huì)公平原則。城市公共工程屬于城市公共物品范疇，其評(píng)價(jià)制度設(shè)計(jì)中必須考慮如何建立有效的市民參與評(píng)價(jià)制度，尤其是弱勢(shì)群體的參與渠道問(wèn)題，最大限度地保障城市公共工程供給的合理性。

第四，可持續(xù)性原則。即城市公共工程評(píng)價(jià)內(nèi)容不應(yīng)局限于經(jīng)濟(jì)效益，而擴(kuò)展到社會(huì)效益、環(huán)境效益的評(píng)價(jià)，尤其是在評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定中應(yīng)充分考慮到代際公正、環(huán)境保護(hù)、資源可持續(xù)性等體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念的指標(biāo)。

三、 我國(guó)城市公共工程評(píng)價(jià)的制度困境及負(fù)效應(yīng)

龐大規(guī)模的城市公共工程投資和建設(shè)，構(gòu)成了國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體的重要組成部分，其所占比重將隨城市化和城市現(xiàn)代化的進(jìn)展日益提高，由此形成的巨額增量財(cái)富和存量財(cái)富是城市公共福利和城市發(fā)展的重要基礎(chǔ)。與快速發(fā)展的城市公共工程形成強(qiáng)烈反差的是，我國(guó)城市公共工程的評(píng)價(jià)存在諸多問(wèn)題，而制度設(shè)計(jì)的不合理使之陷入低效甚至無(wú)效的困境。

（一）制度困境的若干表現(xiàn)

1． “官本位”評(píng)價(jià)。我國(guó)城市公共工程的評(píng)價(jià)是一種以“官本位”評(píng)價(jià)為主導(dǎo)的自上而下的自我評(píng)價(jià)，由此使得城市公共工程評(píng)價(jià)異化為城市公共工程投資建設(shè)主體的自我評(píng)價(jià)，城市公共工程評(píng)價(jià)中“一言堂”、“部門主導(dǎo)”現(xiàn)象嚴(yán)重。⑴在城市公共工程立項(xiàng)前評(píng)價(jià)中，即工程項(xiàng)目決策依據(jù)以城市政府、主管部門或這些部門的關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)意志為主導(dǎo)，執(zhí)行部門的“自我評(píng)價(jià)”經(jīng)由關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志的首肯得以產(chǎn)生。我國(guó)相當(dāng)多城市中耗資巨大的“花架子”工程均是如此產(chǎn)生，如一些經(jīng)濟(jì)相當(dāng)貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻修建起號(hào)稱與國(guó)際接軌的八車道寬路、國(guó)際文化廣場(chǎng)等。⑵城市公共工程完工后的結(jié)果評(píng)價(jià)，更是以城市公共工程投資建設(shè)主體的自我評(píng)價(jià)為主。首先，由城市公共工程的具體實(shí)施部門對(duì)其進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，將城市公共工程投入產(chǎn)出情況上報(bào)上級(jí)主管部門。然后，由上級(jí)主管部門根據(jù)其上報(bào)資料，派遣專家組或由專門的審計(jì)、財(cái)政、城建等部門對(duì)其工作成本、收益進(jìn)行評(píng)價(jià)。城市公共工程的投資建設(shè)主體，與作為評(píng)價(jià)主體一些部門共同歸屬于城市政府，鑒于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的壓力與威懾力，以及對(duì)部門自身權(quán)力或利益的關(guān)注，評(píng)價(jià)結(jié)果本質(zhì)上成為城市公共工程最高決策者意志的集中體現(xiàn)。

2． 公共參與評(píng)價(jià)制度作偽。目前，我國(guó)城市公共工程評(píng)價(jià)過(guò)程中，專家智囊力量日益受到重視，公眾參與渠道不斷增多，如市民聽(tīng)證會(huì)等。然而，就實(shí)施效果來(lái)看，這些公共參與制度往往流于形式，形成“制度作偽”，如市民聽(tīng)證會(huì)反映的公眾意見(jiàn)或呼聲得不到采納，“官本位”基礎(chǔ)上形成的“自我評(píng)價(jià)”不但不受影響，反而得到制度強(qiáng)化。據(jù)統(tǒng)計(jì)2004年前9個(gè)月，湖南共發(fā)生火災(zāi)4400多起，燒毀建筑67000多平方米，危及到人民的生命安全，使得市民怨聲載道，專家批評(píng)。而這些“問(wèn)題工程”大多是地方城市政府、主管部門推崇的政績(jī)工程或首長(zhǎng)工程。［8］

3． 評(píng)價(jià)結(jié)論的扭曲美化。城市公共工程評(píng)價(jià)結(jié)論與工程實(shí)際效果差距較大甚至相反，一些被標(biāo)榜為“示范工程”、高科技含量、高質(zhì)量的“樣板公共工程”，其實(shí)際使用效果較差，形成一批數(shù)量剩余、質(zhì)量剩余、質(zhì)量短缺的城市公共工程。某些城市政府或官員，為實(shí)現(xiàn)部門利益或個(gè)人政績(jī)，盲目攀比發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，不顧地方的財(cái)力、物力、市場(chǎng)等方面的限制，競(jìng)相上馬建設(shè)大學(xué)城、高檔醫(yī)院、大機(jī)場(chǎng)、寬?cǎi)R路、豪華文體設(shè)施、豪華辦公樓、大型物流中心等高檔次的公共工程。據(jù)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，中國(guó)662個(gè)城市、2萬(wàn)多個(gè)建制鎮(zhèn)中，約有1/5的城鎮(zhèn)建設(shè)存在“高端公共工程”的問(wèn)題。［9］如安徽阜陽(yáng)市前幾年修建了阜陽(yáng)機(jī)場(chǎng)等幾大形象工程，至今也沒(méi)用得上，卻透支了阜陽(yáng)市未來(lái)10年的財(cái)力。［10］

（二）制度困境的負(fù)效應(yīng)

制度設(shè)計(jì)問(wèn)題是導(dǎo)致城市公共工程評(píng)價(jià)陷入機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢、內(nèi)外監(jiān)督缺失等困境的根本原因，評(píng)價(jià)的低效甚至無(wú)效造成城市公共工程供給背離公平與效率的原因，引發(fā)的負(fù)效應(yīng)侵蝕著城市和諧穩(wěn)定，嚴(yán)重制約城市發(fā)展。

1． 城市資源配置結(jié)構(gòu)惡化，效率低下。城市公共工程評(píng)價(jià)的低效甚至無(wú)效直接后果表現(xiàn)為城市公共工程建設(shè)的數(shù)量與質(zhì)量的不合理程度加劇，進(jìn)而導(dǎo)致城市資源配置結(jié)構(gòu)惡化即城市資源的巨大浪費(fèi)與分配不公。城市公共工程的數(shù)量剩余，對(duì)于城市公民而言本質(zhì)上屬于無(wú)效的公共物品；而“質(zhì)量剩余”的城市公共工程由于其絕對(duì)質(zhì)量未能符合社會(huì)的質(zhì)量要求，即質(zhì)量指標(biāo)超過(guò)社會(huì)實(shí)際需求的部分不能轉(zhuǎn)化為相對(duì)質(zhì)量，進(jìn)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)質(zhì)量效益。以上兩種情況不僅不能增進(jìn)公共福利，反而造成城市財(cái)力、人力、土地等各項(xiàng)資源的巨大浪費(fèi)，造成城市有限資源分配不公。由于公共支出總額是有限的，過(guò)多此類資金的投入相應(yīng)減少了用于教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的投資，基層衛(wèi)生醫(yī)療、教育、社會(huì)保障明顯投資不足。一方面導(dǎo)致城市資源初次分配的不公在二次分配中無(wú)法得到平衡和調(diào)整，另一方面由此產(chǎn)生的教育不公進(jìn)一步加劇代際的不平等，誘使城市不穩(wěn)定性因素增多，城市可持續(xù)發(fā)展能力不斷降低。此外，質(zhì)量短缺的城市公共工程則使得用于返修、加固、補(bǔ)強(qiáng)等人工、器材以及能源消耗大幅度增加，增加了城市使用過(guò)程中的維修、改造費(fèi)用，遭受巨大經(jīng)濟(jì)損失，造成了政府投資和納稅人稅金的巨額浪費(fèi)。［11］

2． 城市發(fā)展趨同化，比較優(yōu)勢(shì)缺失。城市公共工程評(píng)價(jià)指標(biāo)的短視性與功利性，及其與城市發(fā)展實(shí)際水平的相脫離，導(dǎo)致我國(guó)城市公共工程投資建設(shè)的趨同。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)近700多座大中小城市中，絕大多數(shù)城市都存在面貌雷同現(xiàn)象，如寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)、大草坪、中心商務(wù)區(qū)和標(biāo)志性建筑等雷同。在珠江三角洲方圓200多公里范圍內(nèi)，共有五個(gè)大機(jī)場(chǎng)，合稱“A5”；珠江三角洲一些市鎮(zhèn)近年來(lái)互相攀比，搶建濫建會(huì)展場(chǎng)館，一個(gè)市竟有3、4個(gè)大型會(huì)展場(chǎng)館，利用率卻低于40%。［12］多數(shù)城市互相攀比，追求所謂的“綠化、燈飾化”，“亞洲第一高”、“中國(guó)第一大”等工程。這些工程近80%的資金來(lái)自銀行貸款，城市管理者在有限任期內(nèi)大肆追逐短期效應(yīng)的“形象工程”導(dǎo)致了很多不良資產(chǎn)和無(wú)效投資，城市資源浪費(fèi)巨大，城市特色消失，自然景觀破壞。［13］如此重復(fù)建設(shè)不僅造成巨大的資源浪費(fèi)，城市發(fā)展趨同化、彼此間比較優(yōu)勢(shì)缺失，城市間的競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展演化為彼此間低層次惡性競(jìng)爭(zhēng)。

3． 城市潛在風(fēng)險(xiǎn)加劇，和諧穩(wěn)定受到侵蝕。我國(guó)城市公共工程評(píng)價(jià)遭遇的制度困境給城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)各種潛在風(fēng)險(xiǎn)如安全風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)等，以上風(fēng)險(xiǎn)日積月累形成一種惡性循環(huán)并不斷加劇。質(zhì)量短缺的城市公共工程，不僅遭受經(jīng)濟(jì)損失，嚴(yán)重者甚至釀成重大安全事故，危及人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，造成極其惡劣的社會(huì)影響；相當(dāng)一部分“高端公共工程”耗資巨大且效益低下，給財(cái)政與金融系統(tǒng)帶來(lái)了潛在的風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目建設(shè)資金大量拖欠，造成諸如長(zhǎng)期地大量拖欠農(nóng)民工工資而演變?yōu)槿珖?guó)性社會(huì)矛盾等問(wèn)題；城市公共工程評(píng)價(jià)結(jié)果與實(shí)際使用效果差距顯著使公共需求無(wú)法得到滿足甚至帶來(lái)?yè)p失，必然導(dǎo)致城市公民對(duì)城市公共工程提供者決策、執(zhí)行能力產(chǎn)生懷疑，而“官本位”評(píng)價(jià)、官民評(píng)價(jià)的對(duì)立進(jìn)一步侵蝕著城市政府信譽(yù)，政府合法性危機(jī)使得城市“官”“民”沖突不斷增多，由此產(chǎn)生的政治風(fēng)險(xiǎn)使城市中不穩(wěn)定性因素增多，嚴(yán)重威脅著城市社會(huì)的穩(wěn)定。

四、 建議舉措

城市公共工程評(píng)價(jià)制度困境是造成我國(guó)城市公共工程項(xiàng)目評(píng)價(jià)低效或無(wú)效的根本原因，唯有對(duì)評(píng)價(jià)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行改革與完善，才能從源頭上弱化其產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)，提高城市公共工程供給的公平與效率。結(jié)合我國(guó)國(guó)情實(shí)際與國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上，建議健全完善以下幾項(xiàng)措施。

（一）進(jìn)一步健全行政程序法等具體法律制度

城市政府部門的權(quán)限僅流于制度規(guī)定、缺乏法律制約造成監(jiān)督乏力是目前造成我國(guó)城市公共工程評(píng)價(jià)陷入制度困境的根源之一，造成城市政府部門間的越權(quán)、公權(quán)擴(kuò)張、濫用等腐敗問(wèn)題，導(dǎo)致公共評(píng)價(jià)政策執(zhí)行梗阻、扭曲，以上均嚴(yán)重侵蝕著城市公共工程評(píng)價(jià)的公平性、效率性。以我國(guó)城市公共工程可行性評(píng)價(jià)為例，我國(guó)相當(dāng)多城市中國(guó)家規(guī)劃的公共工程用地?zé)o法落實(shí)，地方官員為實(shí)現(xiàn)其政績(jī)大肆興建違背公共需求的工程項(xiàng)目，工程項(xiàng)目可行性評(píng)價(jià)成為官員主導(dǎo)行為。根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行體制，城市國(guó)土資源部門直屬省級(jí)國(guó)土資源局，雖然國(guó)家會(huì)組織專家對(duì)城市土地使用進(jìn)行整體規(guī)劃，但其行政上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)仍為地方市委、市政府；而城市規(guī)劃部門也往往受制于市委、市政府最高領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意志進(jìn)行城市規(guī)劃設(shè)計(jì)，公共工程可行性評(píng)價(jià)均為實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志服務(wù)，追求政績(jī)過(guò)程中往往超出國(guó)土資源規(guī)劃，造成明顯越權(quán)，使國(guó)土資源規(guī)劃成為一紙空文，這也正是我國(guó)相當(dāng)多城市規(guī)劃正在透支一年甚至幾年后的國(guó)土資源指標(biāo)的奇怪現(xiàn)象。因此，必須健全完善行政許可法、行政程序法等相關(guān)法律制度。各級(jí)城市政府部門職能權(quán)限進(jìn)一步科學(xué)、明晰劃分，切實(shí)加強(qiáng)公權(quán)的法律監(jiān)督，特別是對(duì)城市規(guī)劃部門與國(guó)土資源管理部門的職能權(quán)限必須進(jìn)行明確、具體地劃分，促使這兩個(gè)部門在城市公共工程供給是否合理，投資建設(shè)是否可行，土地使用權(quán)的批復(fù)等諸多問(wèn)題上依法決斷，盡可能地不受或少受黨政長(zhǎng)官意志的影響。

（二）城市公共參與制度多元化、人性化

目前，我國(guó)已逐步開(kāi)始采用聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等形式加大公共參與。如江蘇省舉行南水北調(diào)東線一期工程江蘇境內(nèi)項(xiàng)目公眾參與座談會(huì)，５０多位來(lái)自工程沿線的群眾代表直接和南水北調(diào)建設(shè)專家、有關(guān)政府部門直接對(duì)話。針對(duì)與會(huì)群眾提出的征地拆遷、環(huán)境保護(hù)等方面的問(wèn)題，政府有關(guān)部門將對(duì)政策措施進(jìn)一步研究，對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行再規(guī)劃，最大程度地考慮人民群眾的利益。［14］然而，在實(shí)際運(yùn)作中，有些地方仍存在一定程度的“制度作偽”，公共參與渠道較單一，制度化程度較低。城市公共工程建設(shè)往往帶來(lái)如征地拆遷、環(huán)境污染等問(wèn)題，直接涉及到居民切身利益，目前的聽(tīng)證會(huì)城市公民參與度較低，尤其是中小城市，其公示內(nèi)容模糊不清晰、聽(tīng)證會(huì)形式僵硬、官僚作風(fēng)等不僅極大降低了城市公民參與的積極性，而且對(duì)城市公民產(chǎn)生威懾心理，要么由于認(rèn)為個(gè)體意見(jiàn)必然得不到政府回應(yīng)而不愿參與或參與時(shí)不發(fā)表意見(jiàn)，要么懾于政府的壓力擔(dān)心會(huì)給自己工作生活帶來(lái)負(fù)面影響而不敢發(fā)表不同意見(jiàn)，顯然以上兩點(diǎn)是造成城市公共工程評(píng)價(jià)中公共參與度低、參與無(wú)效等問(wèn)題的根源所在。反觀歐美發(fā)達(dá)國(guó)家城市的公共參與度非常高，當(dāng)?shù)孛裰鞯奈幕瘋鹘y(tǒng)、完善的社區(qū)參與體系是重要原因之一，我國(guó)城市還有很長(zhǎng)一段路要走。此外，在技術(shù)手段上，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家城市公共參與渠道多樣化、人性化，是形成他們?nèi)绱斯矃⑴c度高的重要保障，對(duì)我國(guó)城市而言具有諷刺意味的是，這些城市目前面臨的重要問(wèn)題是如何降低公共參與度太高而帶來(lái)的公共參與成本過(guò)高的問(wèn)題，如美國(guó)紐約州波士頓大橋，其公共參與成本占工程總費(fèi)用的四分之一即37.5億美元，［15］巨額的公共參與成本引起麻省理工大學(xué)等美國(guó)國(guó)內(nèi)及諸多學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)及城市管理者的關(guān)注，即便如此，在對(duì)于如此高的公共參與是否合理問(wèn)題的回應(yīng)中，政府部門與學(xué)術(shù)界無(wú)一例外地認(rèn)為如此高的公共參與正是公民社會(huì)共同追求，參與渠道的多樣化、人性化必須繼續(xù)保持，需要重視的是政府部門權(quán)力監(jiān)管問(wèn)題、公共政策的長(zhǎng)效管理、公共參與技術(shù)手段的改進(jìn)等問(wèn)題。我國(guó)在設(shè)計(jì)城市公共參與制度時(shí)應(yīng)引以為鑒，目前而言，我國(guó)城市尤其是中小城市并不存在公共參與成本過(guò)高問(wèn)題，關(guān)鍵是公共參與度低或無(wú)效問(wèn)題，因此，必須學(xué)習(xí)歐美發(fā)達(dá)城市人性、多樣化的公共參與形式，如波士頓大橋每次方案的提出均會(huì)在超市免費(fèi)發(fā)送各種關(guān)于大橋的經(jīng)費(fèi)及對(duì)社會(huì)、環(huán)境影響的分析報(bào)告，并邀請(qǐng)市民用信件、電話、留言等各種形式留下自己的意見(jiàn)，這種人性化參與方式使市民感到自己是城市的主人，其參與的積極性、主動(dòng)性必然提高，公共權(quán)力外部監(jiān)督自然形成，城市公共工程評(píng)價(jià)的公平原則必然得到維護(hù)。

（三）城市公共工程財(cái)政管理透明化

我國(guó)城市公共工程評(píng)價(jià)過(guò)程缺乏外部監(jiān)督、政府自肥行為、豆腐渣工程等問(wèn)題產(chǎn)生的根源之一，在于我國(guó)的城市公共工程投資預(yù)算、運(yùn)營(yíng)、管理等財(cái)政數(shù)據(jù)公開(kāi)、透明度非常低，財(cái)政數(shù)據(jù)一般為政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部保密數(shù)字，公開(kāi)數(shù)據(jù)大多為一些最后的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)的來(lái)源公眾無(wú)從得知，其真實(shí)性令人質(zhì)疑，城市公共工程的具體財(cái)務(wù)管理運(yùn)營(yíng)情況市民無(wú)法了解，這片“灰色區(qū)域”正是滋生“權(quán)錢交易”的土壤。

首先，應(yīng)定期、持續(xù)公開(kāi)城市公共工程相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，財(cái)務(wù)審計(jì)應(yīng)由非政府審計(jì)機(jī)構(gòu)執(zhí)行，以保障數(shù)據(jù)的真實(shí)性。其次，建立中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是解決“權(quán)錢交易”的必要手段。據(jù)媒體報(bào)道，原海南文昌市委書記謝明中貪污2500萬(wàn)元，其中800萬(wàn)巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明，此項(xiàng)僅判有期徒刑兩年；安徽原副省長(zhǎng)王懷忠被執(zhí)行死刑時(shí)，受賄517萬(wàn)，仍有418萬(wàn)無(wú)法交代來(lái)源；阜陽(yáng)原市長(zhǎng)肖作新夫婦更是創(chuàng)下1200萬(wàn)不明財(cái)產(chǎn)；而我國(guó)現(xiàn)行刑法中巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明的最高刑期為5年，執(zhí)法部門明明知道來(lái)源不明財(cái)產(chǎn)往往為貪污受賄所得，但取證非常困難，無(wú)法定罪，不但造成執(zhí)法障礙，而且變相刺激政府官員貪污受賄。反觀亞洲最廉潔的國(guó)家新加坡，公務(wù)員如果無(wú)法說(shuō)明超出收入財(cái)產(chǎn)的來(lái)源，即被推定為貪污。美國(guó)政府道德法案要求聯(lián)邦政府雇員必須上交個(gè)人財(cái)產(chǎn)信息，資深官員的匯報(bào)內(nèi)容更詳細(xì)；若蓄意隱瞞或捏造財(cái)產(chǎn)信息，可以刑事起訴；美國(guó)總統(tǒng)、副總統(tǒng)每年都要向公眾宣布自己一年內(nèi)在聯(lián)邦的收入所得稅額，媒體更是爭(zhēng)相報(bào)道。由此可見(jiàn)，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度可以有效預(yù)防官員貪污錢財(cái)。實(shí)際上，我國(guó)政府及一些智囊機(jī)構(gòu)早已意識(shí)到這一點(diǎn)并嘗試進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。自1995年，中國(guó)實(shí)行了縣處級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)制度，但因申報(bào)內(nèi)容完全不公開(kāi)而效果欠佳。

（四）城市公共工程評(píng)價(jià)指標(biāo)體系多樣化

城市公共工程評(píng)價(jià)技術(shù)方法的科學(xué)化程度是提高其評(píng)價(jià)效果的關(guān)鍵因素之一，構(gòu)建科學(xué)化的評(píng)價(jià)模型、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是解決目前我國(guó)城市公共工程評(píng)價(jià)中存在的矛盾與問(wèn)題的有效手段。目前，已形成了較系統(tǒng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但總體而言，定量指標(biāo)沿襲傳統(tǒng)，范圍較窄，而定性指標(biāo)較籠統(tǒng)，評(píng)價(jià)意義較低。因此，定性指標(biāo)應(yīng)進(jìn)一步具體化，增強(qiáng)針對(duì)性與實(shí)施性。建議增加評(píng)價(jià)制度合理性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并對(duì)之進(jìn)行量化分析，一方面可提高評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)、合理性，另一方面，可從源頭上保證評(píng)價(jià)行為的公正性。具體操作可在進(jìn)行公共工程預(yù)期效果或最終效果的最終評(píng)價(jià)結(jié)論前，對(duì)實(shí)施評(píng)價(jià)制度的法制化程度、公共參與度、公共財(cái)政公開(kāi)透明度、公共政策執(zhí)行的可持續(xù)度、公共部門廉潔度等制度合理性指標(biāo)進(jìn)行量化評(píng)估，最終解決評(píng)價(jià)結(jié)論低效或無(wú)效問(wèn)題。

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責(zé)任編輯張國(guó)強(qiáng)