職務(wù)犯罪黑數(shù)的控制與檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革

摘要：職務(wù)犯罪黑數(shù)是指在已經(jīng)發(fā)生的職務(wù)犯罪中，由于各種原因未被追訴的犯罪數(shù)量?？刂坡殑?wù)犯罪黑數(shù)，盡可能地發(fā)現(xiàn)和懲罰職務(wù)犯罪，減少犯罪黑數(shù)，使?jié)撛诘姆缸锶说姆缸镲L(fēng)險(xiǎn)增加，才能遏制職務(wù)犯罪的蔓延?？刂坡殑?wù)犯罪黑數(shù)要求建立獨(dú)立的和權(quán)威的職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)。在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制下，檢察權(quán)缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，因此，不利于控制職務(wù)犯罪黑數(shù)。我國(guó)只有建立檢察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，從制度上保障檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和權(quán)威性，才能保證職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)的順利進(jìn)行，控制職務(wù)犯罪黑數(shù)。

關(guān)鍵詞：職務(wù)犯罪黒數(shù)； 控制； 檢察機(jī)關(guān)； 領(lǐng)導(dǎo)體制改革

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：1004-0544（2009）05-0113-04

一、 職務(wù)犯罪黑數(shù)及其控制

“犯罪黑數(shù)是指由于各種原因沒有記載在刑事統(tǒng)計(jì)中的具體犯罪數(shù)，也就是刑事統(tǒng)計(jì)犯罪個(gè)數(shù)與實(shí)際發(fā)生的犯罪數(shù)之差?！保?］任何犯罪都是存在犯罪黒數(shù)的，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律。犯罪黑數(shù)的存在首先是基于人的認(rèn)識(shí)能力的有限性：犯罪盡管已經(jīng)發(fā)生，但司法機(jī)關(guān)沒有察覺；或者雖然已經(jīng)引起司法機(jī)關(guān)的懷疑，但缺乏證據(jù)，不能追究其法律責(zé)任。其次，犯罪黑數(shù)與一個(gè)國(guó)家法律制度是否完善、執(zhí)法者素質(zhì)的高低、偵查手段是否先進(jìn)等有密切關(guān)系。法律制度不完善、負(fù)責(zé)偵查犯罪的人員素質(zhì)不高、偵查手段落后，都會(huì)導(dǎo)致有罪者逃脫法律懲罰。

職務(wù)犯罪黑數(shù)是指國(guó)家工作人員利用職權(quán)實(shí)施犯罪行為，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，但由于其犯罪行為未被司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)或雖已發(fā)現(xiàn)但由于各種原因未予追究的職務(wù)犯罪數(shù)量。與職務(wù)犯罪黑數(shù)對(duì)應(yīng)的是職務(wù)犯罪明數(shù)，指在已經(jīng)發(fā)生的職務(wù)犯罪中被司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，并追究了刑事責(zé)任的犯罪數(shù)量。職務(wù)犯罪黑數(shù)的存在表明在一定時(shí)期內(nèi)一個(gè)國(guó)家實(shí)際的職務(wù)犯罪數(shù)量大于已知犯罪的數(shù)量。研究職務(wù)犯罪黑數(shù)，有利于正確判斷犯罪形勢(shì)，為國(guó)家制定刑事政策提供依據(jù)。僅僅以犯罪明數(shù)顯示的數(shù)據(jù)為依據(jù)，難以對(duì)犯罪形勢(shì)作出正確的判斷。例如，許多人認(rèn)為我國(guó)絕大多數(shù)國(guó)家工作人員是清廉的，腐敗分子只是極少數(shù)。據(jù)此，可以認(rèn)為，官員腐敗問題并不嚴(yán)重，因?yàn)橹挥袠O少數(shù)國(guó)家工作人員存在職務(wù)犯罪行為，因而在正常范圍之內(nèi)。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識(shí)是不正確的，因?yàn)樽龀鲞@種判斷的人只考慮犯罪明數(shù)，是以一定時(shí)期內(nèi)因職務(wù)犯罪被司法機(jī)關(guān)定罪判刑的國(guó)家工作人員占國(guó)家工作人員總數(shù)的比例為依據(jù)的，而沒有考慮到犯罪黑數(shù)，或者把犯罪黑數(shù)假定為零。因此，對(duì)犯罪形勢(shì)的判斷必須考慮犯罪黒數(shù)，否則難以得出正確結(jié)論。

職務(wù)犯罪黑數(shù)必須予以控制，職務(wù)犯罪黑數(shù)太大表明國(guó)家懲治腐敗不力，導(dǎo)致犯罪猖獗，引起社會(huì)不滿，甚至危及政權(quán)。所謂職務(wù)犯罪黑數(shù)的控制，是指國(guó)家盡可能地將已經(jīng)發(fā)生的職務(wù)犯罪予以揭露和懲罰，最大限度地防止犯罪分子逃脫法網(wǎng)，從而減少職務(wù)犯罪黑數(shù)，把它控制在國(guó)家和社會(huì)能夠容忍的范圍內(nèi)。

控制職務(wù)犯罪黑數(shù)意義重大。首先，職務(wù)犯罪黑數(shù)的存在意味著一些掌握國(guó)家權(quán)力的特殊犯罪人不僅沒有因其犯罪行為而受到法律的懲罰，而且仍然大權(quán)在握，隨時(shí)有再犯的危險(xiǎn)，這給國(guó)家和社會(huì)利益帶來了極大的威脅。其次，職務(wù)犯罪黑數(shù)太大，會(huì)使社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家懲治職務(wù)犯罪的能力和決心產(chǎn)生懷疑，從而損害黨和政府的形象和公信力，動(dòng)搖公眾對(duì)法治的信仰和對(duì)司法機(jī)關(guān)的信心。最后，控制職務(wù)犯罪黑數(shù)是遏制職務(wù)犯罪的關(guān)鍵。職務(wù)犯罪的潛在犯罪人在實(shí)施犯罪前，必然要反復(fù)權(quán)衡，判斷自己行為的風(fēng)險(xiǎn)。若認(rèn)為其實(shí)施犯罪受到法律懲罰的可能性很?。ǚ缸锖跀?shù)大），便會(huì)堅(jiān)定其實(shí)施犯罪行為的決心；反之，若認(rèn)為其實(shí)施犯罪后受到法律懲罰的可能性大（犯罪黑數(shù)?。敲?，其實(shí)施犯罪的可能性就小，因?yàn)樗J(rèn)識(shí)到犯罪的風(fēng)險(xiǎn)太大了。盡可能地發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪，揭露和懲罰職務(wù)犯罪，減少職務(wù)犯罪黑數(shù)，對(duì)職務(wù)犯罪人而言，也就增加了犯罪風(fēng)險(xiǎn)。因此，控制職務(wù)犯罪黑數(shù)，才能遏制職務(wù)犯罪的蔓延。

二、 控制職務(wù)犯罪黑數(shù)要求建立獨(dú)立的和權(quán)威的職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)

與其他犯罪相比，職務(wù)犯罪的犯罪人逃脫法律懲罰的比例一般較高，犯罪黒數(shù)較大，這是由職務(wù)犯罪的特殊性決定的。第一，職務(wù)犯罪主體是國(guó)家工作人員，大都受過良好的教育，相對(duì)于普通人，其智商較高。職務(wù)犯罪的犯罪人大都十分狡猾，在犯罪前往往經(jīng)過了周密的準(zhǔn)備和精心的策劃，犯罪往往不留痕跡。因此，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的職務(wù)犯罪，司法機(jī)關(guān)很難發(fā)現(xiàn)。有時(shí)，雖然發(fā)現(xiàn)了他們涉嫌犯罪的線索，但由于犯罪人具有很強(qiáng)的反偵查能力，職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)難以收集到充分的證據(jù)。第二，職務(wù)犯罪是利用權(quán)力實(shí)施的犯罪，具有權(quán)力屬性。職務(wù)犯罪的犯罪主體是掌握國(guó)家權(quán)力的人，他們活動(dòng)能力強(qiáng)，接觸面廣，一般在犯罪前就已經(jīng)利用權(quán)力構(gòu)建了一個(gè)復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)，一旦東窗事發(fā)，就有人為其說情開脫。由職務(wù)犯罪的權(quán)力屬性所決定，偵查機(jī)構(gòu)在偵辦職務(wù)犯罪案件的過程中容易受到權(quán)勢(shì)人物的干涉，在這種干涉下，偵查活動(dòng)困難重重，許多案件因此不了了之。第三，職務(wù)犯罪在客觀方面具有秘密性的特點(diǎn)，犯罪行為不易暴露。例如，受賄罪的知情人只有行賄人和受賄人和賄賂介紹人。貪污罪的知情人也就是一個(gè)單位的少數(shù)幾個(gè)人。職務(wù)犯罪的上述特點(diǎn)決定了職務(wù)犯罪偵查具有特殊的復(fù)雜性和困難性。職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)必須具有較強(qiáng)能力，能夠主動(dòng)地、積極地發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)，迅速地不受干擾地采取行動(dòng)，才能有效地發(fā)現(xiàn)和偵破犯罪。職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)要具備上述能力，一方面要求其具備一定的物質(zhì)條件，如有較高素質(zhì)的工作人員、充足的經(jīng)費(fèi)、良好的偵查設(shè)備和設(shè)施，等等；另一方面要求從制度上保障職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)在偵辦職務(wù)犯罪的過程中具有較高的獨(dú)立性和權(quán)威性。

首先，職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)必須具備獨(dú)立性。職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)必須擁有獨(dú)立辦案的空間，任何人都不能以任何形式施壓或干預(yù)。世界上許多國(guó)家和地區(qū)的職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)都具有高度的獨(dú)立性，尤其是強(qiáng)調(diào)它不受地方政府的控制。在美國(guó)，聯(lián)邦調(diào)查局作為負(fù)責(zé)調(diào)查政府官員職務(wù)犯罪的機(jī)構(gòu)，在領(lǐng)導(dǎo)體制上隸屬于美國(guó)司法部，地方政府無權(quán)予以干涉和控制；在大陸法系國(guó)家，作為負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪偵查的檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“檢察一體化”原則，即上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，上命下從，形成整體，自成體系，而不受地方政府的控制和干涉；香港廉政公署作為特區(qū)偵查貪污賄賂犯罪的偵查機(jī)構(gòu)也是獨(dú)立于香港政府而直接向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)的。世界各國(guó)之所以強(qiáng)調(diào)職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)獨(dú)立于地方政府部門，是因?yàn)槁殑?wù)犯罪是掌握國(guó)家權(quán)力的人尤其是行政機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的犯罪行為，具有權(quán)力屬性。以一種受制于地方行政權(quán)的偵查權(quán)去查辦職務(wù)犯罪，這種偵查權(quán)的行使將受到其偵查對(duì)象的反制、阻礙、甚至強(qiáng)行禁止而寸步難行。可以說，設(shè)立一個(gè)直接聽命于中央高層，擺脫地方羈絆的職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)，是懲治職務(wù)犯罪、控制職務(wù)犯罪黑數(shù)的關(guān)鍵。

其次，職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)必須具備權(quán)威性。職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是一種強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力，在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中應(yīng)當(dāng)具有較高的法律地位和權(quán)威。這是因?yàn)槁殑?wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)直接面對(duì)掌權(quán)者，職務(wù)犯罪偵查是權(quán)力與權(quán)力的較量，是一場(chǎng)激烈的、甚至是驚心動(dòng)魄的斗爭(zhēng)。偵查機(jī)構(gòu)必須具備較高的法律權(quán)威，其工作人員必須具備不畏強(qiáng)權(quán)，嚴(yán)格執(zhí)法的精神，才能在與犯罪嫌疑人的斗爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)。偵查機(jī)構(gòu)沒有法律權(quán)威，甚至軟弱無能，那么它在面對(duì)其偵查對(duì)象，尤其是涉嫌犯罪的高級(jí)別的官員時(shí)，將畏首畏尾，無所作為。職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威還會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)其喪失信心，不會(huì)積極地舉報(bào)職務(wù)犯罪，職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)也就難以發(fā)現(xiàn)犯罪線索，從而使犯罪被隱藏下來，成為犯罪黑數(shù)。因此，職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備權(quán)威性。在這方面，香港廉政公署是一個(gè)很好的例子?！跋愀哿鹬阅軐覍野宓刮桓邫?quán)重的‘老虎’，財(cái)大氣粗的‘碩鼠’，原因之一就是它擁有‘一人之下，萬人之上’的權(quán)威。”［2］

職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)如何獲得權(quán)威性？一是職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)必須具備獨(dú)立性。一個(gè)受制于其他國(guó)家權(quán)力的職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)是談不上權(quán)威性的。也就是說，職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)的權(quán)威性是以獨(dú)立性為前提的。二是職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)工作人員必須具備較高的素質(zhì)，不僅具有較高的法律水平，還應(yīng)當(dāng)具備為履行職務(wù)犯罪偵查工作所需要的其他專業(yè)知識(shí)，如會(huì)計(jì)、外語、計(jì)算機(jī)等。此外，工作人員還須具有嚴(yán)格執(zhí)法，無私無畏的精神。

總之，建立具備獨(dú)立性和權(quán)威性的職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)，才能確保職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)的順利進(jìn)行，防止其他國(guó)家權(quán)力的不正當(dāng)?shù)暮头欠ǖ母深A(yù)，增強(qiáng)其偵查破案的能力，使已經(jīng)發(fā)生的職務(wù)犯罪盡可能地受到法律的懲罰，從而減少職務(wù)犯罪黑數(shù)。

三、 我國(guó)檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致檢察權(quán)不獨(dú)立和缺乏應(yīng)有的權(quán)威，從而不利于控制職務(wù)犯罪黑數(shù)

國(guó)家控制職務(wù)犯罪黑數(shù)的關(guān)鍵在制度，職務(wù)犯罪人逃脫法律懲罰的可能性取決于相關(guān)法律制度是否科學(xué)合理。一個(gè)好的制度可以最大限度地發(fā)現(xiàn)和懲治犯罪，一個(gè)存在缺陷的制度會(huì)導(dǎo)致大量的犯罪人逃脫法律的懲罰。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)，檢察制度是否完善關(guān)系到國(guó)家能否有效地懲罰和控制職務(wù)犯罪。然而，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)體制方面存在明顯的缺陷，導(dǎo)致其在職務(wù)犯罪偵查中缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性，從而難以有效地發(fā)現(xiàn)和懲治職務(wù)犯罪。

首先，我國(guó)現(xiàn)行的檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制妨害檢察獨(dú)立，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪偵查中容易受到地方權(quán)力的干涉。我國(guó)憲法和人民檢察院組織法均規(guī)定：人民檢察院由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生并向其報(bào)告工作，地方各級(jí)人民檢察院受最高人民檢察院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并且受上級(jí)人民檢察院直接領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，由“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則所決定，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在政治上還要受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，在人事上受同級(jí)黨組織支配。因此，我國(guó)檢察系統(tǒng)實(shí)行同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、黨委和上級(jí)檢察機(jī)關(guān)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的體制。在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”中，同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)相當(dāng)堅(jiān)實(shí)，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)作用則相對(duì)薄弱。一是，同級(jí)黨委掌握了檢察機(jī)關(guān)的人事權(quán)，檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)和檢察官的任免都是由同級(jí)黨委提名，由黨的組織部門進(jìn)行考查，然后報(bào)本級(jí)人大及其常委會(huì)批準(zhǔn)。這樣，檢察機(jī)關(guān)的人事權(quán)被牢牢地控制在同級(jí)黨委手中，地方黨委可以通過對(duì)檢察長(zhǎng)和檢察官的提名和任免而控制檢察機(jī)關(guān)，從而造成檢察機(jī)關(guān)地位的“附屬化”和檢察權(quán)的“地方化”。二是，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來源于同級(jí)政府的財(cái)政部門，從而不得不受制于同級(jí)政府。

在檢察機(jī)關(guān)的人事和經(jīng)費(fèi)均由地方黨政領(lǐng)導(dǎo)控制的情況下，檢察機(jī)關(guān)能否獨(dú)立行使職權(quán)？從理論上講，黨委的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，黨委不能干涉檢察機(jī)關(guān)對(duì)具體案件的處理。但是，“領(lǐng)導(dǎo)”與“干涉”的界限是模糊的，黨委對(duì)檢察機(jī)關(guān)的指示和命令，從黨委的角度看是對(duì)檢察工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)必須無條件的服從；但從法律的角度可能已經(jīng)構(gòu)成了對(duì)檢察機(jī)關(guān)的干涉。而且，黨委和政府是否干涉檢察機(jī)關(guān)對(duì)具體案件的處理完全取決于黨政領(lǐng)導(dǎo)的自覺和自律。從實(shí)踐來看，這種自律是做不到的，這些處于檢察機(jī)關(guān)上位的權(quán)力對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作的直接插手、干預(yù)或者發(fā)號(hào)施令的現(xiàn)象十分普遍。“在一些地方，黨政領(lǐng)導(dǎo)從狹隘的地方利益出發(fā)，以各種形式干涉檢察機(jī)關(guān)對(duì)一些經(jīng)濟(jì)案件的立案?jìng)刹?，甚至一些竊取黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的腐敗分子假借地方黨委和政府之名，千方百計(jì)地阻礙檢察機(jī)關(guān)辦案，使腐敗問題難以得到及時(shí)查處?！保?］事實(shí)上，在職務(wù)犯罪偵查中存在一種“請(qǐng)示匯報(bào)制度”，根據(jù)這項(xiàng)制度，檢察機(jī)關(guān)在立案查處職務(wù)犯罪時(shí)，要根據(jù)被查辦的官員的行政級(jí)別，向相應(yīng)級(jí)別的黨委請(qǐng)示、匯報(bào)。對(duì)于有證據(jù)證明的職務(wù)犯罪案件，一旦地方黨委不同意立案或起訴，犯罪人就逃脫了法律的懲罰，成為犯罪黑數(shù)。這樣，“請(qǐng)示匯報(bào)制度”就成了職務(wù)犯罪分子的“保護(hù)傘”。許多貪污賄賂犯罪分子正是在“保護(hù)傘”之下長(zhǎng)期瘋狂作案，檢察機(jī)關(guān)根本奈何不了他。大量案例表明，一些貪官之所以能長(zhǎng)期作案而得不到追究，并不是因?yàn)樗麄兪侄胃呙?，他們中的一些人曾被群眾多次舉報(bào)，或被其他案件牽涉其中，但靠著厚厚的保護(hù)層和盤根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系網(wǎng)，屢屢化險(xiǎn)為夷?！氨Ｗo(hù)傘”之所以發(fā)生作用在于檢察機(jī)關(guān)對(duì)地方權(quán)力過分依賴，不能依法獨(dú)立行使職權(quán)。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)往往借此干預(yù)檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的查處，使得地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)無法針對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的違法犯罪行為展開獨(dú)立有效地調(diào)查和追訴，從而使許多職務(wù)犯罪人逃脫了法網(wǎng)，成為犯罪黑數(shù)。

其次，檢察機(jī)關(guān)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)缺乏應(yīng)有的權(quán)威，職務(wù)犯罪偵查權(quán)難以充分、有效行使。在西方國(guó)家，檢察機(jī)關(guān)是單純的犯罪追訴機(jī)關(guān)，行使偵查權(quán)和公訴權(quán)；我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，憲法和法律賦予其廣泛的權(quán)力，包括法律監(jiān)督權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)和批捕權(quán)。比較而言，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是具有較高法律地位的。但是，從檢察機(jī)關(guān)與地方黨政機(jī)關(guān)的關(guān)系的角度看，檢察機(jī)關(guān)的地位并不高。在一級(jí)政權(quán)架構(gòu)中，檢察機(jī)關(guān)的地位在同級(jí)黨委和政府之下，并且依附于地方黨政機(jī)構(gòu)，以致在職務(wù)犯罪偵查中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于是否立案、是否起訴都要向同級(jí)或者上級(jí)黨政官員請(qǐng)示并由后者決定。這種在政治和法律地位上低于同級(jí)黨政機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)缺乏行使法律監(jiān)督權(quán)和職務(wù)犯罪偵查權(quán)所應(yīng)具有的法律權(quán)威。

檢察機(jī)關(guān)缺乏權(quán)威性影響其對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的充分、有效行使。在一些職務(wù)犯罪案件中，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)其掌握的證據(jù)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)立案查處，但因地方黨政官員不支持或進(jìn)行干涉而不得不放棄。對(duì)于級(jí)別較高的職務(wù)犯罪嫌疑人，檢察機(jī)關(guān)往往不能依法進(jìn)行追訴，除非得到有關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的許可。從司法實(shí)踐來看，許多高級(jí)別官員的職務(wù)犯罪案件并非由檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)進(jìn)行立案查處的，而是在黨內(nèi)的一些權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)甚至中央領(lǐng)導(dǎo)的過問、關(guān)心和督促下才完成的。沒有黨的一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的具體干預(yù)，某些腐敗案件很難被揭露和查處。雖然，在黨內(nèi)權(quán)威的過問和督促下查辦職務(wù)犯罪顯示其反腐敗的決心，具有正面的意義，但從另一個(gè)角度又證明了檢察機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性、權(quán)威性和打擊職務(wù)犯罪的主動(dòng)性。

總之，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制使檢察機(jī)關(guān)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性。而獨(dú)立性和權(quán)威性的缺失必然使檢察機(jī)關(guān)打擊職務(wù)犯罪的能力不足，從而不利于職務(wù)犯罪黑數(shù)的控制。

四、 改革檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制，保障檢察獨(dú)立是控制職務(wù)犯罪黑數(shù)的關(guān)鍵

目前，我國(guó)職務(wù)犯罪案件的發(fā)案率很高，尤其是貪污賄賂犯罪十分猖獗。僅20年來國(guó)家反腐敗的力度不斷加大，查處了一批大案、要案?！靶虑暌詠恚珖?guó)司法機(jī)關(guān)辦理的腐敗案件都呈上升趨勢(shì)。從2000年起，每年查處的縣處級(jí)以上干部都在2000人以上，甚至接近3000人。”［4］盡管如此，仍然有許多職務(wù)犯罪人逃脫了法律的追究，職務(wù)犯罪黑數(shù)很大。犯罪黑數(shù)越大，職務(wù)犯罪的查處率就越低，對(duì)犯罪人而言，其犯罪風(fēng)險(xiǎn)就越小，因而犯罪率就高?？梢哉f，我國(guó)職務(wù)犯罪黑數(shù)太大是職務(wù)犯罪難以遏制的根本原因。要遏制職務(wù)犯罪，關(guān)鍵是降低職務(wù)犯罪黑數(shù)，使?jié)撛诘姆缸锶艘庾R(shí)到犯罪的巨大風(fēng)險(xiǎn)，從而放棄犯罪的念頭。

降低職務(wù)犯罪黑數(shù)可以采取多方面的措施，包括加強(qiáng)輿論監(jiān)督、發(fā)動(dòng)群眾舉報(bào)、提高檢察官的素質(zhì)、賦予檢察機(jī)關(guān)更為寬泛的查處職務(wù)犯罪所需的權(quán)力，等等。但是，最為重要的是改革和完善檢察制度。前面已經(jīng)指出：我國(guó)職務(wù)犯罪黑數(shù)大與我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制有很大關(guān)系。在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制下，檢察機(jī)關(guān)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性，地方黨政機(jī)關(guān)可以直接干涉檢察機(jī)關(guān)的工作，使某些應(yīng)當(dāng)受到追究的職務(wù)犯罪得不到追究，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)打擊職務(wù)犯罪不力。因此，當(dāng)務(wù)之急是改革檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制，使檢察機(jī)關(guān)真正具備獨(dú)立性和權(quán)威性。

針對(duì)檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制的弊端，最高人民檢察院最近推行了“檢察一體化”的改革。最高人民檢察院在《檢察工作五年發(fā)展規(guī)劃》中提出：“健全上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)體制，加大領(lǐng)導(dǎo)力度，形成上下一體，政令暢行，指揮有力的領(lǐng)導(dǎo)體制，確保依法獨(dú)立高效行使檢察權(quán)?！薄皺z察一體化”改革的目的在于強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的強(qiáng)化有助于上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)形成合力共同抵制外來的干預(yù)，尤其是擺脫地方黨政權(quán)力對(duì)檢察機(jī)關(guān)不正當(dāng)?shù)母深A(yù)和控制，從而有助于保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)。但是，此項(xiàng)改革并未觸及實(shí)質(zhì)問題，它只是試圖改變?cè)凇半p重領(lǐng)導(dǎo)”中，同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為主，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為輔的狀況。因?yàn)?，檢察機(jī)關(guān)在人事和經(jīng)費(fèi)方面仍然受制于同級(jí)黨政機(jī)關(guān)，因而事實(shí)上無法擺脫地方黨政機(jī)關(guān)的干預(yù)和控制。

在法學(xué)理論界，許多人呼吁把檢察機(jī)關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制改為“垂直領(lǐng)導(dǎo)”體制。筆者贊成在我國(guó)建立檢察機(jī)關(guān)“垂直領(lǐng)導(dǎo)”體制的主張，這是保障檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性和權(quán)威性的需要，是控制職務(wù)犯罪所必須的改革。首先，建立“垂直領(lǐng)導(dǎo)”體制，有助于改變我國(guó)地方政治權(quán)力高度集中的弊端。權(quán)力高度集中并且缺乏制約是我國(guó)存在嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象的原因所在。建立檢察機(jī)關(guān)“垂直領(lǐng)導(dǎo)”體制有助于改變這一狀況。在“垂直領(lǐng)導(dǎo)”體制下，地方黨政權(quán)力不僅不能控制檢察機(jī)關(guān)，反而受到檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的監(jiān)督。其次，建立檢察機(jī)關(guān)“垂直領(lǐng)導(dǎo)”體制，才能使檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪偵查中擁有獨(dú)立的辦案空間，根據(jù)事實(shí)和法律來決定是否立案以及是否起訴，而不受任何法外的干涉。這樣可以防止職務(wù)犯罪分子利用“保護(hù)傘”或者“后臺(tái)”的庇護(hù)而逃脫法律的懲罰，從而減少職務(wù)犯罪黑數(shù)。

當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改革必須以堅(jiān)持黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為前提。“共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是寫進(jìn)《憲法》序言的四項(xiàng)基本原則之一。這一原則體現(xiàn)在司法領(lǐng)域，就是黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)司法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)不容置疑，勿須爭(zhēng)議?！保?］建立檢察機(jī)關(guān)“垂直領(lǐng)導(dǎo)”體制，需要解決黨如何對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的問題。在這個(gè)問題上，需要改變思路。筆者認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)并非就是地方黨委對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)這樣一種模式，應(yīng)當(dāng)可以解釋為檢察機(jī)關(guān)必須接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部都設(shè)立了黨組織，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的黨組織要接受上級(jí)檢察機(jī)關(guān)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的黨組織要接受最高人民檢察院黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，而最高人民檢察院黨組織必須接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)。這些已經(jīng)體現(xiàn)了黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

檢察機(jī)關(guān)“垂直領(lǐng)導(dǎo)”體制主要包括以下兩項(xiàng)內(nèi)容：第一，地方各級(jí)檢察院的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)和檢察官應(yīng)由上一級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)提名，報(bào)上一級(jí)人大及其常委會(huì)選舉或批準(zhǔn)。最高人民檢察院檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)和檢察官的任免仍則由全國(guó)人大及其常委會(huì)選舉或批準(zhǔn)。這樣，檢察機(jī)關(guān)的人事權(quán)就控制在檢察機(jī)關(guān)自身手中，從而為其獨(dú)立行使職權(quán)，擺脫地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的影響和控制創(chuàng)造了條件。第二，保障檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)獨(dú)立是保障檢察獨(dú)立的前提。只有經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，才能改變檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)受制于地方的弊端，使檢察機(jī)關(guān)能夠依法獨(dú)立行使職權(quán)，包括職務(wù)犯罪偵查權(quán)。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來源應(yīng)區(qū)分以下情況：縣、市檢察院經(jīng)費(fèi)應(yīng)由省級(jí)檢察院制定年度預(yù)算，報(bào)省人大及其常委會(huì)批準(zhǔn)。省檢察院和最高人民檢察院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算由最高人民檢察院制定年度預(yù)算，報(bào)全國(guó)人大批準(zhǔn)。

總之，只有建立檢察機(jī)關(guān)“垂直領(lǐng)導(dǎo)”體制，使檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政和人事與地方脫離，才能防止檢察權(quán)受到地方權(quán)力的干擾，保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立高效地查處職務(wù)犯罪，減小職務(wù)犯罪黑數(shù)，從而遏制職務(wù)犯罪的蔓延。

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責(zé)任編輯李萍