論行政復(fù)議決定的法律效力

摘要：行政復(fù)議決定制度是法治國家解決行政糾紛的重要手段之一，而行政復(fù)議決定的法律效力是行政復(fù)議制度的生命力，研究行政復(fù)議決定的法律效力不僅是完善復(fù)議決定理論體系的需要，同時也是決定復(fù)議制度能否有效發(fā)揮行政救濟功能的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議決定； 法律效力； 理論

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）05-0104-03

行政復(fù)議決定的法律效力是指能夠促成行政復(fù)議決定依其內(nèi)容和形式發(fā)生一定法律效果的特殊作用力，以行政復(fù)議決定為載體，本質(zhì)是對行政復(fù)議決定的一種法律保護。行政復(fù)議決定作為行政復(fù)議程序的最終結(jié)果，它的效力最終保證了行政復(fù)議制度能夠發(fā)揮定紛止爭的功能進而為行政相對人提供行政救濟，因此，行政復(fù)議制度的生命力就在于行政復(fù)議決定所具有的法律效力。目前，我國的《行政復(fù)議法》僅有兩條涉及到行政復(fù)議決定的法律效力問題，第31條規(guī)定“行政復(fù)議決定書一經(jīng)送達就發(fā)生法律效力”，第33條規(guī)定“行政復(fù)議申請人逾期不起訴又不履行行政復(fù)議決定的，由作出具體行政行為的行政機關(guān)或變更具體行政行為的行政復(fù)議機關(guān)依法強制執(zhí)行，或者申請人民法院強制執(zhí)行”。而理論界關(guān)于行政復(fù)議決定的法律效力的研究也是比較少的。大多數(shù)人都將行政復(fù)議決定的法律效力區(qū)分為兩種情況：一是法定的終局的行政復(fù)議決定立即產(chǎn)生的法律效力；二是非終局的復(fù)議決定在申請人逾期不起訴又不履行時的法律效力。而且對效力的內(nèi)容也有不同的看法，有的認為是執(zhí)行力，更多的認為是包括確定力、拘束力和執(zhí)行力三方面，同時對這些不同的方面所包含的具體內(nèi)容的闡述也都是簡單的照搬行政行為的法律效力的已有成果，并沒有突出行政復(fù)議的本質(zhì)特征。行政法學(xué)界對于一般行政決定的效力理論的研究已日漸成熟，但尚沒有達成共識，同時，行政復(fù)議作為一種行政糾紛的解決方式和行政救濟手段則更是加大了研究復(fù)議決定效力的難度。因此，本文試圖從一個嶄新的視角來研究復(fù)議決定應(yīng)該具有的法律效力，從行政復(fù)議決定的分類和種類入手，基于一般行政決定的效力理論來構(gòu)建行政復(fù)議決定的效力理論。

一

行政復(fù)議決定的法律效力保證了行政復(fù)議決定能夠發(fā)生預(yù)期的法律效果，決定了行政復(fù)議制度的生命力?；谝话阈姓Q定的法律效力理論以及行政復(fù)議決定的特殊性，行政復(fù)議決定的法律效力具體包括公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力，其中公定力在行政復(fù)議決定的效力體系中處于基礎(chǔ)性地位，是其他的幾種效力（確定力、拘束力和執(zhí)行力）發(fā)生的前提和基礎(chǔ)，確定力、拘束力和執(zhí)行力又是公定力的延伸和表現(xiàn)，它們相互作用、相互依存共同保證行政復(fù)議決定發(fā)生預(yù)期的法律效果，從而發(fā)揮定紛止爭的功能。

（一）行政復(fù)議決定的公定力

行政復(fù)議決定的公定力是指行政復(fù)議決定一經(jīng)做出，除自始無效外，對任何國家機關(guān)、社會組織或公民個人都有被推定為合法有效而予以尊重和服從的效力?？梢?，行政復(fù)議決定的公定力只是一種被推定的法律效力。公定力所蘊含的有效性推定絕不意味著該行政復(fù)議決定已經(jīng)當然的具備了實質(zhì)效力，而只是表明其在形式上暫時被假定為有效。至于該決定能否最終取得實質(zhì)效力，還需通過進一步審查看其是否具備一切法定要件，即通過行政救濟對行政復(fù)議決定的合法性作出判斷，對合法的行為予以肯定，對實質(zhì)上違法的行為予以否定，從而在總體上能夠維系行政權(quán)與行政相對人權(quán)利之間的平衡。因此，當行政復(fù)議決定已經(jīng)得到相對人的自覺履行及其他機關(guān)、組織或個人的主動承認時，建立在法律推定基礎(chǔ)之上的公定力就并無多少現(xiàn)實意義。但是在另外一些情況下，當相對人對行政復(fù)議決定存有疑義甚至拒不履行時，為了維系法律穩(wěn)定和行政秩序進而實現(xiàn)行政法治，這種推定又顯得十分必要。既然行政復(fù)議和行政訴訟均為現(xiàn)代社會的行政糾紛解決手段，因而并不存在天然的高低和優(yōu)劣，那么當相對人對復(fù)議決定不服提起行政訴訟，即當事人對行政復(fù)議決定的法律效力發(fā)生爭執(zhí)時，隨之要解決的就是該決定在紛爭最終得以解決之前是否繼續(xù)保持有效，此為復(fù)議決定公定力存在的必要性。復(fù)議決定的公定力作為復(fù)議決定效力體系的核心力，是其他法律效力得以發(fā)生的前提和基礎(chǔ)。

再來看行政復(fù)議決定的公定力的適用對象。既然行政決定的公定力為一種“對世”的效力，復(fù)議決定的公定力也不例外。針對適用對象的不同公定力有不同的要求，具體包括：程序內(nèi)的公定力的適用對象，即對行政復(fù)議機關(guān)、申請人和被申請人的公定力；程序外的公定力的適用對象，即對其他行政機關(guān)、社會組織和公民個人以及法院的效力。由于行政復(fù)議決定在不同的階段有不同的表現(xiàn)形式。而對于程序外的適用對象的法律效力則主要通過公定力的作用：一是復(fù)議決定做出后，除了行政復(fù)議當事人要受其直接約束外，其他社會組織和公民個人也必須承認并尊重該復(fù)議決定的客觀存在，不能做出與該復(fù)議決定相悖的行為；二是其他的行政機關(guān)應(yīng)受到復(fù)議決定不同程度的約束，即復(fù)議決定產(chǎn)生的是一種“構(gòu)成要件”的效力，其他機關(guān)有義務(wù)將該處分當成一個既定的構(gòu)成要件，或者說一個既定的事實，予以承認、接受，并充作其自身管轄事務(wù)決定的基礎(chǔ)。即使是行政復(fù)議機關(guān)的上級機關(guān)，在沒有法定事由并依據(jù)法定程序的情況下，也必須受復(fù)議決定的效力約束，不得任意否定復(fù)議決定，而復(fù)議機關(guān)的其他同級機關(guān)和下級機關(guān)對復(fù)議決定則更應(yīng)尊重和絕對的承認。

（二）行政復(fù)議決定的拘束力

行政復(fù)議決定的拘束力是指行政復(fù)議決定生效后，依其具體內(nèi)容所具有的拘束行政復(fù)議法律關(guān)系參加者各方的法律效力。行政復(fù)議是行政機關(guān)履行解紛職能從而為相對人提供行政救濟的現(xiàn)代社會的糾紛解決機制，行政復(fù)議程序的最終結(jié)果——行政復(fù)議決定是經(jīng)過嚴密的法律程序作出的，是行政權(quán)力的體現(xiàn)，因而具有權(quán)威性，對行政復(fù)議當事人具有拘束力。

行政復(fù)議決定的拘束力包括對行政復(fù)議機關(guān)的拘束力和對行政復(fù)議當事人的拘束力。在行政復(fù)議法律關(guān)系中，行政復(fù)議機關(guān)作為居中裁判者解決復(fù)議申請人和被申請人之間的行政爭議，因此行政復(fù)議決定的拘束力適用對象包括三方主體：行政復(fù)議機關(guān)、被申請行政機關(guān)和申請人。復(fù)議決定對行政爭議裁判者—復(fù)議機關(guān)的拘束力由上述實質(zhì)確定力所轉(zhuǎn)化，復(fù)議機關(guān)嚴格依照復(fù)議決定的內(nèi)容參與復(fù)議決定的執(zhí)行。復(fù)議決定的執(zhí)行對象只是被申請人和申請人，縱然經(jīng)過行政訴訟非終局的行政復(fù)議決定可能會被法院撤銷或變更，此時若涉及到對復(fù)議機關(guān)的執(zhí)行，但實質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷π姓袥Q的執(zhí)行而非復(fù)議決定了。針對行政復(fù)議的行政裁判特性，復(fù)議決定的拘束力主要表現(xiàn)為對復(fù)議當事人的法律效力。既然行政復(fù)議決定本質(zhì)上是一種補救性行政決定，對申請人的拘束力就可參照適用一般的行政決定的拘束力理論，只不過行政復(fù)議決定的不同種類會影響到拘束力的具體內(nèi)容。而無論是經(jīng)過司法審查還是司法審查期間的復(fù)議決定都不會影響其對復(fù)議申請人的拘束力，相對人對非終局的行政復(fù)議決定不服提起行政訴訟只是復(fù)議決定對申請人執(zhí)行力的暫時“凍結(jié)”。因此，復(fù)議決定對申請人的拘束力需要通過對復(fù)議決定的執(zhí)行力來進一步研究。

而行政復(fù)議機關(guān)和復(fù)議被申請人之間的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系決定了行政復(fù)議決定對被申請人效力的特殊性。源于國家行政權(quán)的縱向分配格局，下級對上級的服從和上級對下級的監(jiān)管，復(fù)議被申請人即使對被非終局的行政復(fù)議決定不服，也不能提起行政訴訟，因此，行政復(fù)議決定一經(jīng)送達被申請人就必須立即開始執(zhí)行，復(fù)議決定對被申請人的拘束力隨即轉(zhuǎn)化為執(zhí)行力，執(zhí)行過程并不會被行政訴訟程序所阻斷，除非被法院裁定停止執(zhí)行，因此，復(fù)議決定對被申請人的拘束力隨即就轉(zhuǎn)成執(zhí)行力。

（三）行政復(fù)議決定的確定力

行政復(fù)議決定的確定力是指行政復(fù)議決定一經(jīng)做出，原則上就具有不可變更的效力。行政爭議使行政法律關(guān)系處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)，而行政復(fù)議決定正是通過對行政爭議的及時處理，從而使不穩(wěn)定的行政法律關(guān)系趨向穩(wěn)定，這是行政復(fù)議決定確定力的直接體現(xiàn)。一般的行政決定的確定力是比照訴訟法上判決的即判力得來的，是指行政決定一經(jīng)作出，非依法定原因和非經(jīng)法定程序，任何人不得隨意撤銷或變更，亦稱不可變更力。

對于法定的終局行政復(fù)議決定以及當事人自覺服從或者訴訟期限已過申請人沒有提起行政訴訟的非終局的復(fù)議決定（統(tǒng)稱為未經(jīng)司法審查的復(fù)議決定），對行政復(fù)議的申請人產(chǎn)生形式確定力，但發(fā)生時間不同，前者始于行政復(fù)議決定送達申請人之時，后者則需行政復(fù)議決定送達申請人之后且經(jīng)過訴訟期限之日起。對于相對人自覺服從或在救濟期間沒有提出異議的行政處分，原已發(fā)生不可爭力，基于法的安定性之維護，不得容相對人再有爭執(zhí)的余地。

因此，盡管行政復(fù)議決定的公正性要強于一般的行政決定，但其終究為行政決定，按照司法最終原則，行政復(fù)議決定的形式確定力并不限制復(fù)議申請人在法定起訴期間內(nèi)對法定的非終局的行政復(fù)議決定提起訴訟的權(quán)利。而對于司法審查期間的行政復(fù)議決定對申請人的確定力被暫時“凍結(jié)”，如果法院對復(fù)議決定的審查做出維持判決時，復(fù)議決定的形式確定力“復(fù)蘇”，并達到最高點。復(fù)議決定的形式確定力通過逐步轉(zhuǎn)化為拘束力和執(zhí)行力最終發(fā)生預(yù)期的法律效果。

對于行政復(fù)議機關(guān)來說，為了維護行政秩序并保護公眾的信賴利益，行政復(fù)議決定一經(jīng)作出并不得隨意改變，即具有實質(zhì)確定力。無論是未經(jīng)司法審查的行政復(fù)議決定還是司法申請期間的復(fù)議決定，對于行政復(fù)議機關(guān)及其上級行政機關(guān)都不得任意改變已經(jīng)做出的行政復(fù)議決定，不能對同一行政糾紛再次啟動行政復(fù)議程序，甚至是以后的行政復(fù)議行為都應(yīng)視已經(jīng)做出的行政復(fù)議決定為判斷的依據(jù)，不能做出前后矛盾的復(fù)議決定。行政復(fù)議區(qū)別于一般的具體行政行為的重要原因在于行政復(fù)議法律關(guān)系中包括三方主體：行政復(fù)議機關(guān)、被申請的行政機關(guān)和申請人，而被申請的行政機關(guān)往往又是行政復(fù)議機關(guān)的上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，基于行政機關(guān)的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，下級對上級的決定應(yīng)絕對服從，被申請機關(guān)對行政復(fù)議決定即使不服并沒有向司法尋求救濟的權(quán)利，因此，行政復(fù)議決定一經(jīng)送達給被申請機關(guān)，就發(fā)生確定力、拘束力和執(zhí)行力。

（四）行政復(fù)議決定的執(zhí)行力

行政復(fù)議決定的執(zhí)行力是指生效的行政復(fù)議決定具有使其內(nèi)容得以完全實現(xiàn)的法律效力，是行政復(fù)議決定能夠發(fā)生實際效果的法律保護，主要表現(xiàn)為權(quán)利主體有權(quán)要求義務(wù)主體履行義務(wù)的法律效力，包括行政復(fù)議當事人自行履行行政復(fù)議決定所負義務(wù)的法律效力（自行履行力）和強制復(fù)議當事人履行復(fù)議決定所負義務(wù)的法律效力（強制實現(xiàn)力）兩種形式。自行履行力是行政復(fù)議決定本身的當然要求，強制執(zhí)行力是自行履行力的進一步延伸和補充，盡管現(xiàn)代行政法學(xué)不再一味強調(diào)行政行為實施的強制性，而強調(diào)行政行為的可接受性和行政相對人的自愿接受，政府與公民的行為關(guān)系應(yīng)是一種服務(wù)和合作的關(guān)系，行政行為應(yīng)是在公民參與下的一種服務(wù)行為，但并不否定以強制性為后盾，強制實現(xiàn)力是保證行政決定能夠發(fā)揮實際效果的有效保障。

行政復(fù)議決定的執(zhí)行力是行政復(fù)議決定能夠最終發(fā)揮定紛止爭功能的有力保障，行政復(fù)議決定能否有效執(zhí)行直接反映了行政復(fù)議制度的優(yōu)劣，直接決定了行政復(fù)議能否真正成為現(xiàn)代化糾紛解決機制的關(guān)鍵。生效的行政復(fù)議決定的執(zhí)行力針對不同的主體有不同的要求。對于行政復(fù)議機關(guān)來說，如果復(fù)議決定的義務(wù)主體在法定期限內(nèi)沒有履行未經(jīng)司法審查的復(fù)議決定所負的義務(wù)，行政復(fù)議機關(guān)將依法直接強制執(zhí)行或申請人民法院強制執(zhí)行該復(fù)議決定，除非復(fù)議機關(guān)作出維持原具體行政行為的復(fù)議決定應(yīng)由被申請人依法直接強制執(zhí)行或申請人民法院強制執(zhí)行。而由于行政復(fù)議是行政復(fù)議機關(guān)作為居中裁判者解決復(fù)議申請人和被申請行政機關(guān)行政爭議的過程，既然行政決定的執(zhí)行力的適用對象主要是行政相對人，因此，行政復(fù)議決定的執(zhí)行力的適用對象應(yīng)為行政復(fù)議申請人和被申請的行政機關(guān)，也就是說，種類不同的行政復(fù)議決定的義務(wù)主體是復(fù)議被申請人或者復(fù)議申請人。在未經(jīng)司法審查的復(fù)議決定的法定履行期限內(nèi)，復(fù)議決定的義務(wù)主體可以自行履行該復(fù)議決定，但超過法定履行期限后，義務(wù)主體仍未按照復(fù)議決定確定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系履行自己的義務(wù)時，強制實現(xiàn)力即開始發(fā)生作用。

行政復(fù)議決定的執(zhí)行力，同其他行政決定一樣，視其性質(zhì)和內(nèi)容有無可執(zhí)行性而定。維持決定實為原行政決定具有執(zhí)行力的肯定，對申請人產(chǎn)生的執(zhí)行力適用一般行政決定的執(zhí)行力；撤銷決定（形成性行為）和確認決定（確認性行為）一經(jīng)宣布即已實現(xiàn)其內(nèi)容，并不具執(zhí)行力，通過拘束力保障復(fù)議決定發(fā)生預(yù)期法律效果，已在拘束力部分詳述之；對于改變原行政決定結(jié)果的變更決定、責(zé)令履行決定和賠償決定生效后即具有自行履行力和強制實現(xiàn)力，而對于只改變原行政決定所認定的主要事實和證據(jù)以及原行政決定所適用的規(guī)范依據(jù)且對定性產(chǎn)生影響的變更決定因為并無可以執(zhí)行的內(nèi)容，一經(jīng)宣布就已實現(xiàn)其法律效果。

二

行政復(fù)議制度和行政訴訟制度均為現(xiàn)代化行政救濟手段，如何在實現(xiàn)正義和高效的基礎(chǔ)上構(gòu)建兩種機制的和諧關(guān)系，是行政糾紛解決機制是否能夠有效并順暢運行的關(guān)鍵。因此，審查法院在行政訴訟中應(yīng)如何對待行政復(fù)議決定就成為我們研究行政復(fù)議和行政訴訟之間和諧關(guān)系的新視角，而本文所構(gòu)建的行政復(fù)議決定的效力理論就恰為我們提供了運用該視角的理論基礎(chǔ)。

行政爭議的最終解決依托于對爭議事實的認定和法律的適用，而行政復(fù)議機關(guān)作為被申請人的上級機關(guān)，具有能夠認清行政爭議事實的天然優(yōu)勢，而法院的職能應(yīng)在解決適用法律的爭議上。因此，為了實現(xiàn)公正和高效，行政復(fù)議和行政訴訟對行政爭議的解決應(yīng)有合理分工，前者應(yīng)主要解決事實問題的爭議，而后者主要解決法律問題的爭議。目前的行政復(fù)議對原具體行政行為的審查主要采用書面審理的方式，雖然行政復(fù)議是司法和行政結(jié)合的產(chǎn)物，但它決不是司法和行政的簡單混合，而是吸收了司法的公正理念和行政的效率取向，是公正和效率的有機結(jié)合，因此我國行政復(fù)議法第22條同時又規(guī)定了非書面審理的方式，而且隨著我國程序法治理念的深入，行政復(fù)議對原具體行政行為的非書面的審理方式將會廣泛的使用，故審查法院在行政訴訟程序中應(yīng)充分尊重行政復(fù)議決定所認定的事實。

法院是審理法律爭議的專門機關(guān)，具有適用法律正確與否的最終判斷權(quán)。審查法院對行政復(fù)議決定的法律依據(jù)的審查具有特殊性，具體表現(xiàn)在當行政復(fù)議機關(guān)恰為行政復(fù)議決定所依據(jù)的行政立法制定機關(guān)之時，并且以該行政立法合法為限。具體的審理規(guī)則可以借鑒目前地方性法規(guī)和部門規(guī)章沖突時適用的規(guī)則。審查法院在決定適用法規(guī)是否適當時應(yīng)充分聽取復(fù)議機關(guān)（行政立法機關(guān)）的意見，如果雙方對法規(guī)的適用仍有爭議（畢竟行政立法是授權(quán)立法，有侵犯行政相對人權(quán)益的可能），審查法院可以逐級上報到最高院，由最高院提請國務(wù)院裁決，國務(wù)院有權(quán)對行政立法的適用沖突作出最終裁決。

行政復(fù)議決定的法律效力是能夠促成行政復(fù)議決定發(fā)生預(yù)期法律效果的特殊作用力，這種法律保護最終保證了行政復(fù)議制度能夠發(fā)揮定紛止爭的功能進而為行政相對人提供救濟。行政復(fù)議制度的生命就在于行政復(fù)議決定的法律效力。研究行政復(fù)議決定的法律效力不僅是完善復(fù)議決定理論體系的需要，同時也是決定復(fù)議制度能否有效發(fā)揮行政救濟功能的關(guān)鍵。本文正是通過研究我國復(fù)議決定的法律效力理論來推動復(fù)議制度的完善。

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責(zé)任編輯李萍