人民銀行內(nèi)部審計監(jiān)督方式的比較與分析

摘要：“同級監(jiān)督”和“下查一級”是人民銀行開展內(nèi)部審計工作的主要方式。本文通過對兩種審計方式的比較與分析，指出當(dāng)前內(nèi)審工作中存在重“下查一級”輕“同級監(jiān)督”的現(xiàn)象，同級監(jiān)督審計方式的運(yùn)用和職能發(fā)揮受到局限。優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮，并提出改進(jìn)中央銀行同級監(jiān)督方式的幾點建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)審；同級監(jiān)督；比較

中圖分類號：F830.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031(2009)04-0055-03

“同級監(jiān)督”和“下查一級”是中國人民銀行開展內(nèi)部審計工作的主要方式。兩種審計方式自1999年人民銀行設(shè)立內(nèi)審部門以來廣為運(yùn)用，成效顯著。但是兩者在審計效果等方面有著明顯區(qū)別，實際工作中存在重“下查一級”輕“同級監(jiān)督”的現(xiàn)象，如何運(yùn)用好兩種審計方式，提升整體內(nèi)審效果，完全釋放同級監(jiān)督審計空間，對當(dāng)前人民銀行內(nèi)審工作具有現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

一、“同級監(jiān)督”與“下查一級”兩種審計方式的比較

同級監(jiān)督與下查一級審計方式分別從縱橫兩方面構(gòu)成全方位的審計監(jiān)督體系，與實際工作緊密相連，為人民銀行各項工作提供審計服務(wù)。同級監(jiān)督與下查一級共同歸屬于上級內(nèi)審部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，在遵守內(nèi)審工作制度、執(zhí)業(yè)規(guī)范和程序操作方面有著相同的審計標(biāo)準(zhǔn)，對審計工作的綜合評價和衡量尺度基本相同，適用內(nèi)部審計工作的有關(guān)規(guī)定。實施審計項目時，往往是同級監(jiān)督與下查一級兩種審計方式雙管齊下，分別在審計時間、審計范圍、審計重點和審計效果等方面相互補(bǔ)充，有利于全面實現(xiàn)審計目標(biāo)。

同級監(jiān)督與下查一級的不同主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1 被審計對象不同。同級監(jiān)督的被審計對象為本單位的業(yè)務(wù)及管理情況，下查一級的審計對象為本單位下屬機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動。同級監(jiān)督審計主體與客體之間是平行對等關(guān)系，而下查一級的審計雙方存在著密不可分的隸屬關(guān)系。

2 審計服務(wù)范圍及重點不同。同級監(jiān)督在審計連續(xù)性、時效性、全面性方面明顯比下查一級審計方式提供的審計服務(wù)功能更加齊全。下查一級審計內(nèi)容的選擇比較注重當(dāng)前中心工作、重點工作、突擊性和臨時性工作。同級監(jiān)督更加專注于日常內(nèi)部控制、風(fēng)險管理和風(fēng)險評價等內(nèi)容，提供的審計服務(wù)比審計監(jiān)督多，而下查一級審計方式則相反，審計監(jiān)督多于審計服務(wù)。

3 產(chǎn)生的審計結(jié)果有差距。同級監(jiān)督審計方式在審計覆蓋面上沒有下查一級廣泛，在確定被審計對象方面可選擇性不強(qiáng)。下查一級選擇的被審計對象相對較多，審計最終成果具有一定的代表性、綜合性，能夠反映整體狀況，同級監(jiān)督的審計結(jié)果存在局限性，審計結(jié)果缺乏說服力。

4 審計效力有強(qiáng)弱之分。下查一級審計方式較同級監(jiān)督具有較高的強(qiáng)制性、約束力以及規(guī)范性，因為審計主體與客體之間的關(guān)系不同，下查一級在審計力度、深度和廣度上比同級監(jiān)督明顯。審計手段的運(yùn)用上，下查一級審計方式較同級監(jiān)督有著更多的選擇余地。對于審計成果的運(yùn)用，下查一級的審計結(jié)論及處理建議一般受重視程度較高。審計處理程度較重，審計結(jié)果的影響力、輻射力和執(zhí)行力明顯強(qiáng)于同級監(jiān)督。

開展審計活動時的優(yōu)劣共點各異。

同級審計監(jiān)督方式的優(yōu)點主要體現(xiàn)在：(1)審計工作具有較強(qiáng)的針對性，能夠與實際工作情況緊密結(jié)合。因為同級監(jiān)督的審計主體與客體處于同一個工作環(huán)境，對具體情況比較了解，掌握的審計信息較充分，便于有的放矢地開展審計工作。(2)同級監(jiān)督能夠及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，在日常風(fēng)險管理方面具有連續(xù)性。同級監(jiān)督作用發(fā)揮得好，能夠充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)決策的得力參謀。同級審計在日常監(jiān)督方面擔(dān)負(fù)著核心和樞紐作用。(3)同級監(jiān)督能夠更加充分、全面地發(fā)揮審計職能。(4)同級審計監(jiān)督成本相對較低。而該方式的缺點則主要是審計監(jiān)督的獨立性不強(qiáng)；審計受干擾因素較多：審計人力資源匱乏，審計組成員配備不充分。

下查一級審計方式的主要優(yōu)點體現(xiàn)在：(1)審計力度大。下查一級審計是對所屬分支機(jī)構(gòu)的審計，與被審計對象存在著絕對的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和利益制衡，審計過程中審計人員無需考慮自身利益沖突，嚴(yán)格執(zhí)行審計規(guī)程，加大審計力度，對審計對象形成一定的威懾力。(2)審計質(zhì)量高。由于下查一級在審計對象選擇、審計尺度的掌握、審計手段的運(yùn)用、審計資源的供給等方面具有優(yōu)勢，審計成果能夠綜合反映事實情況，為政策制定和實施決策提供足夠?qū)徲嬓畔?，不會?dǎo)致決策失誤。(3)審計影響大。下查一級審計牽涉范圍廣，一般與當(dāng)前人民銀行的重點工作有密切關(guān)聯(lián)，有時能夠體現(xiàn)出短期內(nèi)的政策走向。審計結(jié)果能夠引起高層領(lǐng)導(dǎo)和決策部門的重視，處罰力度大，影響深遠(yuǎn)。其缺點是：一是審計連貫性不強(qiáng)。無法對審計對象實施連續(xù)跟蹤審計監(jiān)督?，F(xiàn)場審計結(jié)束后，對于審計整改措施落實，不能做到及時監(jiān)測，發(fā)生的新情況、新問題無法迅速了解，審計過程階段性特征明顯。二是審計信息不充分?，F(xiàn)場審計前，審計調(diào)查工作一般做得不夠，對實際情況的掌握不夠徹底，審計過程基本是對照審計方案進(jìn)行，對審計對象缺乏針對性。三是審計資源耗費(fèi)較多。下查一級審計需要抽調(diào)人力、物力，消耗一定的財力，不僅對被審計對象的日常工作造成影響，而且對被抽調(diào)審計人員的工作也會帶來一定的影響，若不能實現(xiàn)預(yù)期審計目標(biāo)，勢必造成資源浪費(fèi)。

二、兩種內(nèi)審方式實踐運(yùn)用分析

中央銀行及其分支機(jī)構(gòu)在開展內(nèi)部審計活動中，基本采取同級監(jiān)督與下查一級的方式，縱觀近年來人民銀行開展的審計項目，在審計計劃安排、審計方式的選用上存在著不平衡，有著明顯重“下查一級”輕“同級監(jiān)督”的傾向。下面以江蘇省鹽城市中心支行近3年開展的審計項目為例。雖不完全具有代表性，但能從某個側(cè)面反映出當(dāng)前同級審計監(jiān)督的一些現(xiàn)狀。

(一)兩種監(jiān)督方式安排不夠均衡

從內(nèi)審部門實施的審計項目來看，選用同級監(jiān)督明顯比下查一級要少，實施審計偏向采取下查一級審計。2005年至2007年，鹽城市中心支行共賣施32個審計項目，其中同級監(jiān)督項目11個，下查一級項目21個，同級監(jiān)督與下查一級項目分別占項目總數(shù)的34.4％和65.6％，下查一級項目比同級監(jiān)督多10個，是同級監(jiān)督項目的200％。

(二)同級審計監(jiān)督的投入不夠多

目前，人民銀行分支行實施同級監(jiān)督投入的審計工作日明顯偏少，存在審計工作量不足的現(xiàn)象。2005年至2007年累計投入現(xiàn)場審計工作日999個，其中同級監(jiān)督項目232個、下查一級項目767個，分別占審計工作總量的23.2％和76.8％。比同級監(jiān)督平均每個項目多投入15.4個審計工作日，多投入的比率為73％。

(三)兩種監(jiān)督方式處理結(jié)果不同

根據(jù)人民銀行《內(nèi)審工作制度》規(guī)定，同級監(jiān)督對于審計結(jié)果一般以《內(nèi)審意見書》的形式，而下查一級審計一般采用《內(nèi)審結(jié)論和處理決定》的形式，這主要是因為兩者內(nèi)審部門所處位置不一樣所決定的。對于同級監(jiān)督的內(nèi)審結(jié)果，利用率不高，審計成果轉(zhuǎn)化比較困難，同級監(jiān)督項目形式重于實質(zhì)，未引起足夠重視。

(四)同級監(jiān)督結(jié)果不夠理想

同級審計監(jiān)督相比下查一級審計，無法達(dá)到令人滿意的審計效果，主要體現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)審計問題方面。一是問題數(shù)量少；--是問題質(zhì)量不高，基本是一些規(guī)范性方面的小問題，審計發(fā)現(xiàn)缺乏深度。2005年至2007年，鹽城市中心支行通過現(xiàn)場審計累計發(fā)現(xiàn)253個審計問題，其中同級監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題51個、下查一級發(fā)現(xiàn)問題202個，分別占問題總數(shù)的20.2％和79.8％。從單個審計項目發(fā)現(xiàn)的問題數(shù)來看，下查一級項目平均問題數(shù)為9.6個，比同級監(jiān)督多5個，較同級監(jiān)督多出109％。

(五)同級監(jiān)督作用發(fā)揮不夠充分

同級審計監(jiān)督實際運(yùn)用范圍不夠?qū)?，監(jiān)督面比較狹窄，同級監(jiān)督自身固有的優(yōu)勢和功能得不到完全釋放。日常同級審計監(jiān)督過分重視制度性審計，習(xí)慣對照制度的框框和條條進(jìn)行“對號入座”或“現(xiàn)炒現(xiàn)賣”，忽視一些風(fēng)險性的問題和效益性的問題；在開展審計咨詢、審計評價和審計論證等方面，同級審計監(jiān)督方式?jīng)]有能夠派上大用場，仍然停留在一些常規(guī)檢查方面，缺乏較強(qiáng)的大局意識和宏觀意識，協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)決策的參謀助手作用未得到真正發(fā)揮。

三、加強(qiáng)中央銀行同級審計監(jiān)督的幾點建議

(一)制度先行，確保同級監(jiān)督職能發(fā)揮

目前人民銀行縣級支行的監(jiān)督機(jī)制發(fā)生了較大的變化，監(jiān)督模式進(jìn)行了重新設(shè)置。隨著客觀形勢的變化，《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》也應(yīng)適時做出修訂，其中針對縣級支行的審計監(jiān)督、同級審計范圍以及處理權(quán)限等內(nèi)容要作相應(yīng)調(diào)整或明確規(guī)定，增加內(nèi)部審計職責(zé)中除監(jiān)督檢查功能以外的審計咨詢、論證、評價等審計服務(wù)職能。增加對內(nèi)審項目資金、審計人員、審計軟硬件工作環(huán)境等審計資源配備方面專門條款，增加對審計人員考核獎勵的特別條款。

(二)理順關(guān)系，推進(jìn)內(nèi)審工作體制改革

根據(jù)內(nèi)審工作的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展方向，順應(yīng)當(dāng)前加強(qiáng)風(fēng)險管理形勢。改變當(dāng)前內(nèi)審工作組織體制、領(lǐng)導(dǎo)體制、報告體制，增強(qiáng)內(nèi)審工作的獨立性、權(quán)威性、公正性。各級行成立風(fēng)險管理委員會，以“一把手”行長為主任，經(jīng)常聽取內(nèi)審工作報告、評價和審計建議；上級行在內(nèi)審項目計劃和安排時要充分考慮同級審計監(jiān)督計劃，合理布局審計結(jié)構(gòu)，增大同級監(jiān)督的覆蓋面和頻；嘗試采取中心支行內(nèi)審人員派駐制、實行區(qū)域?qū)徲嫻ぷ髫?fù)責(zé)制、上級行派員參與同級監(jiān)督、同級監(jiān)督結(jié)論轉(zhuǎn)報上級業(yè)務(wù)職能部門等形式，將同級監(jiān)督與下查一級方式有機(jī)結(jié)合起來，取長補(bǔ)短，發(fā)揮優(yōu)勢。

(三)加大考核，提高同級審計監(jiān)督質(zhì)量

建立同級監(jiān)督審計質(zhì)量評價指標(biāo)體系，實行同級監(jiān)督定性與定量考核相結(jié)合；制定專門針對同級監(jiān)督審計項目的考核辦法。區(qū)別于下查一級審計項目，將內(nèi)審項目評比放在同等審計環(huán)境下，改變以往下查一級審計經(jīng)常獲得優(yōu)秀項目的局面，鼓勵內(nèi)審人員大力開展同級審計監(jiān)督。

(四)整合資源，加強(qiáng)同級審計監(jiān)督力度

集中整合內(nèi)審人力資源，深化內(nèi)審層次和內(nèi)審工作深度；設(shè)立專項審計監(jiān)督資金，提供財力保障。積極為內(nèi)審?fù)壉O(jiān)督發(fā)展創(chuàng)造有利條件；采取措施，將單位內(nèi)部的審計、監(jiān)察、人事、會計財務(wù)、科技、辦公室和安全保衛(wèi)等具有完全或部分同級監(jiān)督職能的力量進(jìn)行有機(jī)組合，在職能分配、工作方式、協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制和同級監(jiān)督信息共享等方面，加強(qiáng)合作，發(fā)揮同級監(jiān)督整體優(yōu)勢。

(五)培訓(xùn)人才，提高同級監(jiān)督人員素質(zhì)

重視和加強(qiáng)對內(nèi)審人員和相關(guān)人員的同級監(jiān)督技能培訓(xùn)，促進(jìn)審計人員知識更新；推行內(nèi)審崗位準(zhǔn)入機(jī)制。提高審計人員的準(zhǔn)入門檻，挑選有具體業(yè)務(wù)實踐經(jīng)驗的人員經(jīng)培訓(xùn)合格后充實到內(nèi)審崗位：堅持內(nèi)審?fù)壉O(jiān)督以人為本原則，將內(nèi)審部門建成人才培養(yǎng)、人才輸送基地；實行內(nèi)審人員分級管理。推動內(nèi)審人員審計級別和審計成果掛鉤，報酬獎勵、職務(wù)晉升與審計級別掛鉤。

(六)改進(jìn)方式，提升同級審計監(jiān)督效果

加強(qiáng)對內(nèi)審工作的系統(tǒng)安排和科學(xué)規(guī)劃。結(jié)合不同時期的工作中心和工作要求，分別擬定短期和中長期審計規(guī)劃；改變審計方法，重視非現(xiàn)場審計在整體審計工作中的比重，通過非現(xiàn)場審計，及時發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行風(fēng)險提醒或與職能部門負(fù)責(zé)人約見會談：通過開展風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫛⒖冃徲?，提供審計咨詢、審計評估服務(wù)，充分發(fā)揮同級監(jiān)督職能；建立多種渠道的審計成果長效運(yùn)用機(jī)制。促進(jìn)內(nèi)審成果轉(zhuǎn)化，同級審計不能“一查了之”，而是要“一查到底”，將審計事項與人的職責(zé)履行緊密聯(lián)系起來；建立日常審計信息通報制度。審計過程和審計結(jié)果接受全行員工監(jiān)督；采取委托審計、授權(quán)審計、跨行同級審計等形式，或請審計專家輔助開展新型審計項目。增強(qiáng)同級審計監(jiān)督的獨立性和公正性。