我國(guó)體育彩票公益金分配管理中存在的問(wèn)題及改進(jìn)建議

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及體育事業(yè)的快速發(fā)展，全民健身觀念日益深入人心，但作為其資金保障的體育彩票公益金管理問(wèn)題也日益突出。因此，當(dāng)務(wù)之急是借鑒西方國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，加強(qiáng)體育彩票公益金預(yù)算外資金的管理，嘗試新型綜合財(cái)政預(yù)算，準(zhǔn)確評(píng)價(jià)體育彩票公益金的使用效率，成立“體育彩票公益金管理委員會(huì)”，賦予其管理和監(jiān)督權(quán)力，盡快出臺(tái)《彩票管理?xiàng)l例》，以強(qiáng)化對(duì)彩票的規(guī)范管理。

關(guān)鍵詞：全民健身；體育彩票；公益金

中圖分類號(hào)：F832.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9031(2009)03-0075-04

中國(guó)體育彩票是國(guó)家公益彩票，秉承“取之于民，用之于民”的宗旨，體育彩票不僅滿足了廣大彩民的購(gòu)彩娛樂(lè)需求，還籌集了巨額的體彩公益金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1994年正式發(fā)行起至2007年，全國(guó)體彩已累計(jì)貢獻(xiàn)公益金近700億元，在我國(guó)的殘疾人事業(yè)專項(xiàng)基金、城鎮(zhèn)和農(nóng)村醫(yī)療救助基金、紅十字人道主義救助、援建西部體育設(shè)施的“雪炭工程”、青少年學(xué)生校外活動(dòng)場(chǎng)所的建設(shè)及維修、救助英雄遺孤、送文化下鄉(xiāng)等方面做出了突出貢獻(xiàn)。因此，探討全民健身中體育彩票公益金使用中存在的問(wèn)題及其改進(jìn)對(duì)策，具有較大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、從公共產(chǎn)品理論視角審視我國(guó)體彩公益金的管理與發(fā)展

根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會(huì)產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品(Pub-lic goods)和私人產(chǎn)品(Private goods)，全民健身屬于公共產(chǎn)品。薩繆爾森于1954年和1955年分別發(fā)表《公共支出的純粹理論》和《公共支出理論的圖式探討》論文，提出并部分地解決了公共產(chǎn)品理論的一些核心問(wèn)題。從財(cái)政學(xué)角度來(lái)說(shuō)，公共產(chǎn)品的存在給市場(chǎng)機(jī)制帶來(lái)了嚴(yán)重的問(wèn)題：即使某種公共產(chǎn)品帶給人們的利益要大于生產(chǎn)的成本，私人也不愿提供這種產(chǎn)品，因?yàn)楣伯a(chǎn)品非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征。在公共產(chǎn)品消費(fèi)中人們存在一種“搭便車”動(dòng)機(jī)，即某些人付費(fèi)提供公共產(chǎn)品。而他人則可以免費(fèi)享受該產(chǎn)品，就使得現(xiàn)實(shí)中的公共產(chǎn)品很少由個(gè)人提供，而大體上是由政府提供，這是市場(chǎng)機(jī)制本身難以解決的難題，這時(shí)就需要政府來(lái)出面提供公共產(chǎn)品或勞務(wù)，如全民健身工程、公共體育場(chǎng)館的建設(shè)與管理、社區(qū)體育指導(dǎo)員的配置、國(guó)民體制的監(jiān)測(cè)等等。體育彩票公益金不僅籌集收入，而且分配支出，但它不是一般意義的分配，而是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和勞務(wù)，進(jìn)行資源配置和市場(chǎng)需求的調(diào)節(jié)。

公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，依照公共產(chǎn)品受益區(qū)域的大小，可區(qū)分為全國(guó)性公共產(chǎn)品和地區(qū)性公共產(chǎn)品，并且地區(qū)性公共產(chǎn)品內(nèi)部還可以繼續(xù)細(xì)分，這就為西方財(cái)政體制劃分提供了主要的理論依據(jù)，即全國(guó)性公共產(chǎn)品由中央或聯(lián)邦政府提供，范圍大小不同的地區(qū)性公共產(chǎn)品由不同層次的地方政府提供。這與我國(guó)財(cái)政體制按全國(guó)性和地區(qū)性事務(wù)來(lái)劃分各級(jí)政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)的做法是有其相通之處的。這種財(cái)政體制直接決定我國(guó)彩票公益金的中央與地方的比例計(jì)提的模式。根據(jù)2006年3月29日財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整彩票公益金分配政策的通知》(財(cái)綜函[2006]7號(hào))的規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，從2005年起，彩票公益金在中央與地方之間，按50:50的比例分配；中央集中的彩票公益金，在社會(huì)保障基金、專項(xiàng)公益金、民政部和國(guó)家體育總局之間，按60％、30％、5％和5％的比例分配；地方留成的彩票公益金，將福利彩票和體育彩票分開核算，堅(jiān)持按彩票發(fā)行宗旨使用，由省級(jí)人民政府財(cái)政部門商民政、體育部門研究確定分配原則。具體到體育彩票公益金的分配時(shí)，國(guó)家體育總局和省級(jí)以下(含省級(jí))的體育行政部門均按照體育彩票的發(fā)行宗旨安排資金比例。由此可見，公共產(chǎn)品理論對(duì)中國(guó)改革的實(shí)踐有很強(qiáng)的解釋力和借鑒作用，在中國(guó)過(guò)渡轉(zhuǎn)型時(shí)期，運(yùn)用公共產(chǎn)品理論分析制度變遷，分析市場(chǎng)與“公共選擇”兩種資源配置方式，尤其是對(duì)政府行為邊界及其公共產(chǎn)品生產(chǎn)效率進(jìn)行研究具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

二、體彩公益金在我國(guó)全民健身保障中的分配及存在問(wèn)題

我國(guó)地方政府依照國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》國(guó)發(fā)[2001]35號(hào)的規(guī)定：財(cái)政部負(fù)責(zé)起草、制定國(guó)家有關(guān)彩票管理的法規(guī)、政策，管理彩票市場(chǎng)，監(jiān)督彩票的發(fā)行和銷售活動(dòng)，并會(huì)同國(guó)家體育總局研究制定體育彩票資金使用的政策，監(jiān)督體育彩票資金的解繳、分配和使用。國(guó)家體育總局根據(jù)國(guó)家有關(guān)法規(guī)、政策和制度，研究制定體育彩票的發(fā)行、銷售和資金管理的具體辦法并組織實(shí)施。從2002年1月1日起，彩票發(fā)行資金構(gòu)成比例調(diào)整為：返獎(jiǎng)比例不得低于50％，發(fā)行費(fèi)用比例不得高于15％，彩票公益金比例不得低于35％。國(guó)家體育總局在安排公益金時(shí)，用于落實(shí)《全民健身計(jì)劃綱要》的資金為年度公益金收入總額的60％，用于彌補(bǔ)落實(shí)《奧運(yùn)爭(zhēng)光計(jì)劃綱要》經(jīng)費(fèi)不足的資金為40％。省級(jí)以下(含省級(jí))的體育行政部門要按該辦法規(guī)定的使用范圍，根據(jù)各自省份的實(shí)際情況參照上述比例執(zhí)行。于是，在保障全民健身的體育彩票公益金總額上，因各省留成部分在地方各級(jí)政府的計(jì)提比例不同而有差異(見表1)。

由此可見，我國(guó)體育彩票公益金分配中的這種混亂現(xiàn)象一直未被重視，在現(xiàn)有的法律法規(guī)中具體到公益金的使用和分配上，也一直沒(méi)有一個(gè)明確的說(shuō)法。體育彩票公益金分配政策由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院體育部門提出方案，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。在彩票資金的分配政策等問(wèn)題上，財(cái)政部仍然需要會(huì)同國(guó)家體育總局共同商定，彩票系統(tǒng)發(fā)行、銷售具體規(guī)則的制定權(quán)和實(shí)施權(quán)，仍然掌握在國(guó)家體育總局手中。各省為了權(quán)衡各方的利益，使得公益金的合理分配很難做到。

同時(shí)，我國(guó)體育彩票系統(tǒng)是在啟動(dòng)彩票發(fā)行程序無(wú)法可依的情況下設(shè)立的，與福利彩票的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)不一樣，福利彩票為公益彩票，是綜合救助彩票。體育彩票屬于行業(yè)特批，“特事特辦”，由此引發(fā)了一系列的問(wèn)題。

首先，在彩票發(fā)行權(quán)、公益金使用額度上，存在利益之爭(zhēng)。其次，兩系統(tǒng)之間存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，由于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者本身又是規(guī)則制定者，因此，這種競(jìng)爭(zhēng)不是在一套中立的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則下層開的，而是帶上了部門利益的烙印，因而往往是非良性的。第三，公益金在中央與地方之間的分配和中央與地方政府事權(quán)劃分結(jié)構(gòu)不完全對(duì)應(yīng)，地方得到的公益金不多，這有可能影響了地方政府銷售彩票的積極性。第四，體育彩票公益金的使用途徑在不斷地改變，已由過(guò)去主要用于體育事業(yè)，更多地轉(zhuǎn)向用于補(bǔ)充社會(huì)保障基金。2002年，這一比重為27.4％，而到了2006年，則接近50％。公益金分配上的糾纏不清，使得中國(guó)彩票業(yè)始終未能實(shí)現(xiàn)從“部門彩票”向“國(guó)家彩票”的轉(zhuǎn)變。財(cái)政部接管彩票市場(chǎng)后，原先體育部門控制彩票公益金的做法得到部分改變，公益金的部分社會(huì)化，使體育彩票從部門彩票開始向國(guó)家彩票轉(zhuǎn)化，但這并不是完全意義上的國(guó)家彩票。

三、進(jìn)一步完善我國(guó)體彩公益金管理的政策建議

(一)借鑒西方國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，加強(qiáng)體育彩票公益金預(yù)算外資金管理

現(xiàn)階段我國(guó)的體育彩票公益金是按預(yù)算外資金管理辦法納入財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理。預(yù)算外資金，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。財(cái)政部門要在銀行開設(shè)統(tǒng)一的專戶，用于預(yù)算外資金收入和支出管理。部門和單位的預(yù)算外收入必須上繳同級(jí)財(cái)政專戶，支出由同級(jí)財(cái)政按預(yù)算外資金收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃統(tǒng)籌安排，從財(cái)政專戶中撥付，實(shí)行收支兩條線管理。針對(duì)預(yù)算外資金管理中存在諸多的問(wèn)題，早在1986年國(guó)務(wù)院就下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》，又于1996年7月頒布了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》系統(tǒng)地規(guī)定了預(yù)算外資金管理的規(guī)則，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)預(yù)算外資金管理開始進(jìn)入規(guī)范化階段。但是，我們?nèi)詰?yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在國(guó)庫(kù)管理方面已進(jìn)行了長(zhǎng)期的探索，逐步形成先進(jìn)的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度。國(guó)庫(kù)單一賬戶制度要求所有政府性資金都必須繳入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系才能進(jìn)行支付，實(shí)現(xiàn)一級(jí)政府的收支只有一本賬，不允許有游離于國(guó)庫(kù)單一賬戶體系之外的政府性資金。國(guó)庫(kù)單一賬戶體系是用于所有財(cái)政性資金收支核算管理的賬戶體系。這個(gè)賬戶體系主要由國(guó)庫(kù)單一賬戶、財(cái)政零余額賬戶、預(yù)算單位零余額賬戶、預(yù)算外資金財(cái)政專戶和特設(shè)專戶等五個(gè)分類賬戶組成。有鑒于此，我國(guó)應(yīng)規(guī)范體育彩票公益金的收繳程序，改變現(xiàn)行彩票銷售收入由執(zhí)收單位通過(guò)過(guò)渡性賬戶層層上解主管部門，再由主管部門匯總定期繳入財(cái)政專戶或國(guó)庫(kù)單一賬戶的收繳方式，實(shí)行直接繳庫(kù)，將所有體育彩票資金都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理，規(guī)范公益金的收繳程序。根據(jù)全國(guó)人大有關(guān)要求，2011年我國(guó)將努力實(shí)現(xiàn)預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理。

(二)嘗試新型的綜合財(cái)政預(yù)算，準(zhǔn)確評(píng)價(jià)全民健身中體育彩票公益金的使用效率

鑒于全民健身活動(dòng)中體育彩票公益金管理和使用的諸多問(wèn)題，我們可以提出一種新型的綜合財(cái)政預(yù)算，這種新型的綜合財(cái)政預(yù)算是指將財(cái)政預(yù)算內(nèi)、外資金等流量資產(chǎn)和存量資產(chǎn)有機(jī)結(jié)合的總預(yù)算管理，即是對(duì)流量資產(chǎn)的來(lái)源、數(shù)量、規(guī)模和支出的方向、結(jié)構(gòu)、比例等進(jìn)行總體的綜合計(jì)劃，并核算政府存量資產(chǎn)，反映政府所有資產(chǎn)負(fù)債變動(dòng)情況，形成一個(gè)完整的總預(yù)算，統(tǒng)籌安排所有政府財(cái)力。它要把所有政府財(cái)力都納入財(cái)政部門一個(gè)籠子管理、一個(gè)盤子平衡、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)安排支出，也就是說(shuō)預(yù)算的范圍不單包括財(cái)政部門管理的預(yù)算內(nèi)外資金、政府基金、社會(huì)保障基金、國(guó)有資本金、行政事業(yè)性收費(fèi)、機(jī)關(guān)部門單位的自收自支資金、政府的或有負(fù)債、政府負(fù)債、政府間轉(zhuǎn)移支付等資金流量，而且還包括政府當(dāng)年所消耗的存量資產(chǎn)。無(wú)論是現(xiàn)行綜合財(cái)政預(yù)算還是部門預(yù)算，都沒(méi)有反映政府資產(chǎn)負(fù)債的變動(dòng)情況，相當(dāng)一部分的全民健身體育設(shè)施都是非營(yíng)利性的，一些象征性的收費(fèi)相對(duì)整個(gè)體育設(shè)施的運(yùn)行管理及使用修繕的資金要求來(lái)說(shuō)是杯水車薪，這些體育設(shè)施的資產(chǎn)負(fù)債反映了政府所占有的社會(huì)資源情況，只有把全民健身體育設(shè)施的資產(chǎn)負(fù)債納入政府預(yù)算范圍，才能準(zhǔn)確地核算政府使用體育彩票公益金的成本。同時(shí)有利于對(duì)財(cái)政支出的體育彩票公益金進(jìn)行準(zhǔn)確的績(jī)效評(píng)價(jià)。當(dāng)然，要實(shí)行新型綜合預(yù)算管理必須進(jìn)一步加強(qiáng)有關(guān)預(yù)算法規(guī)的體系建設(shè)，依據(jù)《預(yù)算法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》、《體育事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度》及《全國(guó)體育場(chǎng)地維修專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)管理辦法》等，制定新的綜合財(cái)政預(yù)算管理辦法、用法規(guī)形式明確新綜合財(cái)政預(yù)算的主要內(nèi)容、管理范疇、管理方式及管理對(duì)象等。

(三)成立“體育彩票公益金管理委員會(huì)”，賦予其管理和監(jiān)督權(quán)力

由于財(cái)政部與民政部、國(guó)家體育總局之間是平行的組織體系，所以推動(dòng)彩票體制變革、改變現(xiàn)行利益框架的力量十分薄弱也相當(dāng)艱難。作為全面監(jiān)督彩票運(yùn)行的監(jiān)管機(jī)關(guān)，財(cái)政部自身尚缺乏一個(gè)龐大的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，難以對(duì)規(guī)范的實(shí)施進(jìn)行有效的后續(xù)監(jiān)督，從而使得監(jiān)管的實(shí)效往往不盡如人意。理想的監(jiān)管模式可以是在國(guó)務(wù)院下設(shè)彩票政策委員會(huì)，用來(lái)制定產(chǎn)業(yè)政策，其下再設(shè)“體育彩票公益金管理委員會(huì)”。體育彩票公益金管理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立于政府的專門負(fù)責(zé)日常的體育彩票公益金使用決策和監(jiān)督的公益金使用管理機(jī)構(gòu)，在組成人員上可以包括政府財(cái)政部門的代表、各公益事業(yè)領(lǐng)域的專家、體育彩票彩民代表等。通過(guò)立法賦予“體育彩票公益金管理委員會(huì)”適當(dāng)?shù)臋?quán)力。

一是體育彩票公益金使用項(xiàng)目具體問(wèn)題的決定權(quán)?！扼w育彩票公益金管理暫行辦法》只確定了體育彩票公益金使用的大體方向，實(shí)踐中仍然有很多具體問(wèn)題需要確定，如地方各級(jí)政府體育彩票公益金的計(jì)提比例、全民健身工程的招投標(biāo)、甚至一些使用體育彩票公益金建立的體育設(shè)施因?yàn)椴疬w或拍賣所得的資金回收等等，彩票公益金管理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)有這些事項(xiàng)的決定權(quán)。二是對(duì)體育彩票公益金使用情況的監(jiān)督檢查權(quán)。如有權(quán)要求各公益金使用部門就資金使用情況提交報(bào)告、檢查資金使用的文件、賬目。并有將體育彩票公益金使用進(jìn)展情況予以公開的權(quán)力。三是對(duì)違規(guī)使用體育彩票公益金的單位或個(gè)人有對(duì)其違規(guī)行為的撤銷權(quán)，并且有停止撥付或收回已經(jīng)撥付的資金的權(quán)力。

(四)盡快出臺(tái)《彩票管理?xiàng)l例》，加強(qiáng)對(duì)彩票的綜合管理

近年來(lái)，我國(guó)彩票舞弊案之所以前赴后繼，其深層原因還在于監(jiān)管流于形式、相關(guān)法律法規(guī)不健全等因素。中國(guó)至今尚無(wú)較高層次的彩票立法，呼喚已久的《彩票管理?xiàng)l例》遲遲未能出臺(tái)。毫無(wú)疑問(wèn)，現(xiàn)行的福利彩票和體育彩票各成一體的發(fā)行體制已經(jīng)成為彩票業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的體制性障礙——它不僅帶來(lái)產(chǎn)品同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，而且拖住了一部系統(tǒng)的彩票發(fā)行管理行政法規(guī)的出臺(tái)，還造成政企不分、監(jiān)管不力。本質(zhì)上，彩票立法之所以難產(chǎn)，關(guān)鍵正在于立法機(jī)關(guān)還很難協(xié)調(diào)兩大發(fā)行機(jī)構(gòu)的部門利益?！敝袊?guó)福利彩票中心隸屬于民政部，中國(guó)體育彩票中心隸屬于國(guó)家體育總局，兩者各占據(jù)公益金的50％，且仍在紛紛要求擴(kuò)大自己的公益金分配額度：而作為監(jiān)管者的財(cái)政部，僅靠一個(gè)處的力量似乎無(wú)法滿足實(shí)施彩票具體監(jiān)管職能的需要。利益誘人而又缺乏監(jiān)管，這正是彩票弊案不斷發(fā)生的重要原因。彩票發(fā)行依靠的是政府公信力，而一次次彩票作弊事件的發(fā)生，最終損害的自然也只能是政府的公信力。因此，我國(guó)應(yīng)盡快通過(guò)較高層次的彩票立法，對(duì)彩票發(fā)行、銷售、開獎(jiǎng)及資金管理等環(huán)節(jié)作出明確規(guī)范。

第一，嚴(yán)格控制發(fā)行費(fèi)用，增加體育彩票公益金的比例。第二，明確法律責(zé)任，加大懲罰力度。第三，接受社會(huì)監(jiān)督，加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)。此外，為了更好地監(jiān)督資金的使用情況，公告中還應(yīng)該明細(xì)每一項(xiàng)的資金流向。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)也要加強(qiáng)對(duì)體育彩票發(fā)行以及公益金籌集、分配和使用情況的審計(jì)，年度審計(jì)結(jié)果也要明細(xì)地向社會(huì)公布。

總之，盡管近年來(lái)我國(guó)在體育健身設(shè)施建設(shè)方面投入不少，但與一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)國(guó)家相比我們的差距還相當(dāng)大，如我國(guó)人均體育活動(dòng)場(chǎng)地面積為1.03平方米，而日本的這項(xiàng)數(shù)據(jù)達(dá)到了人均20多平方米。因此，在繼續(xù)利用體育彩票公益金保障全民健身工程建設(shè)的同時(shí)，還應(yīng)注重全民健身事業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)現(xiàn)有的公益金財(cái)政管理制度進(jìn)行改革，完善體育彩票公益金的法律法規(guī)體系，提高體育彩票公益金的使用效率，真正實(shí)現(xiàn)其“取之于民，用之于民”的宗旨。