對建立健全我國金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制的思考

摘要：隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)的市場退出機(jī)制已經(jīng)成為現(xiàn)代金融體系不可缺少的部分。建立完善的適應(yīng)我國金融發(fā)展的金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制已迫在眉睫。本文通過對我國金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制的現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行分析，并提出完善建議。

關(guān)鍵詞：金融機(jī)構(gòu)；市場退出；存款保險(xiǎn)制度

中圖分類號：F832.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031(2009)03-0018-05

隨著金融體制改革的深入，金融機(jī)構(gòu)之間的市場競爭日趨激烈，部分經(jīng)營管理不善，經(jīng)多種措施救助無效的金融機(jī)構(gòu)退出市場將不可避免，而我國現(xiàn)已建立的金融機(jī)構(gòu)市場退出制度缺乏市場經(jīng)濟(jì)體制要求的目標(biāo)定位、處理方式和相應(yīng)的制度安排，金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制目前還不完善。為此，構(gòu)建基于市場原則之上的金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制顯得尤為迫切和重要。

一、我國金融機(jī)構(gòu)市場退出的歷程和現(xiàn)狀

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，金融機(jī)構(gòu)因經(jīng)營失敗或受突發(fā)事件沖擊而出現(xiàn)清償力不足以及最終退出市場較為常見，但是這些國家有較為妥善的退出機(jī)制使其退出成本較小，且對其他金融機(jī)構(gòu)的影響力較低。我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的銀行獨(dú)家經(jīng)營，長期處于短缺經(jīng)濟(jì)下的資金嚴(yán)重短缺，使我國金融業(yè)長期以來一直成為最受保護(hù)的行業(yè)。根本沒有退出之說。改革開放初期，在把黨的工作中心轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面來的時(shí)候，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展是人心所向。而資金供應(yīng)是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，各級政府都在尋找資金，于是成立金融機(jī)構(gòu)籌集資金成了必然的選擇。各地區(qū)、各部門要求設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的呼聲很高，監(jiān)管部門壓力很大，在各級政府直接干預(yù)和金融要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的雙重壓力下，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的種類和數(shù)量迅速增加。而當(dāng)時(shí)金融監(jiān)管剛剛起步，監(jiān)管法規(guī)不健全，監(jiān)管權(quán)力不到位，監(jiān)管目標(biāo)與監(jiān)管手段不匹配，只批準(zhǔn)人、忽視監(jiān)管的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。結(jié)果是，一方面出現(xiàn)了名目繁多的金融機(jī)構(gòu)，另一方面監(jiān)管跟不上，為以后出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)埋下伏筆。

20世紀(jì)90年代中后期，中國人民銀行已開始對存在嚴(yán)重經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施整頓。1995年接管了中銀信托投資公司，并于1996年決定由廣東發(fā)展銀行將其收購。1996年關(guān)閉了中國農(nóng)村發(fā)展信托投資公司，并動用幾十億元再貸款，全額償付了所有債務(wù)。至此，國家已為退出市場的金融機(jī)構(gòu)支付了大量資金。

時(shí)至1998年，中國人民銀行關(guān)閉了中國新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司，要求“以市場的方式”退出。這里所說的“以市場的方式”退出，就是要按“誰投資，誰受益，誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的市場原則，由投資者自己承擔(dān)經(jīng)營失敗的損失，而不是由國家替金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)損失。這樣，市場退出被正式提出。隨后，為整頓規(guī)范銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，一些城市信用社、信托投資公司、租賃公司和個(gè)別商業(yè)銀行先后被停業(yè)整頓或撤銷關(guān)閉。從此，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)市場退出工作集中展開。

按照《商業(yè)銀行法》第七十一條規(guī)定：“商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)，經(jīng)中國人民銀行同意，由人民法院依法官告其破產(chǎn)?！钡?dāng)時(shí)正值亞洲金融危機(jī)時(shí)期，考慮到金融穩(wěn)定和國內(nèi)外影響，既不允許金融機(jī)構(gòu)集中破產(chǎn)，又不能讓那些違法經(jīng)營、嚴(yán)重資不抵債的金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)經(jīng)營，只能對他們采取改制、停業(yè)整頓或撤銷關(guān)閉的措施。于是，從1998年底起，開始在全國范圍對城市信用社進(jìn)行整頓規(guī)范，對農(nóng)村信用社進(jìn)行了多輪改革，對信托投資公司進(jìn)行清理整頓等等。隨后，處置了多家城市信用社、組建了若干城市商業(yè)銀行；組建了農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和以縣市為單位的統(tǒng)一法人信用社；改制、停業(yè)整頓、關(guān)閉撤銷多家信托投資公司。經(jīng)過對這些風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的處置，我國銀行業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)顯著減小。

二、我國金融機(jī)構(gòu)市場退出的方式

根據(jù)現(xiàn)行法律要求，我國金融機(jī)構(gòu)市場退出的類型目前主要包括以下幾種。

1 收購和兼并。收購和兼并是指問題金融機(jī)構(gòu)在不可救助、救助失敗或中央銀行接管未達(dá)到預(yù)期目的地情況下，由另一家有實(shí)力、有需求地金融機(jī)構(gòu)全額收購其股份，或采取吸收合并地方式將其并入的行為。

2 托管。問題金融機(jī)構(gòu)經(jīng)救助無效，被金融監(jiān)管部門取消其金融業(yè)務(wù)許可證，依法組織清算，并制定一家金融機(jī)構(gòu)托管，完成清算后再宣布解散或撤銷。

3 接管。根據(jù)我國《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人的利益，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對該銀行實(shí)行接管。接管的目的是對被接管的商業(yè)銀行采取措施，以保護(hù)存款人的利益，恢復(fù)商業(yè)銀行的正常經(jīng)營能力。被接管的商業(yè)銀行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系不因接管而變化。接管由銀監(jiān)會決定，并組織實(shí)施。

4 解散。根據(jù)《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，商業(yè)銀行因分立、合并或者出現(xiàn)公司章程規(guī)定的解散事由需要解散的，應(yīng)當(dāng)向銀監(jiān)會提出申請，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等債務(wù)清償計(jì)劃，經(jīng)銀監(jiān)會批準(zhǔn)后解散。實(shí)行商業(yè)銀行解散的，應(yīng)當(dāng)依法成立清算組，進(jìn)行清算，按照清償計(jì)劃及時(shí)償還存款本金和利息等債務(wù)，并由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)清算過程。

5 撤銷。依照我國《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》(以下簡稱《撤銷條例》)，撤銷是指中國人民銀行對經(jīng)其批準(zhǔn)設(shè)立的具有法人資格的金融機(jī)構(gòu)依法采取行政強(qiáng)制措施，終止其經(jīng)營活動，并予以解散。根據(jù)《撤銷條例》，金融機(jī)構(gòu)有違法違規(guī)經(jīng)營、經(jīng)營管理不善等情形，不予撤銷將嚴(yán)重危害金融秩序、損害社會公眾利益的，應(yīng)當(dāng)依法撤銷?！渡虡I(yè)銀行法》規(guī)定，商業(yè)銀行因吊銷經(jīng)營許可證被撤銷的，銀監(jiān)會應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)組織成立清算組，進(jìn)行清算，按照清償計(jì)劃及時(shí)償還存款本金和利息等債務(wù)。

6 破產(chǎn) 如果商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)，經(jīng)銀監(jiān)會同意，可以由人民法院依法宣告其破產(chǎn)。商業(yè)銀行被宣告破產(chǎn)的，由人民法院組織銀監(jiān)會等有關(guān)部門和有關(guān)人員成立清算組，進(jìn)行清算。商業(yè)銀行破產(chǎn)清算時(shí)，在支付清算費(fèi)用、所欠職工工資和勞動保險(xiǎn)費(fèi)用后，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先支付個(gè)人儲蓄存款的本金和利息。

由于我國金融機(jī)構(gòu)市場退出的實(shí)踐活動相對較少，缺乏一些必要的條件和保證，因此在金融機(jī)構(gòu)市場退出的過程中，對于上述法律所規(guī)定的實(shí)施方式的運(yùn)用并不那么明確，既可能是單獨(dú)、也可能是同時(shí)運(yùn)用上述方式。

三、我國金融企業(yè)市場退出的制度缺陷

目前我國部分金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)較高，經(jīng)營狀況不穩(wěn)定，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力不強(qiáng)，受突發(fā)性因素影響出現(xiàn)惡化的潛在風(fēng)險(xiǎn)較大，而金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制建設(shè)落后于整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，落后于一般工商企業(yè)的市場退出機(jī)制建設(shè)。

1 關(guān)于金融機(jī)構(gòu)市場退出的法律制度仍不健全，且法律的可操作性不強(qiáng)。目前，我國對金融機(jī)構(gòu)實(shí)施市場退出的法律依據(jù)主要有《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《信托法》、《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》、《企業(yè)破產(chǎn)法》、《公司法》、《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等，這一系列的法律法規(guī)對金融機(jī)構(gòu)的接管、解散、撤銷(或關(guān)閉)、破產(chǎn)都有規(guī)定，但是可操作性不強(qiáng)。如《商業(yè)銀行法》規(guī)定接管的條件為“已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人的利益”。但如何具體判斷，無明確的標(biāo)準(zhǔn)，中國人民銀行如何接管、接管后采取哪些必要措施等均無明確規(guī)定。這一方面反映了現(xiàn)行金融法規(guī)大都欠缺相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，致使一些規(guī)定徒有其文；另一方面又體現(xiàn)在某些法律的空白，致使金融監(jiān)管無法有效達(dá)成。

2 缺乏金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)和危機(jī)機(jī)構(gòu)處理的配套機(jī)制。當(dāng)前，關(guān)于建立金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)已提上議事日程，但還沒有完全付諸實(shí)施，有的是根本沒有建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督指標(biāo)和監(jiān)測制度，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)基本上不了解；有的是建立了監(jiān)測制度，也看到了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)苗頭，但出于“保一方金融平安”的政績考慮及其他原因，對風(fēng)險(xiǎn)瞞而不報(bào)，從而使風(fēng)險(xiǎn)累積，危機(jī)處理的時(shí)機(jī)被延誤。我國由于長期以來都是國有金融機(jī)構(gòu)占據(jù)壟斷地位，在所謂的“國家信用”下，風(fēng)險(xiǎn)矛盾被掩蓋，基本上沒有進(jìn)行危機(jī)處理的機(jī)構(gòu)。近年來，由于城鄉(xiāng)信用社、信托投資公司證券公司等獨(dú)立法人體制的金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)矛盾和暴露，才使問題顯得日益突出。確切地講，我國對金融危機(jī)機(jī)構(gòu)處理既缺乏法律準(zhǔn)備，也缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會等各級機(jī)構(gòu)在長期的日常性監(jiān)管后面對日益增多的危機(jī)處理也是束手無策，往往是一級請示一級，大批的公文傳遞和紅頭文件求急，其結(jié)果易導(dǎo)致拯救時(shí)機(jī)延誤，拯救成本擴(kuò)大，更嚴(yán)重的后果是使本來可以拯救的金融機(jī)構(gòu)不得不從市場中退出。

3 缺乏市場退出的相應(yīng)保障機(jī)制。市場退出制度與存款保險(xiǎn)制度緊密配合是西方監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管市場退出的一大特色。按照西方國家的監(jiān)管哲學(xué)，“優(yōu)勝劣汰”一直是他們遵循的一個(gè)原則。因此西方金融監(jiān)管當(dāng)局一方面奉行嚴(yán)格的開業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以控制新銀行的數(shù)量和質(zhì)量，從而最大限度地保證銀行的穩(wěn)健經(jīng)營以防止銀行倒閉；另一方面又考慮個(gè)別銀行在發(fā)生倒閉、被接管、被撤銷情況下如何處理善后事宜并維護(hù)存款人利益的問題。因此處理銀行接管、市場退出的具體制度往往與保護(hù)存款人利益制度結(jié)合在一起。我國當(dāng)前沒有建立存款保險(xiǎn)制度?！侗ｋU(xiǎn)法》對經(jīng)營人壽保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司退出市場時(shí)的準(zhǔn)備金的處理作了規(guī)定：“經(jīng)營人壽保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司被依法撤銷的或者被依法宣告破產(chǎn)的，其持有的人壽保險(xiǎn)合同及準(zhǔn)備金，必須轉(zhuǎn)移給其他經(jīng)營人壽保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司接受?！薄渡虡I(yè)銀行法》規(guī)定：“商業(yè)銀行破產(chǎn)后，在支付清算費(fèi)用、所欠職工工資和勞動保險(xiǎn)費(fèi)用后，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先支付個(gè)人儲蓄存款的本金和利息?！睆拇藯l規(guī)定的精神看，只是優(yōu)先支付，因此當(dāng)剩余財(cái)產(chǎn)不足以全額支付個(gè)人儲蓄存款本金和利息時(shí)，如何保護(hù)存款人的利益，法律無任何規(guī)定。從法律實(shí)踐來看，我國在處理中國農(nóng)村信托投資公司、海南發(fā)展銀行案件中，對于自然人和境外債權(quán)人的債務(wù)全額償還，對于境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者的損失則按比例清償。在廣東國際信托投資公司破產(chǎn)案件中，為了保護(hù)中小投資者的利益，把存款50萬元人民幣以下自然人的本金委托中國銀行償還，其余債權(quán)人將根據(jù)最終清算結(jié)果，按比例償還。這些都保護(hù)了存款人的利益，但是隨意性很大，無法律依據(jù)，顯示了我國在保護(hù)存款人利益方面的法律空位。

4 政府在救助過程中介入過深，且過多地運(yùn)用行政手段。金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立和退出本應(yīng)是一種市場行為，應(yīng)遵循優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)律。但在時(shí)機(jī)操作上，由于金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)特殊，所有的金融機(jī)構(gòu)退出，基本都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行，金融機(jī)構(gòu)的市場退出制度難以體現(xiàn)“市場問題由市場解決”的原則。以農(nóng)村合作金融為例，農(nóng)村合作金融退出方式都是以被動退出的方式進(jìn)行，均是由于經(jīng)營的混亂引發(fā)了金融危機(jī)后處理的結(jié)果。農(nóng)信社改革以及農(nóng)村“三會一部”等非法金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理整頓以來，有部分農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)退出了市場，但是它們并不是以市場的方式或以法律的形式退出，往往是在嚴(yán)重資不抵債、扭虧增盈無望、救助無效的情況下對它們采取了行政“關(guān)閉”或撤銷。政府幾乎承擔(dān)了有問題金融機(jī)構(gòu)造成的所有損失，債權(quán)人和債務(wù)人實(shí)質(zhì)上都等于買了國家保險(xiǎn)單。均不承擔(dān)損失。這樣既不能實(shí)現(xiàn)凈化金融體系和提高金融體系運(yùn)作效率的目的，也導(dǎo)致了社會、國家信用風(fēng)險(xiǎn)的積累，既不產(chǎn)生分散、轉(zhuǎn)移、補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，也無助于提高投資者的風(fēng)險(xiǎn)意識。

四、國外金融機(jī)構(gòu)市場退出的制度安排

1 金融機(jī)構(gòu)市場退出的法律體系較為完備。為確保各方面的正當(dāng)權(quán)益，維護(hù)金融市場穩(wěn)定、提高金融市場效率，發(fā)達(dá)國家都先后建立了較為完備的有關(guān)金融企業(yè)被接管、終止、兼并、破產(chǎn)及拍賣等管理辦法。如美國的《聯(lián)邦儲備法》和《聯(lián)邦破產(chǎn)法》，日本的《日本銀行法》、《存款保險(xiǎn)法》、《破產(chǎn)法》、《商法》、《關(guān)于金融機(jī)構(gòu)合并及轉(zhuǎn)換的法律》及《金融機(jī)構(gòu)再生緊急措施法》，并于1998年通過《金融再生關(guān)連法案》和《金融早期健全化法案》，試圖在破產(chǎn)處理中引入法律形式，從而確立了處理有問題金融企業(yè)市場退出的基本法律框架。1988年頒布的《英格蘭銀行法》對金融監(jiān)管當(dāng)局實(shí)施對銀行的強(qiáng)制措施作出了原則性的規(guī)定?？傮w言之，國外金融機(jī)構(gòu)市場退出的法律框架，既包括規(guī)定監(jiān)管當(dāng)局處理有問題金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利、對違反審慎監(jiān)管法規(guī)銀行所采取的監(jiān)管措施、對銀行強(qiáng)制管理。還包括對有問題銀行的強(qiáng)制清盤與破產(chǎn)清算等。

2 實(shí)施存款保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度由美國在20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大危機(jī)的基礎(chǔ)上首創(chuàng)，大多數(shù)西方國家60～80年代先后陸續(xù)建立了該制度，該制度已成為西方國家普遍推行和采用的防范金融風(fēng)險(xiǎn)的有效方法。存款保險(xiǎn)制度為整個(gè)金融體系設(shè)置了一道安全防線，維護(hù)了金融體系的信譽(yù)和穩(wěn)定，有效地避免了金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對加入存款保險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管已成為中央銀行監(jiān)管的輔助和補(bǔ)充。存款保險(xiǎn)制度優(yōu)缺點(diǎn)的判斷取決于如何在下列兩點(diǎn)間達(dá)到平衡：即存款保險(xiǎn)給金融業(yè)穩(wěn)定性的促進(jìn)作用和由于道德風(fēng)險(xiǎn)給未來銀行業(yè)帶來的脆弱性的影響。該平衡點(diǎn)在很大程度上取于提供存款保險(xiǎn)的條件和存款保險(xiǎn)的融資情況，特別是存款保險(xiǎn)提供賠付的程度和保險(xiǎn)的定價(jià)是影響道德風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。

3 金融企業(yè)市場退出的處理辦法。為了減少金融機(jī)構(gòu)市場退出可能給國民經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面影響，發(fā)達(dá)國家的共同經(jīng)驗(yàn)是建立了一個(gè)能對金融機(jī)構(gòu)市場退出的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分解的“安全網(wǎng)”。它包括如下幾方面：金融監(jiān)管當(dāng)局、金融同業(yè)互助、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、臨時(shí)性專門救助組織、政府。這些安全網(wǎng)在發(fā)揮作用時(shí)，一般采取以下辦法：(1)接管，即當(dāng)某一金融機(jī)構(gòu)陷入危機(jī)時(shí)，由其自身向金融監(jiān)管當(dāng)局申請，或是由金融監(jiān)管當(dāng)局強(qiáng)制要求，將其全部經(jīng)營業(yè)務(wù)由指定“管財(cái)人”接管(“管財(cái)人”，可以是其它商業(yè)金融機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管當(dāng)局或是專門組建的機(jī)構(gòu))?！肮茇?cái)人”在實(shí)施救助措施的同時(shí)，還有三種選擇：尋求愿意合并該機(jī)構(gòu)的金融機(jī)構(gòu)；由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或政府向其注入公共資金，通過重組再將其轉(zhuǎn)讓給其它民間金融機(jī)構(gòu)；對其實(shí)施徹底清算，使其消失。(2)合并或收購。如1995年荷蘭ING銀行收購因衍生交易失敗而破產(chǎn)的巴林銀行。而合并和兼并是處理金融機(jī)構(gòu)危機(jī)的一種較為普遍的做法，也是對大銀行經(jīng)常采取的措施。(3)清算破產(chǎn)，即對虧損嚴(yán)重，已經(jīng)失去償債能力的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行強(qiáng)制接管，禁止擠兌，清理其資產(chǎn)負(fù)債，按比例償還其債務(wù)。該機(jī)構(gòu)的股東將失去其股本，債權(quán)人也將承受損失。

在上述的三種處理辦法中，由于合并與兼并能用較低的成本穩(wěn)定金融秩序，且購并方可以相對較低的代價(jià)獲取被并購方的優(yōu)秀管理人才、營銷網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)質(zhì)客戶及在某一業(yè)務(wù)領(lǐng)域的特許權(quán)等，因而，合并與兼并是各國所最樂于采用的方法。而由于破產(chǎn)處理方式產(chǎn)生較大的負(fù)外部性，因而，它則是各國盡力避免的方式。

五、建立適合我國國情的金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制

借鑒國外關(guān)于市場退出立法體例和實(shí)踐操作慣例，結(jié)合我國目前市場退出法律制度的現(xiàn)狀，我國對于金融機(jī)構(gòu)的市場退出可以著手從以下幾個(gè)方面加以逐步完善：

1 市場退出法律制度的立法建議。建立金融機(jī)構(gòu)市場退出立法的長遠(yuǎn)目標(biāo)，逐步完善現(xiàn)有的法律制度。根據(jù)我國立法傳統(tǒng)，制定統(tǒng)一的《金融機(jī)構(gòu)市場退出法》，符合我國立法傳統(tǒng)和操作實(shí)際。但是我國金融業(yè)處于發(fā)展的初期，金融機(jī)構(gòu)的市場退出既存在經(jīng)驗(yàn)的缺乏又有立法技術(shù)的薄弱，因此在現(xiàn)階段將現(xiàn)有的分散在各個(gè)法律、法規(guī)中的原則性規(guī)定加以細(xì)化，同時(shí)補(bǔ)充相應(yīng)的規(guī)范來完善金融機(jī)構(gòu)市場退出的有關(guān)法律制度比較切合實(shí)際。

2 建立存款保險(xiǎn)制度。目前我國不同類別銀行間風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)控機(jī)制差別很大，因此，我國存款保險(xiǎn)制度的建立應(yīng)當(dāng)分步進(jìn)行。當(dāng)前的首要目標(biāo)是形成一個(gè)以市場原則為基礎(chǔ)的規(guī)范的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制，通過建立存款保險(xiǎn)計(jì)劃、設(shè)立存款保險(xiǎn)基金，初步形成存款保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)性框架。我國存款保險(xiǎn)制度法律規(guī)范的主要內(nèi)容應(yīng)包括：存款保險(xiǎn)的組織形式、法律地位、法定職責(zé)及權(quán)限，存款保險(xiǎn)組織與政府及中國人民銀行的法律關(guān)系，參加存款保險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)范圍，存款保險(xiǎn)的初始資本金及后續(xù)資金來源，享受存款保險(xiǎn)的存款業(yè)務(wù)種類和品種、保險(xiǎn)費(fèi)率的確定、調(diào)整和收繳，存款保險(xiǎn)理賠的情形、限額及支付方式，存款保險(xiǎn)組織處理有問題金融機(jī)構(gòu)的原則、條件及方式，存款保險(xiǎn)組織清算有問題金融機(jī)構(gòu)過程中的權(quán)力，有關(guān)存款保險(xiǎn)組織建立內(nèi)控制度以防范道德風(fēng)險(xiǎn)的法律要求等。

3 完善金融機(jī)構(gòu)危機(jī)預(yù)警機(jī)制和評價(jià)體系。結(jié)合我國金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營特點(diǎn)，借鑒美國的CAMEL的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建我國金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)預(yù)警評價(jià)體系，具體來說這個(gè)系統(tǒng)包括：(1)以資本充足率為基礎(chǔ)的快速識別與糾正系統(tǒng)(按照銀行資本充足率高低將銀行分為不同的級別)。(2)金融監(jiān)管部門的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)體系。金融監(jiān)管部門可以從銀行的資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、管理能力、盈利能力、流動性、市場風(fēng)險(xiǎn)等六個(gè)方面來綜合對銀行進(jìn)行考察。(3)通過建立對以上六個(gè)指標(biāo)的取值進(jìn)行綜合處理，得出銀行風(fēng)險(xiǎn)的綜合指數(shù)和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)等級。(4)最后根據(jù)預(yù)警閥值給出銀行相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)水平，使監(jiān)管部門、銀行管理層和相關(guān)利益主體能夠共同采取正確的處理措施。

4 選擇適當(dāng)?shù)氖袌鐾顺龇绞健Ｔ谟袉栴}的金融機(jī)構(gòu)退出方式選擇上，通常有兩種選擇，即市場淘汰的處置手段和政府干預(yù)的處置手段。政府干預(yù)的處置手段，一般是由政府承擔(dān)市場退出所造成的大部分損失為代價(jià)。而市場淘汰的處置手段雖然體現(xiàn)了市場淘汰的公平與效率原則，且政府承擔(dān)損失較小，但市場淘汰的處置手段在經(jīng)濟(jì)和金融運(yùn)行整體環(huán)境不太好的情況下，可能會引發(fā)區(qū)域性和行業(yè)性的支付危機(jī)，最終可能產(chǎn)生系統(tǒng)性的危機(jī)。因此，在市場經(jīng)濟(jì)國家通常的做法是市場手段和行政手段相結(jié)合，是一種準(zhǔn)市場化原則。在對有問題的金融機(jī)構(gòu)處理的過程中，要依據(jù)其管理水平、資產(chǎn)質(zhì)量以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展對金融服務(wù)的要求。分門別類地加以規(guī)范處置。一是規(guī)范或改制。對經(jīng)營情況基本正?；蛸Y不抵債程度較輕的金融機(jī)構(gòu)，在清產(chǎn)核資、鎖定損失、落實(shí)損失彌補(bǔ)措施的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，幫助其提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量，提高該機(jī)構(gòu)的收貸收息能力，增強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)的支持能力。二是收購或兼并。對有問題的金融機(jī)構(gòu)在不可救助、救助失效、中央銀行接管未達(dá)預(yù)期目的或接管期間未尋求到接收機(jī)構(gòu)的情況下，引導(dǎo)、鼓勵其他有實(shí)力、有需求的金融機(jī)構(gòu)按照市場原則全額收購其股份，承接原金融機(jī)構(gòu)的全部資產(chǎn)和合法負(fù)債。從實(shí)踐中看，這種市場退出方式給社會、經(jīng)濟(jì)帶來的沖擊最小。三是破產(chǎn)或撤銷。對于長期性的資產(chǎn)質(zhì)量差和嚴(yán)重財(cái)務(wù)虧損已出現(xiàn)嚴(yán)重資不抵債的金融機(jī)構(gòu)，由于其風(fēng)險(xiǎn)積淀時(shí)間長、虧空缺日大、救助成本高，難以借助中央銀行的臨時(shí)性救助解決問題，也不可能通過外部形勢的好轉(zhuǎn)恢復(fù)生機(jī)，更不可能通過改組班子扭轉(zhuǎn)長期的虧空，可以果斷地采取市場退出的辦法來解決。

5 建立市場退出問責(zé)制和后評價(jià)制度。一段時(shí)間以來，我國對居民的存款給予了高度的保護(hù)，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉或破產(chǎn)時(shí)，保證100％返還本金與正當(dāng)利息。這種保證，對社會安定當(dāng)然有好處，但這種“承諾”也在一定程度上出現(xiàn)了逆向選擇，由此居民不去考慮金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，他可以選擇很差甚至是不合法的金融機(jī)構(gòu)去儲蓄、去投資，因?yàn)樗勒畷岸档住?。這就削弱了市場和社會的作用，造成了市場約束的缺失，極易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，在保持金融穩(wěn)定與防范道德風(fēng)險(xiǎn)之間，必須注意處理一個(gè)微妙的平衡關(guān)系，既不能因防范道德風(fēng)險(xiǎn)而影響了社會穩(wěn)定，又不能因一味強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定而不顧道德風(fēng)險(xiǎn)，以致取代了市場約束的力量。要嚴(yán)厲追究有過錯的高級管理人員的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任，打擊金融犯罪，防范銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營和市場退出中的道德風(fēng)險(xiǎn)。

6 建立金融資產(chǎn)處置市場。金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)主要有兩種形態(tài)：一是抵押貸款取得的實(shí)物，可通過拍賣收回現(xiàn)金；二是金融債權(quán)(貸款)。由于債權(quán)不具有實(shí)體價(jià)值，不能通過拍賣變現(xiàn)，只能通過資產(chǎn)公司對貸款的內(nèi)在價(jià)值進(jìn)行評估，按可收回價(jià)值進(jìn)行交易，也可以通過對金融企業(yè)的資產(chǎn)進(jìn)行評估后整體收購，使金融資產(chǎn)及時(shí)變現(xiàn)。近年來，工、農(nóng)、中、建四家國有商業(yè)銀行，分別建立了華融、長城、東方、信達(dá)資產(chǎn)管理公司，分別處置各自不良資產(chǎn)，但是對其它金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)處置尚無有效的措施。筆者認(rèn)為，既可以通過現(xiàn)有的華融等金融資產(chǎn)管理公司招標(biāo)打包，處置金融市場上退出的金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)，也可以另外組建一家資產(chǎn)管理公司，專門承擔(dān)退出市場的金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)處置，保證劣勢金融機(jī)構(gòu)順利退出金融市場。因?yàn)橘Y產(chǎn)管理公司是一個(gè)相對穩(wěn)定和具有法人地位的實(shí)體，可代替金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)保全、清收、變現(xiàn)等方面的法律訴訟，資產(chǎn)管理公司可以通過集中管理中小金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，分?jǐn)偠鄠€(gè)金融機(jī)構(gòu)的市場退出成本，從而最大限度地維護(hù)債權(quán)人的利益。