我國電價(jià)改革風(fēng)險(xiǎn)探析

[摘要] 本文從電力工業(yè)的特殊性、電力商品的特殊性和國外電力改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等方面分析了電價(jià)改革面臨的風(fēng)險(xiǎn)，建議我國電價(jià)改革采取穩(wěn)妥、漸進(jìn)的方式地進(jìn)行。

[關(guān)鍵詞] 電價(jià)改革 社會成本 電改風(fēng)險(xiǎn)

電價(jià)改革是電力體制改革的重要組成部分，也是電力體制改革的關(guān)鍵，對建立和培育電力市場，優(yōu)化電力資源配置具有重要意義。我國的電價(jià)改革是從2003年發(fā)布《電價(jià)改革方案》開始啟動的，2005年又下發(fā)了《上網(wǎng)電價(jià)管理暫行辦法》、《輸配電價(jià)管理暫行辦法》和《銷售電價(jià)管理暫行辦法》三個(gè)管理辦法，標(biāo)志著我國電價(jià)開始實(shí)行新的定價(jià)機(jī)制。

從發(fā)布三個(gè)管理辦法到現(xiàn)在又過去近三年了，發(fā)電側(cè)改革只是在東北與華東電網(wǎng)進(jìn)行了小規(guī)模競價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)，輸配分離還沒有開始運(yùn)作。電力商品的特殊性及國外電力改革的教訓(xùn)使電價(jià)改革決策者對我國的電價(jià)改革不得不慎之又慎。同其他改革一樣，電價(jià)改革也有一定風(fēng)險(xiǎn)性，或者說可能要付出一些改革成本。電力商品的特殊性決定了電價(jià)改革風(fēng)險(xiǎn)有兩點(diǎn)，一是電價(jià)上漲，二是電力短缺。下面對風(fēng)險(xiǎn)可能產(chǎn)生的原因及國外改革中反映出的問題作簡單分析。

一、電力商品的特殊性

1.電力工業(yè)的特殊性

(1)電力系統(tǒng)運(yùn)行要求發(fā)電與用電及時(shí)平衡，即生產(chǎn)與消耗是同時(shí)完成的。無論發(fā)電多于用電還是發(fā)電少于用電，結(jié)果都將引起電力系統(tǒng)的運(yùn)行不穩(wěn)定。無論是頻率還是電壓當(dāng)偏離額定值時(shí)都必須迅速有效地予以糾正，否則就可能造成系統(tǒng)癱瘓。

(2)電力系統(tǒng)具有整體性。電力系統(tǒng)中有許多發(fā)電機(jī)組、輸電線路及用電設(shè)備，這些設(shè)備部分損壞或強(qiáng)迫停運(yùn)時(shí)不僅僅影響局部，還可能引起整個(gè)系統(tǒng)崩潰，進(jìn)而引起產(chǎn)生大面積停電事故。由于電力是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，可靠性要求非常高，非計(jì)劃停電就是事故。

從上述特點(diǎn)可以看出，電力是一個(gè)整體性非常強(qiáng)的系統(tǒng)，具有高度自然壟斷性，這個(gè)市場的建立，不會是自發(fā)，只能是人為設(shè)計(jì)的。這也是與其他商品市場最大的區(qū)別。

2.電力商品的特殊性

(1)價(jià)格變動對供需調(diào)整在時(shí)間上具有滯后性。2005年5月1日和2006年6月30日，全國銷售電價(jià)每度分別提高2.52分和2.50分，電價(jià)分別上漲了5%左右，累計(jì)達(dá)10%左右。但從全社會用電量增長情況看，電價(jià)提升對電量沒有產(chǎn)生抑制作用；2005年和2006年全社會用電量同比分別增長13.3%和13.4%，而2000年到2004年年均社會用電量增長率為12.75%?？梢?，一定范圍內(nèi)的電價(jià)變動對需求影響較小。

電價(jià)調(diào)整對發(fā)電側(cè)（供給）影響也較為緩慢。電力項(xiàng)目建設(shè)周期長，一個(gè)常規(guī)火電廠從項(xiàng)目啟動到投產(chǎn)一般較快也要五六年時(shí)間；核電項(xiàng)目更長，一般在十年以上；等到用電緊張時(shí)再調(diào)整電價(jià)刺激供給已為時(shí)過晚。

因此，電力發(fā)展必須具有超前性，電力規(guī)劃比市場調(diào)節(jié)更有實(shí)際意義。

(2)現(xiàn)階段電力產(chǎn)品負(fù)有部分宏觀調(diào)控職能。我國的民用電與農(nóng)用電電價(jià)遠(yuǎn)低于供電成本。電價(jià)升降成為調(diào)控部分產(chǎn)業(yè)的一項(xiàng)重要手段，比如提高電價(jià)抑制高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，降低服務(wù)業(yè)用電價(jià)格促進(jìn)其發(fā)展。

由于電力市場是人為設(shè)計(jì)的，電力的不可替代性和電價(jià)的剛性必然使電力市場化進(jìn)程面臨非常大的不可預(yù)見性，使得我國的電價(jià)改革存在較大風(fēng)險(xiǎn)。這從國外電力改革過程中也可以看出一些端倪。

二、國外電力改革情況

目前電力市場化改革進(jìn)展較快的大都集中在發(fā)達(dá)國家，現(xiàn)在也仍處于探索試驗(yàn)的過程中，還沒有一個(gè)國家是真正市場化改革成功的。在市場化過程中較為引人注目的是英國的2001年電力改革調(diào)整和美國的加州電力危機(jī)。

1.英國

英國是電力市場化改革的始作俑者。1989年，英國議會批準(zhǔn)了《1989年電力法》，開始了電力市場化改革。改革目標(biāo)是產(chǎn)生一個(gè)競爭性的電力市場，降低電價(jià)，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，提高英國工業(yè)國際競爭力和國家整體經(jīng)濟(jì)效益。改革的原則是發(fā)電，以及電力市場營銷可以成為競爭性行業(yè)，而輸電和配電在無限期的將來應(yīng)該被看作是國家自然壟斷性行業(yè)。將英國國有電力局分解成12個(gè)地區(qū)配電公司、3家發(fā)電公司和一家高壓輸電公司，以后逐步私有化，引入競爭機(jī)制，輸配電繼續(xù)實(shí)行壟斷經(jīng)營，繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)管。

英國是第一個(gè)以國家電力庫為交易模式的國家。所有發(fā)電企業(yè)的電力全部賣入電力庫，每個(gè)發(fā)電企業(yè)可以自由報(bào)價(jià)，根據(jù)報(bào)價(jià)排序安排發(fā)電計(jì)劃；報(bào)價(jià)和邊際電價(jià)每半小時(shí)確定一次，當(dāng)天的電價(jià)在前一天確定。電網(wǎng)與電廠結(jié)算電價(jià)按照系統(tǒng)邊際電價(jià)確定，即以滿足系統(tǒng)平衡時(shí)最后一臺機(jī)組報(bào)價(jià)作為全部上網(wǎng)電量的結(jié)算價(jià)格，電網(wǎng)公司被動接受。為規(guī)避市場價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)電企業(yè)可以與電網(wǎng)企業(yè)簽訂差價(jià)交易合約。由于按受系統(tǒng)邊際價(jià)格作為整個(gè)電量的結(jié)算價(jià)格，存在發(fā)電企業(yè)間操縱市場的情況，差價(jià)合約交易不進(jìn)行電能量的實(shí)際物理交付，由此造成的系統(tǒng)不平衡只能由電網(wǎng)企業(yè)自行負(fù)擔(dān)。因此，2001年3月27日起取消了強(qiáng)制性電力庫，實(shí)行雙邊合同主導(dǎo)的新交易規(guī)則（NETA模式）。

NETA規(guī)則是一個(gè)由雙邊合同形式主導(dǎo)的市場，合約雙方包括發(fā)電、供電及交易商和用戶；供電商和發(fā)電商可就將來任何時(shí)候買賣電力訂立合同，合同時(shí)間可跨度到幾年以后。市場中的電力交易90%以上是依照發(fā)售電雙方簽訂的合同來完成。這種電力交易模式在很大程度上保證了電網(wǎng)企業(yè)的安全穩(wěn)定運(yùn)行。

英國電力改革時(shí)國內(nèi)環(huán)境非常有利。英國電力需求增長非常緩慢，1989年至1999年10年間平均電力需求增長為1.5%，并有非常高的備用容量，備用率由31.6%降到了21.3%，仍保持較高水平。這為競價(jià)上網(wǎng)提供了較好的基礎(chǔ)條件。當(dāng)時(shí)英國有競價(jià)上網(wǎng)的空間，并相對保持了電價(jià)平穩(wěn)。電價(jià)變化詳見下表。

1990年～1998年部分國家終端用戶電價(jià)（工業(yè)/民用） （單位：美分/千瓦時(shí)）

從英國本國電價(jià)看，電價(jià)保持了相對平穩(wěn)，但與同時(shí)期其他市場化較保守的國家相比，電價(jià)變化趨勢基本是一致的，因此不能把這看成是電力改革的成果。必須看到，英國為電力改革付出的改革成本卻是巨大的。一是喪失了國內(nèi)電力公司的市場，成為跨國電力公司的天下。對主體國家來說，電力工業(yè)要保持競爭地位，要有一兩個(gè)主體公司，這樣才可以盡量穩(wěn)定電價(jià)。二是2001年后英國又在向縱向整合這方向走，由廠網(wǎng)分離又回到了發(fā)供一體化的模式。

從2003年到現(xiàn)在的5年里，受煤、天然氣等價(jià)格上漲的帶動，電價(jià)不斷上漲，英國中等家庭用戶年用電費(fèi)用平均上漲了80%。從英國電力改革的結(jié)果看，與當(dāng)初的改革初衷是有差距的。

2.美國

美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC）的兩位專家在1993年考察了英國電力私有化以后，將英國的做法移植到美國，積極提倡電力進(jìn)一步放松管制。

美國的電力改革是從加利福尼亞州開始的，大部分照搬英國的改革模式。1996年8月加州立法機(jī)構(gòu)通過1890號法案，隨后，加州電力調(diào)度控制中心(ISO)成立，加州電力改革全面展開。加州電力市場改革模式曾被視為解除電力管制最徹底、最為成功的典范。它不僅打破壟斷，實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開和競價(jià)上網(wǎng)，更是電力市場完全開放之先河。當(dāng)時(shí)理想地認(rèn)為放開發(fā)電市場，打破壟斷局面，一定會吸引來更多的競爭者參與，從而使電力供應(yīng)得以增加，上網(wǎng)電價(jià)會逐漸降低。因此改革方案設(shè)計(jì)時(shí)只放開了上網(wǎng)電價(jià)，封死了零售電價(jià)，改革最終要讓消費(fèi)者得益。

但改革后的狀況卻是：加州十年內(nèi)沒有開工一座大型發(fā)電廠，電網(wǎng)建設(shè)也沒有什么投入，由于電力需求的增長，電力供應(yīng)反而變得日趨緊張。發(fā)電側(cè)的上網(wǎng)電價(jià)屢創(chuàng)新高，而面對用戶的終端銷售電價(jià)卻已冰結(jié)，承擔(dān)電力供應(yīng)的公用事業(yè)公司成為電力改革的最大風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，加州三大公用事業(yè)公司瀕臨破產(chǎn)邊緣，州政府不得不介入，最終風(fēng)險(xiǎn)落到了政府財(cái)政上，改革又回到原點(diǎn)。2001年惡化的電力危機(jī)到2007年夏仍處于部分拉閘限電狀態(tài)，教訓(xùn)是深刻的。

三、我國電價(jià)改革主要目標(biāo)

發(fā)達(dá)國家電力改革的首要目標(biāo)是：降低電價(jià)，提高效率，為客戶提供更多的選擇。發(fā)展中國家電力改革的首要目標(biāo)是吸引電力投資，建設(shè)充足的發(fā)電容量，通過基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)建和升級，提高系統(tǒng)的安全性和可靠性。

我國《電價(jià)改革方案》闡述了我國電價(jià)改革的長期與近期目標(biāo)。（1)長期目標(biāo)：在進(jìn)一步改革電力體制的基礎(chǔ)上，將電價(jià)劃分為上網(wǎng)電價(jià)、輸電價(jià)格、配電價(jià)格和終端銷售電價(jià)；發(fā)電、售電價(jià)格由市場競爭形成；輸電、配電價(jià)格由政府制定。同時(shí)，建立規(guī)范、透明的電價(jià)管理制度。（2）近期目標(biāo)：在廠網(wǎng)分開的基礎(chǔ)上，建立與發(fā)電環(huán)節(jié)適度競爭相適應(yīng)的上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制，初步建立有利于促進(jìn)電網(wǎng)健康發(fā)展的輸配電價(jià)格機(jī)制，實(shí)現(xiàn)銷售電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)聯(lián)動，優(yōu)化銷售電價(jià)結(jié)構(gòu)；具備條件的地區(qū)，在合理制定輸配電價(jià)的基礎(chǔ)上，試行較高電壓等級或較大用電量的用戶直接向發(fā)電企業(yè)購電。

這樣的目標(biāo)是與目前我國的國情適應(yīng)的。2006年，我國人均用電量約2149千瓦時(shí)，大致相當(dāng)于美國的七分之一；人均生活用電量僅為246千瓦時(shí)，大致相當(dāng)于美國的二十分之一。預(yù)計(jì)到2020年，我國年人均用電量將達(dá)到3000～3500千瓦時(shí)，年人均生活用電量為600～700千瓦時(shí)。因此，未來很長時(shí)間內(nèi)我國的電力仍需要保持較快的發(fā)展速度。

我國經(jīng)濟(jì)正在飛速發(fā)展，作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的電力需要快速超前發(fā)展。不論電網(wǎng)還是電源項(xiàng)目投資金額都非常巨大，為了適應(yīng)此階段電力的發(fā)展，電價(jià)改革的重點(diǎn)應(yīng)是通過適度競爭建立完善市場制度，促進(jìn)電源與電網(wǎng)的健康發(fā)展。

四、可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及舉措

1.可能的風(fēng)險(xiǎn)

長期看我國電價(jià)上漲是必然的，并不能視為風(fēng)險(xiǎn)。由于我國電源結(jié)構(gòu)主要是燃煤發(fā)電，燃煤發(fā)電2007年占發(fā)電量的82.8%。煤炭受環(huán)保、安全、煤炭資源量等因素影響，價(jià)格不斷上漲，占發(fā)電成本近70%，煤炭價(jià)格上漲了，電價(jià)上漲也是必然的。況且煤電發(fā)電過程中要脫硫，脫硝等設(shè)施的投運(yùn)也增加了發(fā)電成本。同時(shí)由于風(fēng)電、太陽能及生物質(zhì)等電源點(diǎn)增多，也引起銷售端電價(jià)的上漲，這些電源點(diǎn)的上網(wǎng)電價(jià)是標(biāo)桿電價(jià)與電價(jià)補(bǔ)貼組成的。

競價(jià)上網(wǎng)也不能解決電價(jià)上漲問題，在英國、美國不行，在我國也是一樣。從東北2005年試驗(yàn)情況看，價(jià)格是上漲的。發(fā)改革委2006發(fā)改價(jià)格［2006］1231號《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整東北電網(wǎng)電價(jià)的通知》中有這樣一款“一、……（六）為解決2005年東北區(qū)域電力市場競價(jià)虧空問題，將遼寧省、吉林省、黑龍江省銷售電價(jià)每千瓦時(shí)分別提高0.27分錢、0.1分錢和0.1分錢?！边@也應(yīng)該是東北電力市場無果而終的最主要原因。

由于我國對電價(jià)的管控不會突然消失，因此，電價(jià)突然間失控上漲的可能性不大，最大風(fēng)險(xiǎn)可能是電力短缺。由于煤炭成本上漲，電價(jià)改革不到位，近期發(fā)電企業(yè)資金鏈出現(xiàn)問題，發(fā)電用煤炭短缺，長此以往將導(dǎo)致企業(yè)沒有投資電力行業(yè)的積極性和投資能力，從而造成長期拉閘限電局面。

2.規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的措施

電力市場化定價(jià)機(jī)制要在小范圍試點(diǎn)中不斷完善，在政府監(jiān)控下，逐步放開，及時(shí)糾正試點(diǎn)中出現(xiàn)的問題，一步到位的改革思想是不切實(shí)際的。電價(jià)定價(jià)透明化，增加用戶對電價(jià)改革可能產(chǎn)生波動的理解與支持，營造良好的社會環(huán)境。

參考文獻(xiàn):

鄒斌周浩李曉則:電力市場原理與實(shí)踐[M].北京大學(xué)出版社，2006年8月第1版