旅行社承包立法評(píng)述

[摘 要] 旅游行政機(jī)關(guān)嚴(yán)令禁止旅游市場(chǎng)中的承包行為，但實(shí)踐中的承包行為卻屢見(jiàn)不鮮。從立法的角度看，造成該問(wèn)題的原因在于相關(guān)立法效力位階低，而且可操作性差。

[關(guān)鍵詞] 承包 旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán) 旅游市場(chǎng)監(jiān)管

在對(duì)國(guó)有企業(yè)的機(jī)制改革過(guò)程中，承包制度應(yīng)運(yùn)而生。但是在旅游市場(chǎng)中，承包行為卻一直是被旅游行政管理機(jī)關(guān)嚴(yán)格控制并極有可能認(rèn)定為非法的經(jīng)營(yíng)行為，究其原因，不外乎規(guī)避了旅游行業(yè)的行業(yè)準(zhǔn)入制度，并對(duì)旅游者的合法權(quán)益造成了損害。

一、相關(guān)立法

在規(guī)范旅行社經(jīng)營(yíng)行為的法律法規(guī)中，比較重要的是兩個(gè)法律文件，即《旅行社管理?xiàng)l例》（下稱《管理?xiàng)l例》）以及《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》（下稱《實(shí)施細(xì)則》）。其中，《實(shí)施細(xì)則》對(duì)旅行社的承包行為進(jìn)行了規(guī)范：“旅行社不得采用下列手段從事旅游業(yè)務(wù)：……（三）以承包、掛靠或變相承包、掛靠方式非法轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)或部分經(jīng)營(yíng)權(quán)；……”

分析該規(guī)定的立法目的，它所反對(duì)的是旅行社通過(guò)承包來(lái)轉(zhuǎn)讓旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果該承包行為構(gòu)成是旅行社內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理體制的組成部分，那么該承包行為就是合法的。該立法的目的在于規(guī)范旅游市場(chǎng)：第一，因?yàn)槟壳奥眯猩缡切枰@得管理機(jī)關(guān)的許可才能進(jìn)入的行業(yè)，非法承包行為規(guī)避了這一規(guī)定；第二，該行為損害了合法經(jīng)營(yíng)的旅行社的利益，使他們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)中的地位不平等，同時(shí)，承包者不設(shè)置財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)賬簿，偷逃稅款，損害了國(guó)家利益；第三，承包者在經(jīng)營(yíng)中的不規(guī)范行為損害了消費(fèi)者的利益，而該行為最終也導(dǎo)致?lián)p害了發(fā)包方——旅行社的經(jīng)營(yíng)信譽(yù)。

所以，對(duì)旅行社承包行為的規(guī)范應(yīng)當(dāng)來(lái)講有其現(xiàn)實(shí)意義。但是該立法的效力位階低，在進(jìn)行處罰或者訴訟中難以成為適用的依據(jù)或者容易被質(zhì)疑；其次在相關(guān)規(guī)定的具體適用上，缺乏可操作性。

二、相關(guān)立法效力

從立法效力上看，《管理?xiàng)l例》屬于行政法規(guī)，《實(shí)施細(xì)則》屬于部門規(guī)章，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。因此，在《管理?xiàng)l例》沒(méi)有對(duì)旅行社的承包行為作出規(guī)定的前提下，《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定在效力上存在瑕疵。

首先，現(xiàn)有規(guī)定不足以否認(rèn)旅行社作為發(fā)包方和承包方就承包事項(xiàng)所簽訂的承包合同的效力。根據(jù)《合同法》第52條的規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的合同無(wú)效，因此，人民法院只能根據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定來(lái)判斷合同是否有效，部門規(guī)章不足以成為認(rèn)定合同無(wú)效的依據(jù)。從這意義上講，旅行社對(duì)外發(fā)包的行為不過(guò)是自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的體現(xiàn)，《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定不能否定承包合同的有效性，如果一個(gè)規(guī)定只能成為一個(gè)行業(yè)內(nèi)的規(guī)定，在行業(yè)之外不能得到認(rèn)同的話，這樣的規(guī)定的效力十分值得商榷。

其次，現(xiàn)有規(guī)定難以成為旅游市場(chǎng)行業(yè)管理的依據(jù)?！秾?shí)施細(xì)則》不僅認(rèn)定了非法的承包行為，還對(duì)旅行社的非法承包行為還規(guī)定了詳盡的處罰措施：存在非法承包行為的旅行社，將被處以責(zé)令限期改正、停業(yè)整頓、沒(méi)收違法所得、罰款等行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，由旅游行政管理部門吊銷其《旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》。但這涉嫌違反了《行政處罰法》上行政處罰的設(shè)定權(quán)的相關(guān)規(guī)定?！缎姓幜P法》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的額度由國(guó)務(wù)院規(guī)定。國(guó)務(wù)院可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)依照本條款第一款、第二款的規(guī)定設(shè)定行政處罰?！辫b于法律、行政法規(guī)沒(méi)有對(duì)旅行社的承包行為作出規(guī)定，《實(shí)施細(xì)則》有權(quán)對(duì)此行為設(shè)定一定的行政處罰，但是該處罰只限于警告和一定數(shù)量的罰款。但《實(shí)施細(xì)則》對(duì)承包行為所設(shè)定的處罰種類明顯超越了警告、罰款的限定范圍，如果旅游行政管理機(jī)關(guān)依照《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定對(duì)相關(guān)旅行社處以沒(méi)收非法所得、停業(yè)整頓和吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證的行政處罰，被處罰的旅行社完全可以提出異議，通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟程序主張旅游行政管理機(jī)關(guān)的行為違法。

所以為了更好的規(guī)范承包行為，應(yīng)當(dāng)在《旅行社管理?xiàng)l例》中增加有關(guān)承包問(wèn)題的規(guī)定，如果不能作出上述立法修改，部門規(guī)章也應(yīng)當(dāng)在其自身的立法權(quán)限內(nèi)對(duì)承包問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。

三、相關(guān)立法的可操作性

立法目的的實(shí)現(xiàn)要通過(guò)條款在實(shí)踐中的適用予以體現(xiàn)，相應(yīng)的條款應(yīng)當(dāng)具有可操作性，否則立法就失去了意義。

管理機(jī)關(guān)在對(duì)承包行為作出具體判斷時(shí)，一般要考慮承包方和發(fā)包方之間的承包合同是否明確了承包者的責(zé)、權(quán)、利，并將其緊密結(jié)合起來(lái)；企業(yè)作為經(jīng)營(yíng)法人，是否對(duì)承包者進(jìn)行了必要的監(jiān)督、管理，并按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。而在非法承包中，承包人除了通過(guò)交承包費(fèi)與旅行社使用同一個(gè)名稱外，沒(méi)有其他聯(lián)系。對(duì)旅行社來(lái)說(shuō)，除了收取承包費(fèi)（有的稱管理費(fèi)）以外，對(duì)其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督很少，主體雙方實(shí)際上是獨(dú)立的。但是，在依照上述標(biāo)準(zhǔn)對(duì)旅行社的經(jīng)營(yíng)行為作出實(shí)質(zhì)性判斷時(shí)，需要相應(yīng)的制度支持。

首先，在人事制度方面，企業(yè)的人員任用應(yīng)當(dāng)相對(duì)固定，因?yàn)槌邪耸欠袷潜酒髽I(yè)員工或部門是判斷內(nèi)部承包行為抑或外部承包行為的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。承包制的實(shí)施在于轉(zhuǎn)變國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，是進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改革的一個(gè)重要制度建構(gòu)，在其實(shí)施初期，國(guó)有旅行社的人員任用也相對(duì)固定，但是現(xiàn)在，旅行社的所有制成分日趨多樣化，即使是國(guó)有旅行社，其在人事聘用方面亦有充分的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，企業(yè)在發(fā)包時(shí)完全可以將承包人聘用為本企業(yè)的內(nèi)部人員，將承包行為運(yùn)作為內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)管理行為，這樣從外部就更難以判斷其行為的合法性。

其次，在組織制度方面，需要對(duì)旅行社的分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的控制。在實(shí)踐中，旅行社的分支機(jī)構(gòu)主要包括分社和門市部，其中設(shè)立分社的限制性條件較多，尤其是需要旅行社追加一定的注冊(cè)資本和質(zhì)量保證金，設(shè)立的成本比較高，所以實(shí)踐中的承包方式一般是承包旅行社的門市部，再由承包人以該旅行社的名義對(duì)外經(jīng)營(yíng)。如果旅游行政管理機(jī)關(guān)可以對(duì)門市部的設(shè)立實(shí)施行政許可，并對(duì)門市部的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行管理，就能夠?qū)β眯猩绲某邪袨檫M(jìn)行控制和審查。在1996年頒布的《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》不僅規(guī)定了門市部的設(shè)立許可，而且明確要求，門市部只能從事為設(shè)立社招徠游客并提供咨詢、宣傳等服務(wù)，并且必須和設(shè)立社保持四個(gè)統(tǒng)一：即統(tǒng)一人事管理制度、統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理制度、統(tǒng)一組團(tuán)活動(dòng)和導(dǎo)游安排和統(tǒng)一旅游路線和產(chǎn)品。在上述制度支持下，旅游行政管理機(jī)關(guān)可以判斷旅行社的承包行為是內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)管理行為，還是通過(guò)承包轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為。但是從發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看，旅游行政管理機(jī)關(guān)管理門市部的職能在不斷地弱化：首先在對(duì)《實(shí)施條例》的修改中，刪除了對(duì)門市部“四個(gè)統(tǒng)一”的要求；在《行政許可法》實(shí)施之后，設(shè)立門市部的行政許可也被取消。在目前的制度環(huán)境下，旅游行政管理機(jī)關(guān)對(duì)旅行社設(shè)立門市部及相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)行為沒(méi)有太多的控制手段。

由于沒(méi)有相應(yīng)的制度支持，旅游行政管理機(jī)關(guān)在認(rèn)定非法承包轉(zhuǎn)讓旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，只能通過(guò)承包人和發(fā)包人之間是否存在監(jiān)督、管理關(guān)系來(lái)認(rèn)定該承包行為是否涉嫌非法轉(zhuǎn)讓旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是，如果承包方和發(fā)包方將雙方之間的監(jiān)督管理關(guān)系訂入承包合同，并且由發(fā)包方統(tǒng)一開(kāi)具發(fā)票，無(wú)論發(fā)包方和承包方之間是否存在建立監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系的意思表示，單從形式上承包關(guān)系有效性要件就已經(jīng)成立了。即使發(fā)包方在實(shí)際上沒(méi)有對(duì)承包方進(jìn)行監(jiān)督、管理，旅游行政管理機(jī)關(guān)也無(wú)法認(rèn)定該行為為非法轉(zhuǎn)讓旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)。

在旅行社行業(yè)市場(chǎng)化的趨勢(shì)和背景下，旅游行政管理機(jī)關(guān)顯然不可能再恢復(fù)在市場(chǎng)化初期所具有的強(qiáng)大的管制功能，所以如果要對(duì)非法承包轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為進(jìn)行控制，顯然不能一味地采取“打”“壓”的手段，因?yàn)槁糜问袌?chǎng)承包行為的泛濫，是和旅游行業(yè)以及旅游產(chǎn)品的特點(diǎn)分不開(kāi)的，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的真正解決，需要的是整個(gè)旅游市場(chǎng)法制環(huán)境的健全?？梢栽O(shè)想，如果發(fā)包方不能推卸承包方的不法經(jīng)營(yíng)行為的不利后果，無(wú)論是對(duì)消費(fèi)者的民事責(zé)任，還是在稅收方面的行政責(zé)任，旅行社自然會(huì)在承包費(fèi)和法律責(zé)任之間作出一個(gè)理性的選擇。

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