濟(jì)南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)行政管理體制創(chuàng)新初探

[摘 要] 本文分析出濟(jì)南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)行政管理體制中存在的主要問題為：內(nèi)部條塊分割嚴(yán)重、新舊管理體制間的沖突銳化，并針對問題提出改革的構(gòu)想與建議：創(chuàng)新管理體制、推動區(qū)際聯(lián)、轉(zhuǎn)變政府職能。

[關(guān)鍵詞] 濟(jì)南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū) 行政管理 體制創(chuàng)新

一、濟(jì)南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀分析

濟(jì)南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)(以下簡稱開發(fā)區(qū))，總規(guī)劃面積30平方公里，作為全市東西兩翼展開的重要載體，目前已初具規(guī)模，現(xiàn)已實(shí)際開發(fā)12平方公里。區(qū)內(nèi)設(shè)有魯能工業(yè)園、高科技電子工業(yè)園、食品工業(yè)園、綜合加工園以及相配套的生活服務(wù)區(qū)等；現(xiàn)有企業(yè)130多家，其中總投資在億元以上的有15家，4家為世界500強(qiáng)企業(yè)。開發(fā)區(qū)主要生產(chǎn)門類有電子、機(jī)械、汽車零部件、輕工、食品等。自2001年以來固定資產(chǎn)累計(jì)投入71.8億元。特別是2005年以來，開發(fā)區(qū)有了突破性發(fā)展，開發(fā)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究和30平方公里的控制性詳規(guī)已經(jīng)完成?；A(chǔ)設(shè)施投資僅2005年就達(dá)到3.9億元，實(shí)現(xiàn)了“七通一平”，形成了“四縱六橫”30公里路網(wǎng)，輻射面積達(dá)20平方公里，綠化面積達(dá)58.2萬平方米。2006年濟(jì)南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)進(jìn)入全省“十大產(chǎn)業(yè)集群”行列，被命名為山東省機(jī)械裝備產(chǎn)業(yè)集群。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)已成為濟(jì)南西部工業(yè)投入的核心區(qū)，招商引資的聚集區(qū)，科技創(chuàng)新的示范區(qū)，功能完善的新城區(qū)，促進(jìn)全市工業(yè)發(fā)展的又一重要增長極。 2005年以來，開發(fā)區(qū)共引進(jìn)項(xiàng)目42個，總投資55億元，其中外資項(xiàng)目5個，投資過億元的15個，過5千萬元的15個；年底在建達(dá)到40個以上，創(chuàng)歷史最好水平，其中，投資18億元的濟(jì)南柴油機(jī)廠、投資2.6億元的重汽工業(yè)園、投資4億元的聯(lián)想濟(jì)南沃德汽車零配件有限公司、投資10億元的濟(jì)南魯聯(lián)集團(tuán)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、全國試驗(yàn)機(jī)行業(yè)規(guī)模最大、市場占有率最高的行業(yè)排頭兵企業(yè)濟(jì)南試金集團(tuán)整體搬遷項(xiàng)目、國內(nèi)變壓器行業(yè)前5強(qiáng)濟(jì)南志友集團(tuán)股份有限公司、投資3億元的生產(chǎn)塔式起重機(jī)的專業(yè)公司通發(fā)實(shí)業(yè)，投資1.2億元高強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)件項(xiàng)目紛紛落戶開發(fā)區(qū)。

作為功能區(qū)，開發(fā)區(qū)對增強(qiáng)長清區(qū)乃至濟(jì)南市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展所起到的作用是有目共睹的，但是隨著功能區(qū)發(fā)展的日益成熟，功能區(qū)與行政區(qū)之間，在行使各自職能的時(shí)候，矛盾與沖突也越來越明顯。在這樣的背景下，理順開發(fā)區(qū)管委會與行長清區(qū)政府的關(guān)系，也就理順了功能區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系以及政府與企業(yè)、市場與社會的關(guān)系。

二、開發(fā)區(qū)現(xiàn)行行政管理體制存在的矛盾與問題

伴隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)地位的不斷增強(qiáng)，開發(fā)區(qū)的管理體制經(jīng)歷了不斷創(chuàng)新的過程：但出現(xiàn)了一些問題。 新區(qū)內(nèi)部塊狀管理依然、條塊關(guān)系難理。

1.現(xiàn)代功能區(qū)管理體制與傳統(tǒng)行政區(qū)管理體制難以融合

開發(fā)區(qū)實(shí)際上由長清區(qū)和開發(fā)區(qū)共同管理，開發(fā)區(qū)代表的是現(xiàn)代功能區(qū)管理體制，它與以長清區(qū)為代表的傳統(tǒng)政府管理體制，在形成背景、管理理念、管理方法以及管理效率等方面都存在著明顯的差異。功能區(qū)運(yùn)行的管理體制，是在引進(jìn)發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)管理理念的基礎(chǔ)上，以開發(fā)區(qū)管委會為載體，在強(qiáng)化服務(wù)意識、精簡管理機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)依法管理等方面進(jìn)行了改革。與之相對，形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的傳統(tǒng)政府經(jīng)濟(jì)管理體制，是以政府為載體的，政府對經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動的控制程度和干預(yù)程度較高。現(xiàn)代功能區(qū)管理體制與傳統(tǒng)行政區(qū)管理體制交織在一起，但卻難以融合。

2.行政區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所形成的慣性以及新形勢下日益明顯的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，使政府經(jīng)濟(jì)管理的計(jì)劃色彩依然很濃。功能區(qū)管理體制和傳統(tǒng)政府經(jīng)濟(jì)管理體制性質(zhì)上的巨大差異決定了兩種體制的難以融合，由此強(qiáng)化了功能區(qū)與行政區(qū)之間的某種分裂狀態(tài)。

改革開放以后，縱向責(zé)權(quán)的下放，大大激化了各級政府對本行政區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任意識，但同時(shí)也強(qiáng)化了地方政府的塊塊經(jīng)濟(jì)與地區(qū)本位主義傾向。開發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間在資源整合、產(chǎn)業(yè)分工等方面的合作意識和全局意識較差就是管理體制改革滯后所帶來的地區(qū)本位主義傾向的具體表現(xiàn)。造成開發(fā)區(qū)與長清區(qū)產(chǎn)業(yè)布局出現(xiàn)一些不合理狀況。由于行政區(qū)層次的法定性和固有性，以及嚴(yán)格行政區(qū)劃和過度分權(quán)所強(qiáng)化的行政區(qū)政府的利益主體地位，導(dǎo)致了日趨嚴(yán)重的分裂狀態(tài)。

3.現(xiàn)行管理體制層級重疊

開發(fā)區(qū)的范圍主要析自平安辦事處，既歸長清區(qū)管理，也歸開發(fā)區(qū)管理，出現(xiàn)管理體制的層級重疊。

長清區(qū)是濟(jì)南市的一級行政機(jī)構(gòu)，副局級政區(qū)，在行政管理方面直接對濟(jì)南市人民政府負(fù)責(zé)；經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)是省級開發(fā)區(qū)，局級建制，盡管不是一級政府，但享有局級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。向濟(jì)南市人民政府負(fù)責(zé)，但實(shí)際運(yùn)行中，尤其在行政管理工作方面直接對長清區(qū)人民政府負(fù)責(zé)。濟(jì)南市領(lǐng)導(dǎo)開發(fā)區(qū)，長清區(qū)也能領(lǐng)導(dǎo)開發(fā)區(qū)的。

開發(fā)區(qū)的管理結(jié)構(gòu)具有一定的復(fù)雜性，這種重疊的結(jié)構(gòu)，使得開發(fā)區(qū)管委會管理職能的高效發(fā)揮受到制約。因此，對新舊兩種管理體制的統(tǒng)合是十分必要的，這種統(tǒng)合對開發(fā)區(qū)整體協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

4.事權(quán)不集中、管理難統(tǒng)一

從開發(fā)區(qū)現(xiàn)行行政管理體制的上述特點(diǎn)來看，目前行政管理體制中存在的問題是相當(dāng)明顯的。當(dāng)初設(shè)立開發(fā)區(qū)管委會的目的在于通過管理的統(tǒng)一，強(qiáng)化新區(qū)作為一個整體來發(fā)揮功能。作為對應(yīng)于傳統(tǒng)政府行政管理體制來說，這種新的體制是符合開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展內(nèi)在需求的，但是在新體制實(shí)施的過程中，卻發(fā)現(xiàn)新舊體制的難以達(dá)成協(xié)調(diào)關(guān)系。在新體制實(shí)施過程中，發(fā)現(xiàn)盡管新區(qū)管委會被賦予了規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)等職責(zé)，但并不擁有對各行政區(qū)和功能區(qū)的行政管理權(quán)力，這樣一來，就出現(xiàn)了 “權(quán)責(zé)不對等”、“有責(zé)無權(quán)”的現(xiàn)象。而且，在不擁有對內(nèi)部各區(qū)的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)的情況下，開發(fā)區(qū)管委會被賦予的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)等權(quán)力是難以實(shí)現(xiàn)的。所以，在新舊體制不相協(xié)調(diào)的情況下，開發(fā)區(qū)內(nèi)部各區(qū)協(xié)作與分工的加強(qiáng)、整體功能的發(fā)揮也就難以得到保證。

三、開發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的基本構(gòu)想

雖然開發(fā)區(qū)現(xiàn)行管理體制曾經(jīng)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但這種管理體制與新的發(fā)展需求已經(jīng)不相適應(yīng)，因此為了避免功能區(qū)與行政區(qū)之間的無序競爭和內(nèi)耗，增強(qiáng)區(qū)域整體效益的發(fā)揮，探索建立統(tǒng)一的管理體制模式，建立合理的利益分享機(jī)制，加強(qiáng)各區(qū)之間協(xié)作，在區(qū)域內(nèi)形成互利互惠、優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)制勢在必行。

1.體制創(chuàng)新

在政府行政管理體制方面，從開發(fā)區(qū)管委會1999年成立，就一直在進(jìn)行不斷的改革，與目前國內(nèi)比較先進(jìn)的地區(qū)比較而言，開發(fā)區(qū)的行政管理體制改革還處于爬坡階段。比如浦東新區(qū)經(jīng)過幾個階段的改革，可以說目前已經(jīng)處于比較優(yōu)化的階段，改革后的行政管理制度可以使浦東新區(qū)相對有效地進(jìn)行資源組織，發(fā)揮整體優(yōu)勢，促進(jìn)整體發(fā)展。

最初，浦東新區(qū)也是實(shí)行管委會制，但在2000年10月，浦東新區(qū)正式建立人民政府。新區(qū)政府機(jī)構(gòu)仍然保持了“小政府、大服務(wù)”的格局，實(shí)現(xiàn)了政企分離。為了更好地轉(zhuǎn)換政府職能，按社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，浦東新區(qū)還積極培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會，發(fā)展專業(yè)機(jī)構(gòu)和中介組織，健全了市場服務(wù)體系。

而開發(fā)區(qū)目前仍是以管理委員會形式管理、開發(fā)、建設(shè)，這種管理模式目前已開始出現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)的問題，開發(fā)區(qū)管委會在調(diào)動當(dāng)?shù)刭Y源、統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善社會職能等方面都會面臨著較大的困難，如果這種體制不加以改變，勢必影響到開發(fā)區(qū)今后的進(jìn)一步發(fā)展。因此，開發(fā)區(qū)可以借鑒浦東新區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建立起能夠滿足新的競爭發(fā)展需要的政府管理體制。

2.層級精簡

開發(fā)區(qū)現(xiàn)行管理體制存在的主要問題是多頭領(lǐng)導(dǎo)。這些問題導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)活動主體的上級部門過多、且不統(tǒng)一、難以協(xié)調(diào)，在處理行政事務(wù)時(shí)容易出現(xiàn)推拉扯皮，效率低下的現(xiàn)象，從而影響開發(fā)區(qū)整體發(fā)展。目前，開發(fā)區(qū)內(nèi)部各區(qū)的行政管理部門是長清區(qū)人民政府，其經(jīng)濟(jì)管理部門是開發(fā)區(qū)管委會，這樣的設(shè)置安排有其歷史的合理性。但是，在管理工作的實(shí)際運(yùn)行中，開發(fā)區(qū)管委會對內(nèi)部各區(qū)在經(jīng)濟(jì)方面的統(tǒng)籌管理是難以實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)?，盡管有開發(fā)區(qū)管委會，但是開發(fā)區(qū)的管理工作仍然是由行政區(qū)的行政管理機(jī)構(gòu)起主導(dǎo)作用。因此，開發(fā)區(qū)在區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)選擇、項(xiàng)目引進(jìn)等方面往往從本位出發(fā)，而忽視了市場的調(diào)節(jié)作用。而開發(fā)區(qū)管委會由于沒有人事權(quán)、財(cái)政權(quán)，許多新區(qū)內(nèi)跨行政區(qū)和功能區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施也難以組織和協(xié)調(diào)。因此，開發(fā)區(qū)要發(fā)展就必須在行政管理制度中，協(xié)調(diào)好功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)與行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，明確各管理部門的職責(zé)與職權(quán)，并對管理部門與層級進(jìn)行簡化，由原來分別管理走向統(tǒng)一管理，原來的瘦長型管理結(jié)構(gòu)，向扁平型結(jié)構(gòu)調(diào)整。

3.責(zé)權(quán)明確

改革開發(fā)區(qū)現(xiàn)行的行政管理體制，解決現(xiàn)行體制中存在的責(zé)權(quán)模糊的問題，就必須提高開發(fā)區(qū)的規(guī)格，濟(jì)南市和長清區(qū)要下放行政權(quán)力，以解決新區(qū)權(quán)力分散的問題。將“管人權(quán)”與“管事權(quán)”結(jié)合起來，強(qiáng)化開發(fā)區(qū)管委會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)職能。根據(jù)開發(fā)區(qū)的功能定位和整體功能開發(fā)的需要，由濟(jì)南市人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并確立開發(fā)區(qū)為濟(jì)南市的法定建制區(qū)。整合開發(fā)區(qū)、長清區(qū)功能，逐步形成統(tǒng)一規(guī)范的管理體制，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)調(diào)整行政區(qū)劃，確立開發(fā)區(qū)法定建制區(qū)的地位。開發(fā)區(qū)也將完成從當(dāng)前的功能區(qū)向新城區(qū)的轉(zhuǎn)變。

4.建立“小管理、大服務(wù)”的管理體制

上海浦東新區(qū)、廣州蘿崗新區(qū)的發(fā)展都為開發(fā)區(qū)的發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，而且開發(fā)區(qū)經(jīng)過近十多年的實(shí)踐，也積累了自己的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，并且已經(jīng)建立了與國際接軌的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。開發(fā)區(qū)不斷嘗試和探索新體制，積極進(jìn)行行政管理、投融資、社會保障、土地使用制度等方面的改革。在行政管理體制方面，實(shí)行“小政府、大社會”的新型運(yùn)營機(jī)制；在投資管理方面，堅(jiān)持以為投資者提供“全方位、全過程”優(yōu)質(zhì)服務(wù)為宗旨，采取經(jīng)濟(jì)手段、法律手段，輔之以行政措施進(jìn)行調(diào)控，營造出良好的投資環(huán)境。另外，借鑒國際上成功的管理經(jīng)驗(yàn)，不斷健全生活、生產(chǎn)、保安、運(yùn)輸、倉儲等社會化服務(wù)體系。在社會保障方面，積極推行全員社會勞動福利保障制度體系，企業(yè)用工和醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老等多項(xiàng)保險(xiǎn)初步實(shí)現(xiàn)社會化，減輕了企業(yè)的社會負(fù)擔(dān)。在建設(shè)布局上，合理利用土地，提高容積率。在土地使用上，實(shí)行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓制度，在制定遠(yuǎn)景規(guī)劃的前提下，以項(xiàng)目帶開發(fā)，開發(fā)一片、建設(shè)一片、收效一片、滾動發(fā)展。通過整體規(guī)劃和對土地的調(diào)控，運(yùn)用市場機(jī)制和資本市場運(yùn)作來籌集建設(shè)資金，探索建設(shè)城市、經(jīng)營城市的新路子。從而實(shí)現(xiàn) “小管理、大服務(wù)”的管理新體制。

5.促進(jìn)功能區(qū)與行政區(qū)的重組

在開發(fā)區(qū)約30平方公里的范圍內(nèi)，現(xiàn)主要有產(chǎn)業(yè)區(qū)和農(nóng)高區(qū)，面積總和不足12平方公里，還有較大的發(fā)展空間。繼續(xù)搞好現(xiàn)有開發(fā)區(qū)、農(nóng)高新區(qū)的建設(shè)，充分發(fā)揮功能區(qū)管理體制的優(yōu)勢，加快產(chǎn)業(yè)的集聚和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在大力發(fā)展功能區(qū)的同時(shí)，必然會產(chǎn)生與行政區(qū)之間的矛盾或利益沖突，那么推動行政區(qū)與功能區(qū)的聯(lián)合就成為了必然。

在功能區(qū)發(fā)展到一定階段的時(shí)候，必然會產(chǎn)生功能區(qū)自身實(shí)力的積累與加強(qiáng)，同時(shí)就出現(xiàn)了發(fā)展空間擴(kuò)大的需求。區(qū)別不同情況因地制宜地推動功能區(qū)與周邊行政區(qū)的聯(lián)合，對于推動行政區(qū)與功能區(qū)的互補(bǔ)共贏是十分必要的。一方面，功能區(qū)可以得到行政區(qū)的土地等資源，以擴(kuò)大發(fā)展的空間；另一方面，行政區(qū)可以利用功能區(qū)零活、高效的體制機(jī)制帶動周邊行政區(qū)的發(fā)展。另外，行政區(qū)已有的社會管理平臺為功能區(qū)進(jìn)入成熟發(fā)展階段后日益擴(kuò)大的社會管理需求提供了非常有益的補(bǔ)充。因此，推動功能區(qū)與行政區(qū)的聯(lián)合，是促進(jìn)二者統(tǒng)籌發(fā)展，消除二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題的必經(jīng)之路。

綜上所述，推動政府職能的轉(zhuǎn)變是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的需要，開發(fā)區(qū)在管理體制上的創(chuàng)新也是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。

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