政府目標(biāo)、偏好、政策與“奧肯悖論”破解

[摘要] “奧肯定律”是經(jīng)濟(jì)學(xué)最可靠的定律之一，已經(jīng)成為許多國家制定經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)政策信條。但是，在中國卻出現(xiàn)了“奧肯悖論”，即經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)增長不平衡，二者在增長趨勢(shì)上不同步。由于舊的體制、政策以及行政力量不當(dāng)干預(yù)，“奧肯悖論”的非規(guī)律性具有反市場(chǎng)性。而政府目標(biāo)、偏好、政策的偏離，造成了結(jié)果的偏離，建設(shè)“就業(yè)友好型”的增長模式成為破解“奧肯悖論”的根本策略，應(yīng)鼓勵(lì)中小企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和非正規(guī)就業(yè)，并制定和執(zhí)行獨(dú)立的就業(yè)促進(jìn)政策。

[關(guān)鍵詞] 目標(biāo) 偏好 政策 奧肯悖論

一、“奧肯定律”與“奧肯悖論”

“奧肯定律”(Okun’s Law)是由美國著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、約翰遜總統(tǒng)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席阿瑟?奧肯于1962年提出的，它說明的是失業(yè)率與實(shí)際產(chǎn)出增長率之間關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)統(tǒng)計(jì)規(guī)律。奧肯通過研究美國20世紀(jì)50年代的國民生產(chǎn)總值和失業(yè)率發(fā)現(xiàn)，削減失業(yè)率一個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)際國民生產(chǎn)總值將會(huì)提高3%，即經(jīng)濟(jì)增長和失業(yè)之間存在反向替代關(guān)系：“經(jīng)濟(jì)增長速度快，就業(yè)崗位增多，就業(yè)水平高，失業(yè)率低；反之，就業(yè)水平低，失業(yè)率高”。這就是著名的奧肯定律。

可是在我國，“奧肯定律”卻不靈了，①甚至出現(xiàn)了“奧肯悖論”。我國經(jīng)濟(jì)在上個(gè)世紀(jì)90年代，保持高速增長，年均增長速度高達(dá)10.1%，而同期就業(yè)增長率卻僅有1.1%。2001年至2005年我國GDP增長速度分別為8.3%、9.1%、10.0%、10.1%和10.2%，而同期年末城鎮(zhèn)人口登記失業(yè)率卻是我國改革開放以來最高的5年，而且遠(yuǎn)高于上個(gè)世紀(jì)90年代。此外，我國經(jīng)濟(jì)增長就業(yè)彈性系數(shù)也比90年代低?！熬盼濉逼陂g，我國GDP就業(yè)彈性系數(shù)為0.13，但到“十五”期間，平均就業(yè)彈性系數(shù)下降到0.11，其中2005年僅為0.08。經(jīng)濟(jì)每增長一個(gè)百分點(diǎn)帶動(dòng)的就業(yè)增加量，也由“九五”時(shí)期的94萬人，減少到了“十五”時(shí)期的80萬人，其中，2005年只有63萬人。②中國經(jīng)濟(jì)的高速增長并沒有帶來就業(yè)率的高速增長和失業(yè)率的迅速下降，中國存在“奧肯悖論”現(xiàn)象。

不少學(xué)者試圖分析我國出現(xiàn)“奧肯悖論”的原因，主要觀點(diǎn)有如下幾個(gè)方面：

第一，制度制約與制度變革。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)公平，并為之實(shí)行了“低工資、零失業(yè)”的就業(yè)制度。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，勞動(dòng)市場(chǎng)也隨之發(fā)生變化。傳統(tǒng)追求公平、犧牲效率的做法被摒棄掉，“國企改革、減員增效”成為城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)改革的核心，這使得原有冗居在國企內(nèi)部的富余人員“顯性化”，失業(yè)短時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)“井噴”，并將持續(xù)相當(dāng)長的一段時(shí)間。

第二，技術(shù)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)革新。技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)革新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)的必然要求，其直接結(jié)果是資本有機(jī)構(gòu)成提高，單位資本相對(duì)應(yīng)的勞動(dòng)力數(shù)量降低，形成了資本擠出勞動(dòng)力的現(xiàn)象。完成相同國民生產(chǎn)總值所需要的勞動(dòng)力投入會(huì)更少。

第三，勞動(dòng)人口的持續(xù)增長。上個(gè)世紀(jì)五六十年代，中國實(shí)行了鼓勵(lì)生育的政策，使中國人口短期內(nèi)急劇增加。④伴隨著勞動(dòng)人口的自然增長，我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村的就業(yè)壓力以約20年一個(gè)高峰循環(huán)出現(xiàn)。而二元經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致勞動(dòng)力從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)顯性化，這也是失業(yè)率居高不下的一個(gè)重要原因。

當(dāng)然，另有部分學(xué)者則通過深入分析“奧肯定律”的變量關(guān)系，并對(duì)中國實(shí)證數(shù)據(jù)重新測(cè)算，認(rèn)為“奧肯定律”在中國并未失效，至少?zèng)]有出現(xiàn)所謂的“奧肯悖論”。這些觀點(diǎn)是可以進(jìn)一步討論的。

本文認(rèn)為，“奧肯定律”與“奧肯悖論”同時(shí)存在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程之中，規(guī)律性與反規(guī)律性在諸多復(fù)雜因素的共同作用下此起彼伏，而市場(chǎng)的因素是“奧肯定律”規(guī)律性的根本推動(dòng)力，而以政府力量為代表的反市場(chǎng)力量則成為“奧肯悖論”出現(xiàn)的根本原因，中國欲破解“奧肯悖論”，更好的實(shí)現(xiàn)“奧肯定律”的規(guī)律性作用，需要各級(jí)政府在目標(biāo)、政策與偏好方面進(jìn)行革新。

二、政府目標(biāo)、偏好、政策與結(jié)果偏離

政府作為市場(chǎng)機(jī)制的干預(yù)力量，具有保護(hù)市場(chǎng)和反市場(chǎng)運(yùn)作的雙重特征，而作為理性的主體，政府的行為深受其目標(biāo)、偏好和政策的影響，受益最大、成本最小也是政府的根本目標(biāo)，而這也從根本上影響了其行為的偏好和政策的選擇。改革開放至今，政府的首要目標(biāo)較傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期有了根本改變，主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)快速增長、財(cái)政收入大幅度提高和管理成本盡量降低。在這一目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，政府的政策和行為選擇呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

第一，篤信“快速增長萬能”信條。地方官員在顯性政績的引誘下，片面理解“發(fā)展就是硬道理”為“增長就是硬道理”，認(rèn)為快速增長是萬能的，是政府的根本目標(biāo)，并能“包治百病”。與此同時(shí)，為了使“增長數(shù)據(jù)顯性化”，蓋高樓、修新路、建廣場(chǎng)、搞慶祝成為了地方官員的政策偏愛。

第二，偏愛大企業(yè)、資本和技術(shù)密集型企業(yè)。由于我國實(shí)行了分稅制改革，增值稅作為第一大稅種由中央與地方共享，而地方政府只要多上大的項(xiàng)目，地方財(cái)政就能增加，所以，地方政府偏愛大企業(yè)和資本、技術(shù)密集型企業(yè)。大企業(yè)在地方GDP增長中占有重要比重，多上幾個(gè)大項(xiàng)目、大企業(yè)就能迅速拉升地方GDP。所以，政府在政策、土地、能源等方面給予大企業(yè)諸多便利。而資本和技術(shù)密集型企業(yè)更是地方政府的寵兒，但這些企業(yè)對(duì)拉動(dòng)就業(yè)的促進(jìn)是十分有限的。

第三，認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)增長條件下就業(yè)必然增長”。獨(dú)立的就業(yè)促進(jìn)政策實(shí)行起來成本高、操作難，作為理性的主體，政府自然傾向于成本低、效益高的就業(yè)政策。而只要經(jīng)濟(jì)增長就能促進(jìn)就業(yè)也成為了政府官員秉持的信條，這使得就業(yè)政策依賴于增長政策，附著于經(jīng)濟(jì)增長政策之下，失去了獨(dú)立性，現(xiàn)實(shí)的操作往往被忽視了。

政府的目標(biāo)、偏好和政策選擇所帶來的結(jié)果卻是值得注意的：

第一，中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)與發(fā)展成本高。由于難以得到各類優(yōu)惠政策，加之政府對(duì)創(chuàng)業(yè)鼓勵(lì)不足，登記制度苛刻、審批程序繁瑣，索、拿、卡、要現(xiàn)象存在，中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)和發(fā)展成本相當(dāng)高。據(jù)國家工商總局統(tǒng)計(jì)，1999年我國有個(gè)體工商戶3160萬戶，截至2004年，這一數(shù)字下降到了2350萬戶， 2005年底，全國內(nèi)資企業(yè)是有350萬戶，比上年凈減少30.1萬戶，下降了7.9%。

第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不合理，2006年第三產(chǎn)業(yè)增加值占有國內(nèi)生產(chǎn)總值的39.5%，而其他國家在我國目前這樣的發(fā)展水平上可以達(dá)到50%以上。世界上絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)高于其產(chǎn)值比，如韓國的第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)與其產(chǎn)值之比為61:51，馬來西亞為50:41，菲律賓為45:45，巴西為56:50，而中國的數(shù)據(jù)卻是27.7:36.6，兩者差5.9個(gè)百分點(diǎn)。

第三，就業(yè)政策長期被滯后和忽視了。由于“增長萬能”論和“經(jīng)濟(jì)增長條件下就業(yè)必然增長”的信條，不少地方政府雖然將就業(yè)作為政府政績考核的標(biāo)準(zhǔn)之一，但卻往往附著于經(jīng)濟(jì)增長政策之上，獨(dú)立的就業(yè)優(yōu)先政策被忽視了。

三、政府目標(biāo)：建設(shè)就業(yè)友好型的增長模式

本文認(rèn)為，我國失業(yè)治理的關(guān)鍵在于政府的目標(biāo)、策略與偏好行為的變革，“奧肯悖論”的出現(xiàn)不僅反映了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與勞動(dòng)力就業(yè)的特殊性，更重要的是反映了一個(gè)基本理念：經(jīng)濟(jì)增長是促進(jìn)就業(yè)的必要條件，沒有經(jīng)濟(jì)增長，提高就業(yè)率就無從談起，但是，經(jīng)濟(jì)增長并非促進(jìn)就業(yè)的充分條件，即使經(jīng)濟(jì)增長，也并不意味著失業(yè)率降低。治理失業(yè)不能僅靠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長來實(shí)現(xiàn)，必須成為政府的一個(gè)獨(dú)立目標(biāo)，倡導(dǎo)就業(yè)優(yōu)先原則，鼓勵(lì)“就業(yè)友好型”的增長方式，實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)、策略與偏好的改變。

第一，鼓勵(lì)中小企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)大型企業(yè)與中小企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。從各國企業(yè)結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)力的就業(yè)規(guī)律來看，中小企業(yè)成為吸收勞動(dòng)力最主要部門。不論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，一是全部企業(yè)的99.5%以上是微型和小型企業(yè)，二是全部勞動(dòng)力在微型和中小企業(yè)的就業(yè)比例為65—80%。從每千人擁有的企業(yè)數(shù)量看，發(fā)展中國家是20—30個(gè)企業(yè)，發(fā)達(dá)國家為40—55個(gè)，我國只有3.1個(gè)企業(yè)；全部勞動(dòng)力在微型和中小企業(yè)就業(yè)的比例我國也只有47%，大大低于世界各國的平均水平。⑦政府應(yīng)制定有利于中小企業(yè)發(fā)展的政策，在政策、資本、土地等方面給予優(yōu)惠，尤其要對(duì)勞動(dòng)密集型中小企業(yè)提供更多優(yōu)惠政策，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展。

第二，鼓勵(lì)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)是促進(jìn)就業(yè)的重要途徑，具有投資少、彈性高、效益高的特點(diǎn)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)可以吸收大量剩余勞動(dòng)力就業(yè)。國家應(yīng)制定鼓勵(lì)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，尤其鼓勵(lì)下崗失業(yè)人員、進(jìn)城農(nóng)民從事服務(wù)業(yè)，降低準(zhǔn)入門檻，簡(jiǎn)化政策流程，為第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的環(huán)境，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)增加與就業(yè)的同步發(fā)展。

第三，鼓勵(lì)非正規(guī)就業(yè)，促進(jìn)就業(yè)形式多元化。從某種意義上說，“非正規(guī)部門”也是剩余勞動(dòng)的“蓄水池”。⑧政府應(yīng)調(diào)整就業(yè)方式，鼓勵(lì)靈活就業(yè)形式。從工資待遇、失業(yè)津貼、勞動(dòng)條件等方面支持小時(shí)工、臨時(shí)工、季節(jié)工、自由職業(yè)等就業(yè)形式的發(fā)展，從而為低技能者創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，減少失業(yè)。⑨就業(yè)形式多元化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，鼓勵(lì)非正規(guī)就業(yè)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)增長的主要途徑。

第四，變革政府運(yùn)行機(jī)制，提高效率，實(shí)行獨(dú)立的就業(yè)優(yōu)先政策。政府加快行政改革、提高服務(wù)意識(shí)具有根本性的意義。政府應(yīng)變革各類不合理的體制和政策，退出政府對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)，簡(jiǎn)化各類審批、申報(bào)手續(xù)，讓便利于民，同時(shí)加快自身改革，減員增效，行政效率提高。鑒于經(jīng)濟(jì)增長并非是就業(yè)增長的充分條件，政府應(yīng)制定獨(dú)立的就業(yè)優(yōu)先政策。這并不意味著把就業(yè)置放于經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)之上。實(shí)際上，樹立就業(yè)優(yōu)先原則，本身就包含著把經(jīng)濟(jì)增長置于政策優(yōu)先的重要位置，以及作為擴(kuò)大就業(yè)的前提和必要條件的意思。理論和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)都表明，把就業(yè)放在第一位，反而可以保證增長目標(biāo)，相反則不然。⑩必須制定和執(zhí)行獨(dú)立的就業(yè)優(yōu)先政策，增加其在政績考核中的權(quán)重，為地方的產(chǎn)業(yè)政策和企業(yè)政策提供推動(dòng)力。

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