淺析民間資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域的障礙及對策

[摘要] 長期以來，政府是我國公共產(chǎn)品的獨家壟斷提供者，公共提供的低效率使民間資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域成為必然。民間資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域存在障礙是多種因素共同作用的結(jié)果，也是我國公共服務(wù)市場化改革必須面臨的難題。該文章在剖析民間資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域障礙的類別及成因的基礎(chǔ)上，著重從制度建設(shè)和民營經(jīng)濟主體自身角度提出了排除市場準(zhǔn)入障礙，促進民間資本順利進入公共服務(wù)領(lǐng)域的對策，有著與我國國情相適應(yīng)的現(xiàn)實意義。

[關(guān)鍵詞] 民間資本 公共服務(wù) 障礙 市場準(zhǔn)入

我國的公共服務(wù)長期處于政府獨家提供的壟斷狀態(tài)，國有壟斷格局因阻礙有效競爭而帶來低效率、公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量達不到民眾的期望，以及國家財政負擔(dān)沉重等問題?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期滯后已成為制約我國經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的瓶頸之一，隨著公共服務(wù)民營化改革的深入，公共提供的低效率使民間資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域成為必然。因此，如何激活民間資本，使其充分服務(wù)于公共產(chǎn)品的提供，有著重要的現(xiàn)實意義。

一、民間資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域障礙的成因分析

我國民間資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入問題是中國經(jīng)濟體制由計劃向市場轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，是東方傳統(tǒng)與世界經(jīng)濟文明接軌的產(chǎn)物，是國家力量與市場經(jīng)濟主體自然發(fā)展至一定程度的產(chǎn)物。因此，有其特殊原因。

1.信息不對稱導(dǎo)致的市場準(zhǔn)入障礙

目前，我國公共服務(wù)領(lǐng)域仍屬于政府主導(dǎo)型，政府或者國有資本擁有者掌有充分信息，民間資本則是處于信息劣勢的交易一方。由于轉(zhuǎn)型期中國社會公信力的極大損害和社會信用體制的缺失，民間資本在進入自己不熟悉的市場時，常常會因此蒙受損失，長此以往，即便是政府明令放開的市場，民間資本也無心經(jīng)營，更妄論未解禁的市場。如此，則不僅造成了社會心理意識方面的準(zhǔn)入障礙，更加劇了體制環(huán)境的準(zhǔn)入障礙。信息不對稱對民間資本市場準(zhǔn)入的另一影響在于程序準(zhǔn)入。我國的市場準(zhǔn)入程序頗為復(fù)雜，除相關(guān)法律的規(guī)定外，各個具體行政部門另有規(guī)則，在程序準(zhǔn)入中，國有資本因為與行政部門同屬國家而有天然優(yōu)勢，對于外來資本，國家則有明確而簡化的準(zhǔn)入手續(xù)，只有民間資本要獨自面對復(fù)雜的法律條款和各層人事關(guān)系，為獲取程序準(zhǔn)入方面的信息往往增加大量的交易成本。

2.二元經(jīng)濟傳統(tǒng)對民間資本市場準(zhǔn)入的抑制性

同許多發(fā)展中國家一樣，中國有著深厚的二元經(jīng)濟傳統(tǒng)。在這一典型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的形成過程中，中國的民間資本始終未能占據(jù)主導(dǎo)地位，反而是外來資本和買辦資本支撐著中國近代的工業(yè)化。從某種角度講，當(dāng)前的經(jīng)濟環(huán)境與當(dāng)時的情況有類似之處。如何改變民族資本在外來資本和國家資本夾縫中的弱勢地位，仍然值得深思。中國二元經(jīng)濟的產(chǎn)生，伴隨著濃重的封建色彩，卻又排斥民族資本的發(fā)展。由于長期處于被壓制狀態(tài)，民間資本有著諸多先天不足的缺陷。此外，由于社會中長期存在著“傳統(tǒng)”和“現(xiàn)代”兩個發(fā)展水平迥異的部門，滋生于“傳統(tǒng)”部門的民間資本在進入“現(xiàn)代”部門時，不可避免地會遇到來自意識形態(tài)、技術(shù)水平，以及市場準(zhǔn)入手續(xù)辦理過程中個別人的“尋租”行為等方面的阻礙，民間資本要順利地進入政府主導(dǎo)型的市場，不得不付出更大努力。

3.壟斷是阻礙民間資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域的重要原因

從表面上看，目前社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域已沒有明顯的障礙，但是一些壟斷部門或壟斷集團，從部門利益出發(fā)阻礙民營經(jīng)濟投資基礎(chǔ)領(lǐng)域的現(xiàn)象也是嚴重存在的。如這些部門和集團在項目審批、資金優(yōu)惠政策選擇、項目設(shè)計施工、原材料供應(yīng)、項目投運后的維護等，都向系統(tǒng)直屬企業(yè)傾斜。尤其是自然壟斷行業(yè)，不僅民營企業(yè)難以進入，就是非本行業(yè)的國有企業(yè)也難以進入。市場準(zhǔn)入的限制和行業(yè)的壟斷，加至有關(guān)政府部門的尋租行為都在一定程度上縮小了民營企業(yè)的投資與發(fā)展空間。

4.民眾對國企的慣性偏好也是造成民間資本市場準(zhǔn)入障礙的原因

由于國有企業(yè)特殊的產(chǎn)權(quán)制度，使其經(jīng)營行為并不像民營企業(yè)那樣具有十分突出而惟一的商業(yè)性目標(biāo)，給人們的感覺不像民營企業(yè)那樣“惟利是圖”。同時，由于體制的原因，人們事實上已經(jīng)將國有企業(yè)信用等同于國家信用，在民眾的心目中，國有企業(yè)以國家為背景，經(jīng)營具有更強的穩(wěn)定性，不會輕易破產(chǎn)倒閉。因此，在民眾的心目中，國有企業(yè)較之民營企業(yè)具有更好的信譽，尤其是在經(jīng)濟落后，民營企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小、信譽低，市場經(jīng)濟運行秩序還沒有建立健全的西部地區(qū)，更是如此。在這種情況下，實施政府投資退出，改由民營資本來替代提供相應(yīng)的商品和勞務(wù)，人們自然會擔(dān)心他們的交易安全和利益保障。當(dāng)一個地區(qū)沒有形成廣泛接納和認可民營企業(yè)的社會氛圍時，民營資本進入并在其中經(jīng)營的難度是可想而知的。

二、排除民間資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域障礙的對策

民間資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域是一個十分復(fù)雜的問題，涉及到政治、法律、社會等各方面的改革。只有在實踐中不斷探索，才能夠充分發(fā)揮民間資本進入的種種優(yōu)勢，并將一些弊端弱化，乃至最終加以克服。

1.放寬行政約束，為民間資本創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境

非公有制經(jīng)濟和民間資本要公開、公平地參與市場競爭，離不開政策的引導(dǎo)、支持和調(diào)節(jié)。要進一步降低準(zhǔn)入門檻，進一步開放非公有制經(jīng)濟投資領(lǐng)域，凡是國家法律法規(guī)沒有明令禁止的，都應(yīng)該允許非公有制經(jīng)濟從事生產(chǎn)經(jīng)營；凡是外資經(jīng)營的領(lǐng)域，都應(yīng)向民間投資開放。為此，應(yīng)當(dāng)積極改進政府的管理工作。各級政府都要把促進和引導(dǎo)民間資本投資納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，本著積極引導(dǎo)、熱心服務(wù)、依法監(jiān)管的原則，采取法律、經(jīng)濟和必要的行政手段，引導(dǎo)民間資本健康發(fā)展；要改革行政審批制度，減少程序，提高效率，盡快建立民間投資項目登記備案制度。

2.解除金融財政約束，促進金融財政與民間資本的結(jié)合

一是政府可直接出資注入某一項目，吸引民間資本參與；要加強國債投資與民間投資的融合，鼓勵民間資本采取聯(lián)合、聯(lián)營、入股等方式進入國債投資的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；二是為部分民間資本提供貼息，以較小的代價調(diào)動數(shù)額巨大的閑置資金，提高民間投資的收益率；三是對于一些風(fēng)險高的行業(yè)，財政可出資組建擔(dān)?；穑瑸槊耖g資本介入這些行業(yè)提供有限擔(dān)?；蛉繐?dān)保，以分擔(dān)風(fēng)險；四是建立民間資本的市場準(zhǔn)入和退出機制。一方面要大力扶持民營企業(yè)上市籌集資金，利用直接融資手段，進一步壯大民間資本實力；另一方面要建立多層次的證券市場，盡快推出“創(chuàng)業(yè)板市場”，并在運作中以支持成長型民營中小企業(yè)為主要對象。最后，還應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展私募基金、民營風(fēng)險投資基金，盡快出臺《投資基金法》、《風(fēng)險投資法》，推進產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)展，規(guī)范股權(quán)交易行為。

3.消除社會環(huán)境約束，創(chuàng)造基本的體制環(huán)境促進民間投資的發(fā)展

創(chuàng)造市場公平競爭的環(huán)境，其核心應(yīng)是縮小政府直接投資范圍，全面放開民間投資實業(yè)的領(lǐng)域限制。國家應(yīng)對投資領(lǐng)域進行分類界定，比如，可以將城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項目按有無收益來確定其經(jīng)營屬性，并分類為非經(jīng)營性項目和可經(jīng)營性項目，再根據(jù)項目的經(jīng)營屬性、類別及等級等來決定項目的投資主體、運作模式、資金渠道及利益歸屬等。其中，經(jīng)營性項目政府按照公開、公平、公正的原則進行招、投標(biāo)，把融資、建設(shè)、管理及運營一體化地交給投資方自行決策，風(fēng)險和權(quán)益分別由投資方承擔(dān)和享有。這意味著，除了國家政策、法規(guī)限制開放的少數(shù)關(guān)系到國家安全和經(jīng)濟命脈的行業(yè)領(lǐng)域，今后，所有經(jīng)營性領(lǐng)域?qū)⒅鸩饺肯蛏鐣Y本開放。尤其是如水務(wù)、公交、燃氣、供電、環(huán)保、收費公路、供水、供氣、供熱、軌道交通，以及文教衛(wèi)生體育等經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)營性社會事業(yè)項目等，各種資本都有機會參與投資興建。

除此之外還應(yīng)當(dāng)著力改善投資環(huán)境，加強政策、法規(guī)宣傳，努力營造一個良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。一是加強投資硬環(huán)境建設(shè)，花大力氣改善交通、通訊、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整；二是優(yōu)化投資軟環(huán)境建設(shè)，進一步完善與投資有關(guān)的土地、戶籍、就業(yè)、稅收等法律法規(guī)體系；三是大力推進行業(yè)協(xié)會等中介服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展，著力建設(shè)信息咨詢、市場中介等服務(wù)機構(gòu)；四是深入開展普法宣傳活動，同時，強化社會信用文化的建設(shè)，營造良好的金融、信用環(huán)境。

4.健全民營企業(yè)信用體系

這可從以下方面入手，如完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范民營企業(yè)的經(jīng)營管理，提高財務(wù)的透明度，提高其信用水準(zhǔn)；完外部環(huán)境，包括信用環(huán)境和融資環(huán)境，積極發(fā)展民營企業(yè)信用評級機構(gòu)，建立科學(xué)的民營企業(yè)信用評級機構(gòu)；建立社會誠信體系，使企業(yè)樹立起講信用的觀念；成立擔(dān)保機構(gòu)，為民營企業(yè)向銀行貸款提供擔(dān)保，提高民營企業(yè)的擔(dān)保能力。

5.強化民間投資監(jiān)督機制，培養(yǎng)成熟的民間投資主體

民間投資主體的自身素質(zhì)與民營企業(yè)的成敗緊密相關(guān)，為了提高民營企業(yè)的自身素質(zhì)，必須提高現(xiàn)有投資主體的素質(zhì)，并且積極培養(yǎng)潛在的投資者，才能使民營經(jīng)濟獲得快速、健康的發(fā)展。

首先，應(yīng)立足于提高現(xiàn)有投資主體的自身素質(zhì)。目前，我國私營企業(yè)的業(yè)主大多數(shù)文化水平不高，法律意識淡薄，對企業(yè)經(jīng)營管理能力差，有的業(yè)主還拋棄行業(yè)道德，偷工減料，制假售假。在這種狀況下，所制售的商品難以滿足消費要求已經(jīng)提高的消費者的需要，投資就難以進一步擴大。因此政府要嚴格法治，令違法亂紀者受到應(yīng)有的處罰。另一方面還要加強精神文明建設(shè)，培養(yǎng)良好的職業(yè)道德。還可對現(xiàn)有私營業(yè)主進行培訓(xùn)和教育，提高他們的素質(zhì)。為了解決目前民營企業(yè)發(fā)展中存在的規(guī)模不經(jīng)濟、低水平重復(fù)建設(shè)、市場過度競爭，以及環(huán)境污染和資源嚴重浪費等問題，促進民營經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展，政府應(yīng)該把促進民營企業(yè)的發(fā)展列入長期發(fā)展計劃，通過傳達國家的方針政策，定期發(fā)布指導(dǎo)性條例，發(fā)布相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)發(fā)展趨勢，以引導(dǎo)民營企業(yè)健康發(fā)展，使其在專業(yè)化分工和社會化競爭中得到穩(wěn)定發(fā)展。

其次，積極培育潛在的投資者。在我國的傳統(tǒng)文化中，過多褒揚安分守己、淡泊名利、安貧樂道等道德操守，不鼓勵甚至反對勇敢應(yīng)對風(fēng)險、合理追求個體利益的社會行為。因此，學(xué)校要在德育教育中，糾正這一偏差，把風(fēng)險精神作為勇敢的應(yīng)有之意加以褒揚和培養(yǎng)。從目前我國民間投資的地區(qū)分布，也可以看出風(fēng)險意識對民間投資的作用。民間投資在東部地區(qū)比較集中，而中西部相對較少，出現(xiàn)這種局面，不僅僅是東部條件好，還因為東部地區(qū)人們具有較強的風(fēng)險投資意識，而西部有太過厚重的歷史文化積淀的包袱，反而束縛了人們的頭腦。雖然單一的公有制局面在改革開放二十年來已經(jīng)有了巨大的改變，但作為觀念形態(tài)的公眾意識的進化在社會快速轉(zhuǎn)型期往往滯后于經(jīng)濟社會的發(fā)展，長期以來，國民風(fēng)險意識不強，敢于履險、追求成功的能力差的情況尚沒有得到應(yīng)有的改善。尤其是我國現(xiàn)有的勞動用工制度不統(tǒng)一，事業(yè)單位工作較穩(wěn)定，而企業(yè)員工則隨時面臨下崗的危險。這種“雙軌”制使得大量高素質(zhì)的人才在求穩(wěn)心理的作用下集中在政府、國企、事業(yè)和高校等單位而不愿去冒風(fēng)險投資創(chuàng)業(yè)。機會的喪失，不僅是個人的遺憾，而且是社會的悲劇和人力資本的極大浪費。因而，筆者認為教育部門要注意培養(yǎng)人們的風(fēng)險意識和承擔(dān)風(fēng)險的能力。

此外，還應(yīng)該建立良好的法律框架，建立和完善為民間投資服務(wù)的金融組織體系，以及建立合理的投資回報機制等措施。總之，克服民間資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域的障礙需要社會各界的共同努力，隨著公共服務(wù)民營化改革的深入和政治經(jīng)濟體制改革的深化發(fā)展，民間資本將會在公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。

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