圍繞對華貿(mào)易政策的美國政治游說

[摘要] 這一研究揭示：自從二十世紀(jì)六十年代以來的新政治時代，美國的利益集團(tuán)圍繞著支持自由貿(mào)易和貿(mào)易保護(hù)的斗爭而進(jìn)行的政治游說活動。通過代價高昂的大量和多樣化的游說活動，傳統(tǒng)的精英商業(yè)優(yōu)勢和勞工的挑戰(zhàn)都得到了支持。由精英商業(yè)聯(lián)盟所主導(dǎo)的多元化利益集團(tuán)政治降低了總統(tǒng)在制定外貿(mào)政策方面的主動權(quán)，鞏固了國會復(fù)興，使得國會繼續(xù)被集團(tuán)利益所驅(qū)動。

[關(guān)鍵詞] 美國 對華貿(mào)易 利益集團(tuán) 總統(tǒng) 國會

指導(dǎo)美國外交政策的基本原則是什么？加布里埃爾·考爾考（Gabriel Kolko）的精英—商業(yè)主導(dǎo)理論將“軍事—工業(yè)復(fù)合體”看作外交政策制定方面最重要的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。然而，近年來，關(guān)于外交政策制定方面的利益集團(tuán)政治的討論已經(jīng)傾向于多元主義，傳統(tǒng)上弱小或被邊緣化的群體在外交政策制定方面變得越來越引人注目。這種關(guān)于外交政策制定的多元主義看法挑戰(zhàn)關(guān)于總統(tǒng)、國會以及政黨在外交政策制定中的作用的流行理論?？偨y(tǒng)通常在外交事務(wù)有較多的獨(dú)斷權(quán)力，但上世紀(jì)七十年出現(xiàn)了與利益集團(tuán)相聯(lián)系的國會復(fù)興。但利益集團(tuán)的對立也分化國會，使得國會更易于被總統(tǒng)所操縱。因而，約翰·迪特里希（John Dietrich）認(rèn)為，自從1970年代初以來，美國外交政策制定體系已經(jīng)變得更加公開，更具有爭議性和多元化，并且，“更像相對而言的國內(nèi)政策制定”。我的研究致力于探討針對對華貿(mào)易政策的利益集團(tuán)結(jié)盟和相互對立的利益集團(tuán)就對華貿(mào)易問題所進(jìn)行的游說活動。

來自利益集團(tuán)的政治游說對于國會、總統(tǒng)、法庭以及官僚機(jī)構(gòu)施加壓力，這從美國憲法第一修正案得到法律支持，即“和平地集會，向政府請愿，以求對于怨情的矯正的權(quán)利”。美國政治的這一方面允許私人利益集團(tuán)對于公共政策的影響和享有特權(quán)的利益集團(tuán)的存在。關(guān)于這一點(diǎn)，索爾說：“當(dāng)選的代表們只不過代表利益的合作主義的思想引導(dǎo)他們直接對政客們施加壓力。結(jié)果是游說產(chǎn)業(yè)的顯著增長 … …說客們在干著腐蝕人民的代表和公仆，使他們偏離公共利益的事情”。

最惠國待遇于1979年首次被給予中國，受制于依據(jù)1974年貿(mào)易法案的杰克遜—凡尼克（Jackson—Vanik）修正案的年度評審。1990年，對于中國國內(nèi)的人權(quán)問題的關(guān)注引發(fā)了自由貿(mào)易觀點(diǎn)與保護(hù)人權(quán)觀點(diǎn)的爭議。1994年，當(dāng)克林頓將中國的貿(mào)易問題與人權(quán)脫鉤時，但對于其他問題的論爭在美國國會的年度評審中繼續(xù)出現(xiàn)，并且，在2000年，針對與中國進(jìn)入世界貿(mào)易組織有關(guān)的，給予中國永久性正常貿(mào)易關(guān)系，人權(quán)問題再次熱起來。最終，貿(mào)易保護(hù)主義聯(lián)盟輸?shù)袅诉@一政治游戲，但權(quán)力平衡并不是簡單地偏向自由貿(mào)易聯(lián)盟。在這一政治游戲中，美國利益集團(tuán)通過政治游說而進(jìn)行的政治博弈表現(xiàn)得淋漓盡致。

以精英-商業(yè)為主導(dǎo)的政治游說：針對對中國的永久性正常貿(mào)易關(guān)系的游說爭斗基本上是在自由貿(mào)易聯(lián)盟中的有組織的商業(yè)界和貿(mào)易保護(hù)主義聯(lián)盟中的有組織的勞工界之間進(jìn)行。但是，針對對華貿(mào)易問題的游說活動也反映變化著的和越來越多樣化的貿(mào)易保護(hù)主義聯(lián)盟的組成和這一聯(lián)盟所借助的熱點(diǎn)問題。1990年，工會與持不同政見的中國學(xué)生、人權(quán)組織和宗教團(tuán)體結(jié)盟借助人權(quán)來推動保護(hù)工作機(jī)會。現(xiàn)在，環(huán)境保護(hù)和宗教團(tuán)體，以及代表在臺獨(dú)的說客們搭上了保護(hù)工作機(jī)會這輛車，來推銷他們自己所關(guān)注的東西。

2000年4月，當(dāng)在快要來臨的五月份眾議院就對中國的永久性正常貿(mào)易關(guān)系法案投票之前，國會休會兩周時，在對于假定的三分之一未做決定的眾議員的爭奪中，游說大戰(zhàn)達(dá)到了爆炸點(diǎn)。幾千名勞聯(lián)-產(chǎn)聯(lián)、教師和鋼鐵工人工會成員、一個大學(xué)的學(xué)生組織，以及中國持不同政見者魏京生曾集結(jié)在美國國會，然后，工會成員們成扇形向國會辦公大樓里展開，去會見國會成員，游說反對對中國的永久性正常貿(mào)易關(guān)系。安排了七十次會見。估計眾院的每一位成員都被工會成員們見過至少四次?？ㄜ囁緳C(jī)在四月份舉行了一次類似的游說集會。這就是勞工游說反對對中國的永久性正常貿(mào)易關(guān)系的方式。另一方面，商業(yè)界支持對中國的永久性正常貿(mào)易關(guān)系的游說得到更好的資助，組織得更好。

1994年，作為抵制克林頓的將人權(quán)與對華貿(mào)易掛鉤的行政命令的一項措施，自由貿(mào)易聯(lián)盟使用了很多有協(xié)調(diào)的游說。美中商業(yè)理事會、美國貿(mào)易應(yīng)急委員會以及其他商業(yè)、農(nóng)業(yè)和政治團(tuán)體的代表們每周開一次會，并頻繁地通過電話交換信息。同時，自由貿(mào)易聯(lián)盟也在制造一場大規(guī)模的游說戰(zhàn)役。大約在勞工集結(jié)，并在國會大樓里四處敲門的同時，自由貿(mào)易聯(lián)盟中的有組織的商業(yè)界，包括商業(yè)圓桌會議、全國牛場主牛肉協(xié)會、美國農(nóng)社以及波音公司，讓幾千名公司行政官員和工人坐飛機(jī)去國會山，去游說立法議員，支持對中國的永久性正常貿(mào)易關(guān)系。同時，作為主要集團(tuán)公司領(lǐng)導(dǎo)人的全國性聯(lián)盟，商業(yè)圓桌會議在發(fā)起一個系列電視廣告，去削弱宗教自由問題的影響。

由自由貿(mào)易聯(lián)盟中的商業(yè)界所發(fā)動的支持對中國的永久性正常貿(mào)易關(guān)系的游說活動的一個引人注目的方面是：游說是由雇傭的職業(yè)說客來做的。依據(jù)fecinfo.com上的“1999年～2000年游說登記”，在這兩年期間，有36項有關(guān)對華貿(mào)易的游說登記。在這些登記中，25項明確支持中國加入世貿(mào)組織或?qū)χ袊挠谰眯哉ＹQ(mào)易關(guān)系或二者都支持。這些游說登記由商業(yè)圓桌會議、美中貿(mào)易商業(yè)聯(lián)合會、醫(yī)藥研究和制造商（協(xié)會）、特別氮肥委員會、美國玩具制造商（協(xié)會）、美國在線、美泰（玩具公司）、微軟集團(tuán)、波音公司、安泰（保險公司）、CIGNA（保險公司）、紐約國際（保險公司）、Citigroup 聯(lián)合公司（金融服務(wù)）、博士集團(tuán)公司、Caltex 集團(tuán)公司，以及阿諾德咨詢集團(tuán)聯(lián)合公司贊助。有四項登記一般地提到對華貿(mào)易。這四項登記由服務(wù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合公司聯(lián)合會、電子工業(yè)協(xié)會、羅地亞（化工公司）和波音公司贊助。有十一項登記催促美國政府推動與中國的一些具體貿(mào)易項目。這些登記由西屋電氣集團(tuán)公司、熊貓能源國際聯(lián)合公司、斯普林斯產(chǎn)業(yè)（家具公司）、聯(lián)合包裹服務(wù)、美國航空集團(tuán)、福萊希樂（公關(guān)公司）、Level 3 通訊聯(lián)合公司、康寧聯(lián)合公司（經(jīng)營高科技產(chǎn)品）、丘博集團(tuán)公司（保險業(yè)），以及美國任天堂（經(jīng)營視頻游戲產(chǎn)品）贊助。只有兩項游說登記反對對中國的永久性正常貿(mào)易關(guān)系。

在自由貿(mào)易倡導(dǎo)者中，最值得注意的是商業(yè)圓桌會議、大工商業(yè)公司波音公司和美國在線，以及保險業(yè)公司、玩具制造商、電訊、化工和電力產(chǎn)業(yè)。在這期間，商業(yè)圓桌會議贊助了七項支持對中國永久性正常貿(mào)易關(guān)系的游說登記。波音公司和美國在線各贊助三項。

代表臺獨(dú)的說客也參與登記專業(yè)游說，力圖將臺灣問題塞進(jìn)對華貿(mào)易法案。 臺灣研究所和福摩薩公關(guān)協(xié)會，以及一些個人授權(quán)六項游說登記，支持懸而未決的《1999和2000年臺灣安全增強(qiáng)法令》。遺產(chǎn)基金會也在網(wǎng)上為這一法令游說。眾議院于2000年元月1日通過了這一法令。 但該法令被參議院擱置，并遭到克林頓總統(tǒng)的反對。

網(wǎng)上游說：在針對對中國的永久性正常貿(mào)易關(guān)系的爭斗中，網(wǎng)上游說被雙方廣泛使用。就這一題目，無數(shù)的文章、廣告和聲明在網(wǎng)上發(fā)表。一些網(wǎng)頁，比如，新英格蘭貿(mào)易公司聯(lián)合會網(wǎng)頁，為他們的成員向國會議員寫信提供了一份書信草稿。似乎勞工界在網(wǎng)上游說中比商業(yè)界更活躍。勞聯(lián)-產(chǎn)聯(lián)建立了各種各樣的反對對中國的永久性正常貿(mào)易關(guān)系的網(wǎng)頁。除過商業(yè)圓桌會議和美中貿(mào)易商業(yè)聯(lián)合會，大部分商業(yè)組織在網(wǎng)上游說中不活躍。他們在他們的主頁上宣布支持與中國的永久性正常貿(mào)易關(guān)系。

Voter.com 總結(jié)出以下雙方的宣稱。貿(mào)易保護(hù)主義聯(lián)盟宣稱：永久性正常貿(mào)易關(guān)系會引起制造業(yè)的工作機(jī)會轉(zhuǎn)向中國，中國企圖威嚇印度和臺灣地區(qū)，中國無視已往的貿(mào)易協(xié)議，1979年的貿(mào)易協(xié)議對于美國已經(jīng)足夠了。它也引用中國缺少工人建立組織的權(quán)利，中國使用囚犯勞動，中國有強(qiáng)迫墮胎，武器擴(kuò)散，等等。

自由貿(mào)易聯(lián)盟宣稱：增長的貿(mào)易會導(dǎo)致中國的民主和資本主義改革，促進(jìn)地區(qū)安全，武器不擴(kuò)散，和環(huán)境保護(hù)，刺激美國的發(fā)展，為美國創(chuàng)造工作機(jī)會，避免工作崗位流失，防止日本和歐洲競爭對手從高速發(fā)展的中國市場上獲取巨額利潤，而貿(mào)易制裁則會引起美國的消費(fèi)價格上升。它也聲稱，對于中國貿(mào)易地位的年度評審并沒有改善中國的人權(quán)記錄，也沒有保障美國公司在中國的正當(dāng)權(quán)利。雙方都引述了太多的與工作機(jī)會丟失和擔(dān)心丟掉中國市場的核心問題無關(guān)的問題。一些論點(diǎn)顯然是夸大的斷言，比如，卡車司機(jī)工會的政府事務(wù)主任邁克爾 E. 馬西斯斷言中國工人每小時掙0.13美元，而卻不提及人民幣在中國市場的實際購買力。另一方面，自由貿(mào)易聯(lián)盟專注于擴(kuò)大貿(mào)易的利益和可能的利益，而卻大都忽略擴(kuò)大貿(mào)易的負(fù)面效應(yīng)。

一些宗教和環(huán)保團(tuán)體在網(wǎng)上游說中與勞工界站在一起。在它的網(wǎng)上游說中，今日基督教質(zhì)疑說：“自由貿(mào)易，自由信仰？”在網(wǎng)上，地球之友爭論道：“對華交易忽視對環(huán)境的關(guān)注，將美國的注意力引離綠色貿(mào)易改革?！?/p>

錢大氣粗的工商階層：商業(yè)界在游說方面相對于勞工界的優(yōu)勢可以通過比較雙方的總體游說資金籌措來說明。依據(jù)opensecrets.org，在1998年，在游說費(fèi)用最高的十三個部門中，有兩個強(qiáng)有力的對中國永久性正常貿(mào)易關(guān)系支持者：通訊/電子、農(nóng)業(yè)。通訊/電子花費(fèi)了186，491，819美元，居第二位。 農(nóng)業(yè)部門花費(fèi)了119，332，772美元，居第六位。 強(qiáng)烈反對者，勞工界，花費(fèi)了23，781，009美元，居第十一位。 在游說花費(fèi)100強(qiáng)中，商會花費(fèi)了17，000，000美元，居第四位，商業(yè)圓桌會議花費(fèi)了11，640，000美元，居第七位，波音公司花費(fèi)了8，440，000美元，居第十二位，ATT花費(fèi)了7，740，000美元，居第十五位，美國農(nóng)場會社聯(lián)合會花費(fèi)了4，560，000美元，居第四十七位。 而勞聯(lián)-產(chǎn)聯(lián)卻只花費(fèi)了4，170，000美元，居第五十七位。

1998年，美中貿(mào)易商業(yè)聯(lián)合會專門為支持對中國的永久性正常貿(mào)易關(guān)系雇傭了一個游說公司，Hogan Hartson， 花費(fèi)了120，000美元。商業(yè)界的游說資金籌措和有效性表明，相對于勞工界來說，商業(yè)界所表現(xiàn)出的實力和特權(quán)，特別是跨國集團(tuán)公司。

游說爭斗的聚焦點(diǎn)是工作機(jī)會。勞聯(lián)-產(chǎn)聯(lián)引用對華貿(mào)易赤字和人權(quán)、工會權(quán)利來強(qiáng)化他們保護(hù)工作機(jī)會和反對從中國進(jìn)口的立場。另一方面，自由貿(mào)易聯(lián)盟中的有組織的商業(yè)界爭辯說，自由貿(mào)易會為美國工人創(chuàng)造工作機(jī)會，中國的公平貿(mào)易規(guī)則會在世貿(mào)易組織的規(guī)則下得到保障，并且，經(jīng)濟(jì)自由會與中國的政治自由和法治攜手并行。

在構(gòu)造政治氣氛中，自由貿(mào)易聯(lián)盟中的有組織的商業(yè)界的力量是壓倒性的。1993年，由美中貿(mào)易商業(yè)聯(lián)合會代表三十多家商業(yè)、農(nóng)業(yè)和消費(fèi)者協(xié)會寫給克林頓的信和三百多個商業(yè)公司和協(xié)會的代表寫給克林頓的信是影響克林頓對華貿(mào)易決策的關(guān)鍵因素。然后，國會議員的批評轟擊強(qiáng)迫克林頓將對華貿(mào)易與人權(quán)脫鉤。麥考密克表明總統(tǒng)們自從1950年代以來，特別是自從1960年代以來，越來越多地使用行政協(xié)議，來繞過國會監(jiān)視，抵制國會在外交政策制定方面的反彈。但在支持貿(mào)易的利益集團(tuán)和國會的壓力下，克林頓被迫放棄將對華貿(mào)易與人權(quán)掛鉤的行政命令，這使得用行政措施代替國會立法的辦法靠不住了。

商業(yè)界游說的威力因精英們的支持而得到強(qiáng)化。2000年4月，當(dāng)自由貿(mào)易與貿(mào)易保護(hù)主義之間戰(zhàn)正酣時，148位第一流的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，包括10位經(jīng)濟(jì)顧問委員會的前主席，與自由貿(mào)易聯(lián)盟站在一起，并向美國人民寫了一封公開信，支持中國進(jìn)入世貿(mào)組織和美國給予中國永久性正常貿(mào)易關(guān)系，強(qiáng)調(diào)這一舉措對于美國商業(yè)、農(nóng)場主和工人的預(yù)期的機(jī)會。在2000年5月9日的一次白宮特別會議上，前總統(tǒng)杰拉爾德 R. 福特和吉姆·卡特、所有的在位和還在世的前國務(wù)卿、財務(wù)卿、聯(lián)邦儲備局主席，以及44位州長支持與中國的永久性正常貿(mào)易關(guān)系。

勞工界不甘示弱：然而，商業(yè)界游說的威力并不意味著貿(mào)易保護(hù)主義聯(lián)盟的游說完全無效。雖然，對華貿(mào)易法案主要是在支持自由貿(mào)易的商業(yè)界和支持貿(mào)易保護(hù)主義的勞工界之間進(jìn)行權(quán)衡的交易，由眾議院所通過的法案也被設(shè)定來表達(dá)對其他問題的考慮。這一法案提出設(shè)立一個委員會來監(jiān)控中國的人權(quán)、勞動規(guī)范和宗教自由；要求政府每年就對于貿(mào)易協(xié)定遵守的情況提出報告；并且，表達(dá)了國會關(guān)于臺灣應(yīng)當(dāng)被接納進(jìn)世界貿(mào)易組織的意見。這一法案也批準(zhǔn)給予自由中國電臺和美國之音九千九百萬美元，用于擴(kuò)大對中國及其周邊國家的廣播。

貿(mào)易保護(hù)主義聯(lián)盟在游說中所表達(dá)的關(guān)切也反映在未獲通過的對于HR4444法案的修正案中。 密執(zhí)根民主黨人，戴維 E. 博尼爾(Bonior)要求，如果中國侵入、封鎖或進(jìn)攻臺灣，對中國的永久性正常貿(mào)易關(guān)系就應(yīng)該被取消，但被眾議院否決。參議院在挫敗十三項修正案后，于2000年9月19日通過HR4444法案。這些被挫敗的修正案涉及調(diào)查中國的“勞改”、宗教權(quán)利、人權(quán)、進(jìn)口替代、獲取和移植囚犯器官、武器擴(kuò)散、墮胎和絕育、工人組織獨(dú)立工會的權(quán)利、泄露外資信息、人類健康和環(huán)境，以及貿(mào)易赤字等。雖然，這些修正案被挫敗了，但為以后的游說大戰(zhàn)提供了一個平臺。

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