中國房地產(chǎn)業(yè)稅收征管優(yōu)化的探討

[摘要] 稅收征管優(yōu)化，作為稅制優(yōu)化的一個(gè)重要組成部分，對于提高稅制的運(yùn)行效率，實(shí)行稅收政策目標(biāo)具有十分重要的意義。本文試圖就目前我國房地產(chǎn)業(yè)稅收征管中存在的問題、形成的原因進(jìn)行分析，并提出優(yōu)化我國房地產(chǎn)業(yè)稅收征管的具體措施。

[關(guān)鍵詞] 稅收征管 現(xiàn)狀分析 成因剖析 優(yōu)化對策

近年來，在房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)高速發(fā)展的同時(shí)也出現(xiàn)了房價(jià)居高不下，普通老百姓買不起房的問題。相應(yīng)的，房地產(chǎn)業(yè)稅收問題也成為了社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。廣大的專家學(xué)者都對房地產(chǎn)稅制改革優(yōu)化給予了自己的看法，但他們往往只是專注于稅制結(jié)構(gòu)和稅收負(fù)擔(dān)的優(yōu)化上，很少有人對房地產(chǎn)業(yè)稅收征管提出改革的建議。

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，稅收征管屬于實(shí)施機(jī)制的范疇，是制度的重要組成部分。一個(gè)國家的制度是否有效，除了具有完善的正式規(guī)則和非正式規(guī)則以外，更主要的是這個(gè)國家的實(shí)施機(jī)制是否健全。離開了有效的實(shí)施機(jī)制，任何制度尤其是正式規(guī)則就形同虛設(shè)。根據(jù)這一觀點(diǎn)，房地產(chǎn)業(yè)稅收制度的有效性也必須依靠房地產(chǎn)業(yè)稅收征管這個(gè)內(nèi)在實(shí)施機(jī)制的作用來保證，因而研究房地產(chǎn)業(yè)稅收征管優(yōu)化就顯得尤其重要了。

本文在總結(jié)了我國房地產(chǎn)業(yè)稅收征管中存在的問題的基礎(chǔ)上，對這些問題的成因進(jìn)行了深層次的剖析，并據(jù)此提出了我國房地產(chǎn)業(yè)稅收征管優(yōu)化的改革建議。

一、中國房地產(chǎn)業(yè)稅收征管中存在的問題

1.一些基層的稅務(wù)部門執(zhí)法行為不規(guī)范。由于人員素質(zhì)等問題而導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)或稅務(wù)工作人員沒有嚴(yán)格按照稅法的規(guī)定依法征稅，稅收征管被當(dāng)作隨意的個(gè)人行為，多征稅、少征稅、虛征稅，征“人情稅”“關(guān)系稅”等現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重削弱了稅法應(yīng)有的嚴(yán)肅性。

2.信息交換機(jī)制不暢通，稅務(wù)機(jī)關(guān)不能及時(shí)、掌握納稅人的涉稅信息。房地產(chǎn)開發(fā)是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要經(jīng)過多個(gè)行政部門的審批、許可與監(jiān)督，這些行政部門都掌握一定的房地產(chǎn)開發(fā)信息，但是根據(jù)我國現(xiàn)行體制，各個(gè)職能部門相互獨(dú)立，缺乏相互間的信息交換和溝通制度。因此，僅僅依靠房地產(chǎn)稅收征管部門，對房地產(chǎn)開發(fā)過程中難以有效地參與管理和監(jiān)控，給房地產(chǎn)企業(yè)偷逃稅提供了機(jī)會。

3.財(cái)政體制不完善、地方保護(hù)主義盛行。我國目前實(shí)行的是“分稅制”財(cái)政體制，根據(jù)對稅種的劃分，房地產(chǎn)稅收多屬于地方稅源，其與地方政府的利益相關(guān)性較強(qiáng)，但目前的稅收立法中，賦予地方的自主權(quán)較小，不能讓地方根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，進(jìn)行一些自主的調(diào)控管理。一些地方政府為了自身的利益，在房地產(chǎn)稅收征收范圍、時(shí)間界定、稅率等進(jìn)行了適度放寬，這樣就造成中央政府一些稅收調(diào)控措施得不到很好的實(shí)施，政策力度大大減弱，調(diào)控目標(biāo)也就不能夠完全實(shí)現(xiàn)。

4.稅收征管成本偏高。長期以來，我們只強(qiáng)調(diào)了稅收收入的增長，卻忽略了成本的付出，雖然每年的稅收收入都在以兩位數(shù)的高速度增長，但成本也在增長。

二、中國房地產(chǎn)業(yè)稅收征管中存在問題的成因剖析

分析我國房地產(chǎn)業(yè)稅收征管中存在的問題，其深層次的根源在于：

1.稅收征管優(yōu)化目標(biāo)嚴(yán)重錯(cuò)位。由于稅收工作的考核是以收入計(jì)劃的完成情況為主要內(nèi)容，沒有把執(zhí)行稅法和征管質(zhì)量的情況作為考核稅收工作的重要標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各級征稅機(jī)關(guān)事實(shí)上以計(jì)劃為依據(jù)進(jìn)行稅收征管活動，一切稅收工作都以完成稅收任務(wù)為核心，這就形成了與依法治稅根本對立的“收入中心論”，從而產(chǎn)生了許多的不規(guī)范行為。

2.現(xiàn)行征管模式的定位超前于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀。我國目前仍處于社會主義初級階段，市場經(jīng)濟(jì)體制才剛剛建立，社會經(jīng)濟(jì)秩序還未理順，公民的納稅意識比較薄弱，與西方國家“納稅和死亡是人生不可避免的兩大現(xiàn)實(shí)”［2］的觀念深入人心的情況相比，我國公民對稅收認(rèn)識模糊，對稅法規(guī)范的內(nèi)在價(jià)值缺乏足夠的認(rèn)同，從而引致其稅法的異己感和外在感，認(rèn)為稅收是種額外“負(fù)擔(dān)”，能少則少，能偷則偷。

3.稅收管理不到位，稅收征管配套措施不完善。目前，我國稅務(wù)部門檢查稅收一般是以年度為單位，但由于房地產(chǎn)企業(yè)大部分都是跨年度、跨地域滾動開發(fā)，流動性比較大，很容易造成虧損的假象。如果一個(gè)樓盤還沒有賣完，但是開發(fā)商看錢賺得差不多了，有等到結(jié)算，用賣房款去開發(fā)第二個(gè)樓盤，盡管一個(gè)一個(gè)樓盤銷售了，但是賬面上卻一直是虧損的。其次，我國目前的財(cái)產(chǎn)登記制度不健全，尤其是缺乏私有財(cái)產(chǎn)登記制度，致使不少稅源流失，更出現(xiàn)化公有財(cái)產(chǎn)為私有財(cái)產(chǎn)的非法行為，嚴(yán)重影響了稅收征管的力度。同時(shí)，與房地產(chǎn)稅收密切相關(guān)的房地產(chǎn)價(jià)格評估制度和房地產(chǎn)稅收評稅政策不健全。應(yīng)當(dāng)看到，以市場價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)是房地產(chǎn)稅制改革的必然趨勢，需要定期對房地產(chǎn)進(jìn)行評估，這就對評估機(jī)構(gòu)和評估人員提出了較高的要求。以稅務(wù)部門內(nèi)部現(xiàn)有的房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、評估人員的素質(zhì)難以適應(yīng)稅收征管的需要[3]。

4.稅權(quán)過度集中于中央，難以滿足房地產(chǎn)業(yè)的區(qū)域性特點(diǎn)。根據(jù)我國分稅制財(cái)政體系的規(guī)定，房地產(chǎn)稅收絕大多數(shù)的立法權(quán)都集中在中央，地方只有征管權(quán)而無立法權(quán)，但房地產(chǎn)業(yè)具有區(qū)域性的特點(diǎn)，這種高度集權(quán)的模式無法促進(jìn)房地產(chǎn)的資源優(yōu)化配置和有效利用。

5.多方面因素導(dǎo)致稅收征管成本偏高。目前我國征收成本較高的原因有稅制設(shè)計(jì)上的，但從稅收征管方面來看，主要存在以下幾個(gè)方面：一是稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、不科學(xué)，硬件設(shè)施貪大求全，盲目追求高檔次，設(shè)備使用率不高；二是目前實(shí)行的集中征收、重點(diǎn)稽查制度，將本應(yīng)在日常管理解決的事項(xiàng)轉(zhuǎn)到了稽查，而稽查又進(jìn)行選案、審理、檢查和執(zhí)行，成了相互制約、相互配套的第二稅務(wù)局，增大了稽查的成本。三是稅收征管中缺乏部門之間有效的銜接協(xié)調(diào)，重復(fù)工作過多;這些問題的存在，增加了稅收征收成本。

三、中國房地產(chǎn)業(yè)稅收征管優(yōu)化的對策

針對我國房地產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)稅收征管改革和征管模式存在的問題以及形成的原因，我國房地產(chǎn)業(yè)稅收征管的優(yōu)化從總體上看，應(yīng)從以下幾個(gè)方面采取措施：

1.非正式規(guī)則大眾化

(1)建設(shè)稅收文化體系，加強(qiáng)納稅人的納稅意識。稅收文化對稅務(wù)人員、納稅人行為的影響是潛移默化的，它著眼于一種文化氛圍的形成，使人一置身其中，便會感覺到一種巨大的強(qiáng)制力量。通過導(dǎo)向、凝聚和規(guī)范作用，引導(dǎo)稅務(wù)人員和納稅人的行為，使征稅人樹立“公平、公開、公正、文明辦稅”的新思想，使納稅人逐漸形成依法納稅光榮，偷稅逃稅可恥的思想觀念，從而形成良好的征收管理繳納機(jī)制，達(dá)到依法征稅、依法納稅，實(shí)現(xiàn)稅收管理的最優(yōu)化。

(2)明確稅收征管目標(biāo)，強(qiáng)化納稅服務(wù)意識。解決當(dāng)前收征管目標(biāo)錯(cuò)位的問題，就是要把促進(jìn)納稅人依法納稅作為稅收征管優(yōu)化的目標(biāo)，不應(yīng)把完成稅收計(jì)劃任務(wù)作為稅收征管的目標(biāo)，應(yīng)該認(rèn)識到組織收入是稅收的基本職能，但不是惟一。衡量稅收征管質(zhì)量的優(yōu)劣，不能單純看收入總量的多少，關(guān)鍵是要看是否堅(jiān)持依法征稅，依率計(jì)征，縮小應(yīng)征與實(shí)征之間的差額。要明白稅收征管的目的是使納稅人依法納稅，為納稅人提供納稅服務(wù)正是促使納稅人依法納稅的有效手段。

2.正式約束可操作化

(1)完善房地產(chǎn)稅收立法制度體系，實(shí)施規(guī)范的房地產(chǎn)稅收征管。由于房地產(chǎn)稅征收政策性強(qiáng)，管理工作要求細(xì)，交給地方政府更便于管理和操作，也有利于調(diào)動地方積極性。因而，我國的房地產(chǎn)稅收立法上應(yīng)該下放一定的權(quán)力，由中央制定房地產(chǎn)稅的基本法，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市一級立法機(jī)關(guān)，根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)房地產(chǎn)稅源分布和財(cái)政需要，自行設(shè)立地方性稅種。當(dāng)然，在賦予地方適度稅收立法權(quán)的同時(shí)，必須建立完善相應(yīng)的監(jiān)督約束機(jī)制［4］。

(2)建立健全的監(jiān)督體系，規(guī)范稅收執(zhí)法。稅收執(zhí)法的規(guī)范化是優(yōu)化稅收征管，保障依法治稅落到實(shí)處的重要一環(huán)。首先，應(yīng)該制定稅收執(zhí)法的行為規(guī)范。其次，要建立健全稅收執(zhí)法監(jiān)督體系。包括建立科學(xué)的稅收征管考核指標(biāo)體系，建立稅源監(jiān)控系統(tǒng)，建立稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部檢查監(jiān)督制度。建立職能部門的檢查監(jiān)督制度，建立和完善納稅人監(jiān)督制度，推行稅收執(zhí)法責(zé)任制和稅收執(zhí)法過錯(cuò)追究制。

(3)完善房地產(chǎn)稅課稅的配套制度與政策。首先，強(qiáng)化房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度。房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度是房地產(chǎn)管理最基本的制度，也是房地產(chǎn)稅收征管最基本的依據(jù)。應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記系統(tǒng)，統(tǒng)一房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記信息。其次，完善房地產(chǎn)價(jià)格評估制度，建立房地產(chǎn)評稅機(jī)構(gòu)。房地產(chǎn)稅的有效征收必須建立在對房地產(chǎn)價(jià)值的正確評估之上，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面，應(yīng)形成一套符合我國國情的房地產(chǎn)估價(jià)理論、方法體系，為房地產(chǎn)稅收計(jì)征提供科學(xué)的依據(jù)；另一方面，要建立一套適應(yīng)于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專業(yè)房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)。再次，建立納稅人誠信納稅評價(jià)制度。借鑒日本“藍(lán)色申報(bào)制度”，建立納稅人誠信納稅制度，將企業(yè)或個(gè)人是否誠實(shí)依法納稅作為衡量納稅人信用等級的一個(gè)重要指標(biāo)，納入對企業(yè)或個(gè)人的信用評價(jià)體系。最后，理順城市土地和房屋管理體制，改變目前多頭管理的積弊，建立“精簡、高效、權(quán)威、統(tǒng)一”的房地產(chǎn)管理體制，為房地產(chǎn)稅收的課征創(chuàng)造良好的環(huán)境［5］。

3.實(shí)施機(jī)制有效化

(1)建立有效的信息溝通交換機(jī)制，加強(qiáng)稅務(wù)部門與其他相關(guān)部門的合作。稅務(wù)部門應(yīng)該加強(qiáng)與計(jì)劃、土地、規(guī)劃、城建和房管等行政部門的溝通，形成合作機(jī)制。應(yīng)該以信息化為導(dǎo)向和支撐加強(qiáng)房地產(chǎn)業(yè)稅收管理，充分利用信息、網(wǎng)絡(luò)等先進(jìn)科技手段，提高稅務(wù)管理的效能和水平。

(2)完善稅務(wù)部門的內(nèi)控機(jī)制，形成嚴(yán)密的房地產(chǎn)業(yè)稅收征管系統(tǒng)。根據(jù)房地產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，稅務(wù)部門一方面要規(guī)范房地產(chǎn)業(yè)納稅人的稅務(wù)登記和申報(bào)管理行為，實(shí)行源泉控制、全程跟蹤管理；要經(jīng)常進(jìn)行稅源分析，發(fā)現(xiàn)異常及時(shí)檢查，涉嫌偷逃稅的，及時(shí)移交稽查部門，防止因稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部管理脫節(jié)而發(fā)生偷逃稅行為。另一方面，要進(jìn)一步加大對房地產(chǎn)開發(fā)工程的成本審核，增加建安企業(yè)的工程成本真實(shí)性和準(zhǔn)確性，盡量防止房地產(chǎn)利用假合同、假信息虛增成本，以達(dá)到偷逃稅款的目的。

(3)強(qiáng)化稅收稽查，加大稅收處罰力度。為從根本上堵塞房地產(chǎn)企業(yè)稅收流失的漏洞，建立起房地產(chǎn)行業(yè)良好的納稅秩序，地稅部門除了加強(qiáng)對房地產(chǎn)開發(fā)各環(huán)節(jié)的監(jiān)控外，還應(yīng)該應(yīng)有針對性地采取措施，加大對房地產(chǎn)行業(yè)偷逃稅款行為的查處力度。

(4)努力降低稅收成本。首先，科學(xué)地設(shè)置稅收征管機(jī)構(gòu)，合理分工，加強(qiáng)稅收征管各部門之間有分工合作和相互協(xié)作，減少重復(fù)工作，另外，還要充分利用稅收征管設(shè)施，在部門之間有效地實(shí)行資源共享。其次，盡量減少像建設(shè)豪華辦稅大廳等這種不必要的費(fèi)用。最后，通過一些稅收制度設(shè)計(jì)，降低稅收成本。

參考文獻(xiàn):

[1]盧現(xiàn)祥:西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，中國發(fā)展出版社，2003

[2]Ali Bayer and Max Frank， the Economics of the Tax Base， Public Finance， 1987，No.3

[3]徐健文:關(guān)于完善我國房地產(chǎn)稅制的思考，山東財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（2）

[4]李香菊:議我國房地產(chǎn)立法，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2003（8）

[5]陳勁超:我國房地產(chǎn)稅制存在的問題及建議，城市開發(fā)，2004（5）