顧客導(dǎo)向在美國政府績效評(píng)估中的實(shí)踐及其經(jīng)驗(yàn)借鑒

摘要：20世紀(jì)80年代以來，西方國家為應(yīng)對(duì)全球化和國際競爭的挑戰(zhàn)，解決財(cái)政赤字和公眾信任問題，普遍開展了以公共責(zé)任和顧客至上為理念的政府績效評(píng)估活動(dòng)。在經(jīng)歷幾十年發(fā)展后，西方各國的績效改革為我們提供了豐富的理論和實(shí)踐創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。本文選取美國政府績效評(píng)估實(shí)踐作為典型案例分析，尋求基于顧客導(dǎo)向理念的績效評(píng)估對(duì)我國開展政府績效評(píng)估的有益啟示，促進(jìn)我國政府績效評(píng)估工作的順利開展。

關(guān)鍵詞：顧客導(dǎo)向 美國 政府績效 績效評(píng)估 經(jīng)驗(yàn)借鑒

英美等西方發(fā)達(dá)國家績效評(píng)估在經(jīng)歷了幾十年發(fā)展后。為我們提供了豐富的理論和實(shí)踐創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。因此，從我國實(shí)際出發(fā)，學(xué)習(xí)英美等國績效改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有助于我國政府績效評(píng)估工作的順利推進(jìn)。本文選取美國績效評(píng)估實(shí)踐作為典型案例分析，尋求西方基于顧客導(dǎo)向理念的績效評(píng)估對(duì)我國開展政府績效評(píng)估的有益啟示。

一、顧客導(dǎo)向理念的內(nèi)涵

西方政府績效評(píng)估倡導(dǎo)的“顧客導(dǎo)向”理念緣自企業(yè)經(jīng)營理念中的“顧客滿意”思想?！邦櫩蜐M意”思想指從顧客出發(fā)、以顧客為導(dǎo)向來開展企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)，并通過對(duì)顧客需求的了解來提高產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量，以顧客為最終目的的理念。后來，行政學(xué)者把這一理念引入政府管理?！邦櫩蛯?dǎo)向”成為西方政府管理和服務(wù)理念上的一種創(chuàng)新，是一種“倒流程”的政府管理方式。它好比一座倒過來的金字塔，將塔尖指向顧客那里。以往是以公共行政的服務(wù)和生產(chǎn)來主導(dǎo)顧客需要，而顧客導(dǎo)向則倡導(dǎo)以顧客需要主導(dǎo)公共服務(wù)的提供和公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。顧客導(dǎo)向要求政府將需要服務(wù)的公眾視為公共機(jī)構(gòu)的顧客，把政府看成公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者。政府職能、政府行為與政府改革等都需緊密圍繞顧客來展開，站在顧客立場思考，并以顧客的滿意程度作為衡量公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的理念。

以顧客為導(dǎo)向的政府績效評(píng)估，不是以投入產(chǎn)出為衡量公共部門績效的一般標(biāo)準(zhǔn)，而是以滿足公眾(顧客)需要的質(zhì)量指標(biāo)作為重要手段。即主要不是看政府為社會(huì)提供了多少勞動(dòng)、投入了多少資源，而是主要考察政府所做的一切在多大程度上滿足了公眾需求，政府的服務(wù)只有被公眾接受時(shí)，政府才是有績效的。

二、美國政府“顧客導(dǎo)向”績效評(píng)估的制度創(chuàng)新及主體拓展

美國是世界上開展績效評(píng)估最早的國家之一，早在20世紀(jì)早期就已開始并延續(xù)至今，對(duì)美國政府的管理實(shí)踐產(chǎn)生了深刻影響。1993年克林頓宣布成立由副總統(tǒng)戈?duì)栴I(lǐng)導(dǎo)的國家績效評(píng)審委員會(huì)(NPA)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推動(dòng)聯(lián)邦政府再造工作。戈?duì)栴I(lǐng)導(dǎo)的研究小組提出了《國家績效評(píng)估報(bào)告》，強(qiáng)調(diào)對(duì)公共服務(wù)結(jié)果和效果的衡量，提出相應(yīng)對(duì)策。成為克林頓政府行政改革的總藍(lán)圖，而具體推動(dòng)政府再造運(yùn)動(dòng)實(shí)施的主要來自于兩大綱領(lǐng)性文件。

(一)兩大綱領(lǐng)性文件

1 《政府績效和結(jié)果法案》(Government Performance and Results Act，GPRA)

1993年GPRA被美國第103次國會(huì)通過，它是美國歷史上首部關(guān)于政府績效改革的立法，是美國政府績效管理發(fā)展史上的里程碑。從總體看。GPRA力圖使績效導(dǎo)向制度化，績效管理法制化。它對(duì)美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)績效管理的程序、方法和考核都進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，要求全部行政機(jī)構(gòu)都要服從。從而使公共部門運(yùn)用績效管理更具合法性和可操作性。將這些具體操作方法上升到法律高度。也大大提高了政府對(duì)績效管理運(yùn)用的責(zé)任意識(shí)和法治意識(shí)。與此同時(shí)，通過績效測量引導(dǎo)人們關(guān)注結(jié)果，提高了政府機(jī)構(gòu)對(duì)績效結(jié)果的重視程度，促進(jìn)績效的改進(jìn)。

2 《戈?duì)枅?bào)告》

為了貫徹和執(zhí)行GPRA的目的和意圖，加強(qiáng)總統(tǒng)對(duì)績效改革運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)和控制，1993年9月國家績效評(píng)審委員會(huì)(NPA)發(fā)布了第一份報(bào)告：《從繁文縟節(jié)到結(jié)果導(dǎo)向：創(chuàng)造一個(gè)工作更好、花錢更少的政府=》(From Red Tape t0 Results：Creat-ing A Government That Works Better and Costs Less，又稱《戈?duì)枅?bào)告》)，成為克林頓政府績效改革運(yùn)動(dòng)的具體行動(dòng)指南，有力地推動(dòng)了績效評(píng)估在政府管理中的具體運(yùn)用。在這份報(bào)告中，NPA聯(lián)合其它相關(guān)部門共同提出384條建議，其中294條建議得到執(zhí)行。這些建議可以歸結(jié)為四大基本原則：(1)簡化規(guī)制原則；(2)顧客優(yōu)先原則；(3)授權(quán)與結(jié)果導(dǎo)向原則；(4)節(jié)儉效益原則。正是在這些原則指導(dǎo)下，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府分別建立了比較完善的績效評(píng)估體系和績效管理制度。

(二)著名的民間機(jī)構(gòu)——坎貝爾研究所

民間機(jī)構(gòu)的介入是美國政府績效評(píng)估的一個(gè)顯著特征，它為進(jìn)一步研究政府績效評(píng)估提供了良好的基礎(chǔ)，同時(shí)也有力地促進(jìn)了實(shí)踐的發(fā)展。名揚(yáng)歐美的“坎貝爾研究所”就是一個(gè)典型的代表，它是美國著名學(xué)者、卡特總統(tǒng)人事改革顧問坎貝爾在退休后創(chuàng)辦的。坎貝爾研究所的績效評(píng)估主要側(cè)重于政府組織，評(píng)估內(nèi)容主要包括財(cái)政、人事、信息、領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)和基礎(chǔ)設(shè)施5個(gè)方面的管理。經(jīng)過廣泛深入的調(diào)查，坎貝爾研究所建立了一個(gè)統(tǒng)一的政府績效評(píng)估體系，包含以下要求：由專家提出測評(píng)指標(biāo)；測評(píng)結(jié)果應(yīng)充分反映出年初目標(biāo)計(jì)劃的執(zhí)行情況：促使管理者增強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)的運(yùn)用，既重目標(biāo)又重過程；測評(píng)結(jié)果及時(shí)傳達(dá)給公眾?？藏悹栄芯克趧?chuàng)辦初就開展了大規(guī)模的政府績效評(píng)估活動(dòng)，獲得了美國政府部門和民眾的普遍關(guān)注和認(rèn)可。1998年，它對(duì)全美50個(gè)州政府展開了評(píng)估，績效測評(píng)的結(jié)果報(bào)告多達(dá)60頁，引起了較大反響。1999年，又對(duì)全美35個(gè)財(cái)政收入最好的城市政府進(jìn)行了評(píng)估。2000年，坎貝爾研究所再次對(duì)50個(gè)州政府績效進(jìn)行了評(píng)估，并于評(píng)估結(jié)束后向全社會(huì)公開了其分?jǐn)?shù)與名次，其發(fā)布的績效評(píng)估結(jié)果在美國各州、市政府和民眾中的認(rèn)可率高達(dá)92％。隨著評(píng)估活動(dòng)的深入開展，越來越多的州、市政府認(rèn)識(shí)到，參加這種評(píng)估有利于聯(lián)邦政府了解自己的工作。這種民間機(jī)構(gòu)測評(píng)政府績效并公布分?jǐn)?shù)和名次的做法，引起了轟動(dòng)效應(yīng)，1999年底被評(píng)為美國十大新聞之一。

三、顧客導(dǎo)向在美國政府績效評(píng)估中的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國的啟示

從美國績效評(píng)估實(shí)踐發(fā)展情況看，其政府績效評(píng)估體現(xiàn)出自己的特征并產(chǎn)生了一些特有的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，為我國開展政府績效評(píng)估提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

(一)評(píng)估主題凸顯顧客導(dǎo)向

美國《政府績效和結(jié)果法案》的目的就在于將重點(diǎn)放在關(guān)注成果、服務(wù)質(zhì)量和用戶滿意度上，改善聯(lián)邦項(xiàng)目的效果和公開性，提高美國人民對(duì)聯(lián)邦政府的信心。同一年的《戈?duì)枅?bào)告》可歸結(jié)為5大基本原則，顧客優(yōu)先是其中的一個(gè)重要原則。

當(dāng)前，在我國政府績效管理的實(shí)踐中，首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)以公眾為中心，以公眾利益為重，虛心聽取公眾的意見，根據(jù)公眾需求調(diào)整各項(xiàng)工作，運(yùn)用市場機(jī)制諸如競爭等來激勵(lì)行政人員。其次，要把公眾滿意作為政府績效評(píng)估的終極價(jià)值，不能把社會(huì)公眾看作政府服務(wù)的被動(dòng)消費(fèi)者，應(yīng)考慮評(píng)估過程中公眾的參與，增強(qiáng)政府的回應(yīng)性，從而使整個(gè)社會(huì)受益。

(二)評(píng)估制度化是實(shí)踐顧客導(dǎo)向理念的重要途徑

美國非常重視政府績效評(píng)估的法制化和制度化，績效評(píng)估大多是通過具有權(quán)威性的立法途徑來實(shí)施的，采用法律、規(guī)章、制度的形式固定下來，成為各級(jí)政府一項(xiàng)常規(guī)性、持續(xù)性的工作。這種高層次的強(qiáng)制性制度，保證了績效管理有法可依。

目前我國政府績效創(chuàng)新領(lǐng)域的實(shí)踐，除了公務(wù)員管理有正式法律依據(jù)外，只是制定了機(jī)關(guān)績效管理的制度，諸如社會(huì)服務(wù)承諾制、行風(fēng)評(píng)議制等，但遠(yuǎn)未達(dá)到法制化的高度。當(dāng)前我國要加快制定政府績效評(píng)估的相關(guān)法律。盡快確立績效評(píng)估的地位及強(qiáng)制性，借助法的力量確保這一工作持續(xù)不斷，成為各級(jí)政府的一項(xiàng)常規(guī)性工作。

(三)“多元化”主體評(píng)議政府績效體現(xiàn)顧客導(dǎo)向

美國政府績效評(píng)估很重視來自公眾的反饋，重視參與和溝通，公眾導(dǎo)向日漸突出，打破了傳統(tǒng)上主要由政府自身作為評(píng)估主體的自上而下完全封閉的評(píng)估過程，評(píng)估主體多元化逐漸成為世界范圍內(nèi)政府績效評(píng)估發(fā)展的共同趨勢。

從總體上看。我國政府績效評(píng)估存在評(píng)估主體單一，評(píng)估自上而下單方向進(jìn)行的問題。隨著現(xiàn)代政府職能的擴(kuò)張和社會(huì)責(zé)任的加大，當(dāng)前我國政府績效評(píng)估應(yīng)該借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，逐步建立管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的多重評(píng)估體制，多層次、多角度、全方位地對(duì)政府績效進(jìn)行評(píng)估，既包括政府部門自我評(píng)估、上級(jí)評(píng)估等內(nèi)部評(píng)估，也包括政黨評(píng)估、國家權(quán)力機(jī)關(guān)評(píng)估、社會(huì)公眾評(píng)估和民間機(jī)構(gòu)評(píng)估等外部評(píng)估。

(四)政府支持是貫徹顧客導(dǎo)向評(píng)估制度的有效手段

美國政府在開展績效評(píng)估過程中，努力爭取國會(huì)和相關(guān)部門的支持?！墩冃Ш徒Y(jié)果法案》的順利通過，就是克林頓政府的績效改革運(yùn)動(dòng)首先爭取國會(huì)支持并最終獲得成功的最好佐證。同時(shí)，克林頓政府還積極謀取聯(lián)邦政府相關(guān)部門的協(xié)助和支持，憑借行政系統(tǒng)最高級(jí)別行政長官的政治支持、總體領(lǐng)導(dǎo)和主管部門的預(yù)算配置權(quán)來推進(jìn)各級(jí)機(jī)關(guān)的績效評(píng)估。

政府是否支持影響到績效改革運(yùn)動(dòng)能否發(fā)揮出重要作用。我國政府績效評(píng)估工作得到了黨中央、國務(wù)院的高度重視，但它在地方政府中仍未得到普遍重視，尚停留在分散試驗(yàn)階段，并未在全國范圍內(nèi)全面鋪開。當(dāng)前，我國政府高層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)大力支持績效評(píng)估工作，使評(píng)估的各種先進(jìn)方法和技術(shù)能不斷應(yīng)用及完善，持續(xù)推進(jìn)政府績效評(píng)估向前發(fā)展。

(五)科學(xué)的評(píng)估技術(shù)和方法立足于顧客導(dǎo)向

從美國績效評(píng)估先進(jìn)實(shí)踐的回顧中，可以發(fā)現(xiàn)：美國開展績效評(píng)估所運(yùn)用的技術(shù)和方法無一不體現(xiàn)出以顧客為中心的導(dǎo)向。例如。美國政府在收集績效資料時(shí)，非常重要的績效評(píng)估技術(shù)是通過受訓(xùn)的觀察員和市民、顧客調(diào)查和專題小組來收集資料，反映出政府對(duì)顧客行為的重視。在績效評(píng)估過程中，美國各州選取和采用了更為直觀、有效、全面的績效評(píng)估工具、績效分析工具和績效展示工具。如俄勒岡州成功實(shí)施了標(biāo)桿管理法，得克薩斯州政府運(yùn)用了平衡記分卡的方法。從這幾種注重公眾表現(xiàn)的評(píng)估方法中，也可看出美國政府對(duì)顧客意志、顧客滿意的極其關(guān)注。

績效評(píng)估離不開各種先進(jìn)的評(píng)估技術(shù)和方法，它們在政府管理中得到了積極的應(yīng)用，有助于績效管理向?qū)I(yè)化方向推進(jìn)。當(dāng)前，我國應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)的績效評(píng)估技術(shù)和方法，在績效評(píng)估導(dǎo)向中引入顧客滿意理念，借鑒管理科學(xué)中的平衡計(jì)分卡原理，綜合評(píng)價(jià)政府及行政人員的績效，以激勵(lì)和約束政府行政人員的行為，使各級(jí)政府的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)短期與長期目標(biāo)、內(nèi)部與外部、投入與產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益等方面的平衡。

總而言之，我們在借鑒美國政府績效評(píng)估經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也要吸取他們的教訓(xùn)，避免他們走過的彎路。通過美國政府績效評(píng)估的經(jīng)歷可以看出，以顧客為導(dǎo)向的服務(wù)機(jī)制的建立，天然是對(duì)政府權(quán)力的一種有效制約和對(duì)其它主體的有效保護(hù)，有助于提高政府績效評(píng)估工作的成效。