征地拆遷農(nóng)民的利益保護(hù)

一、征地拆遷對(duì)農(nóng)民利益的損害

(一)征地拆遷剝奪農(nóng)民的土地

土地之于農(nóng)民，是他們賴以生存的命根子。盡管農(nóng)業(yè)收入相對(duì)微薄，但從土地上獲得收入是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民獲取收入的主要方式，農(nóng)民沒(méi)有了土地就意味著失去了生活的基本來(lái)源。另外，我國(guó)土地雖然法律規(guī)定國(guó)家所有，但在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體所有制條件下實(shí)行生產(chǎn)承包責(zé)任制，把集體土地分配到戶，農(nóng)民在分得的土地上進(jìn)行投入，對(duì)土地的形狀、肥力進(jìn)行改造，從而使土地具有了一定的私有屬性，現(xiàn)在農(nóng)民還給國(guó)家的土地和原來(lái)的土地相比有了投資變化，這些投資應(yīng)該計(jì)入拆遷成本。再者，失地農(nóng)民面對(duì)擇業(yè)轉(zhuǎn)化，長(zhǎng)期適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使其很難在短時(shí)間內(nèi)適應(yīng)新的產(chǎn)業(yè)和新的生產(chǎn)方式，所以征地拆遷使農(nóng)民面臨人生的最大抉擇。

(二)征地拆遷剝奪農(nóng)民現(xiàn)有資本

征地拆遷損壞農(nóng)民地上附著物，包括房屋等建筑物和田地里的農(nóng)作物。雖然《土地管理法》第四十七條規(guī)定“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”，《征用土地公告辦法》第八條規(guī)定“征地補(bǔ)償安置、方案公告應(yīng)當(dāng)包括地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式”，但補(bǔ)償并不意味著農(nóng)民資本的重新再現(xiàn)，補(bǔ)償畢竟改變了原有資本的形態(tài)、位置和屬性。由于等量資本位置與時(shí)間的改變，它所帶來(lái)的利潤(rùn)量也有可能發(fā)生變化。還有，對(duì)損失資本的評(píng)估、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定和支付方式均具有人為性，且征地拆遷的話語(yǔ)權(quán)更大程度地掌握在政府手中，因而，損失資本的補(bǔ)償并不一定會(huì)等量獲得。

(三)征地拆遷打破農(nóng)民原有制度組織結(jié)構(gòu)

征地拆遷使農(nóng)民固有的生活方式、生活節(jié)奏和生活態(tài)度發(fā)生改變，從而產(chǎn)生角色轉(zhuǎn)換成本。其次，征地拆遷改變農(nóng)民原有的社會(huì)關(guān)系模式。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性、獨(dú)立性，農(nóng)民交往的層次單一，農(nóng)村管理模式簡(jiǎn)單，農(nóng)民在社會(huì)交往中面臨的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。征地拆遷將打破農(nóng)民原有社會(huì)組織結(jié)構(gòu)、風(fēng)俗習(xí)慣和社區(qū)人員構(gòu)成，使農(nóng)民融入異質(zhì)化的城市生活，在城市化的過(guò)程中與各行各業(yè)的人交往，無(wú)疑會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)很多不確定性，產(chǎn)生社會(huì)交往成本。

(四)政府行為和職能出現(xiàn)偏差損害農(nóng)民利益

征地拆遷與城市房屋拆遷有很多不一致，不能按照城市房屋拆遷的規(guī)定來(lái)實(shí)施，更不能由土地行政主管部門以外的其他部門按照城市房屋拆遷的有關(guān)規(guī)定來(lái)實(shí)施。征地拆遷存在的問(wèn)題與政府工作的職能和方式有著密切關(guān)聯(lián)。征地拆遷中權(quán)力約束機(jī)制和利益平衡機(jī)制的缺乏使政府行為失范和政府自利性膨脹。一個(gè)追求政績(jī)的政府具有極強(qiáng)的最大化政府利益、最小化農(nóng)民利益的動(dòng)機(jī)與動(dòng)力。由于拆遷情況紛繁復(fù)雜，政府及其受托人在集體土地房屋拆遷過(guò)程中存在著許多不規(guī)范的行為。有的地方政府管理不力，征地拆遷行政人員和組織把拆遷農(nóng)民利益再分配作為權(quán)力的體現(xiàn)，從中尋租，把本該農(nóng)民得到的利益轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人和小集體利益。

(五)社會(huì)保障制度不健全導(dǎo)致農(nóng)民利益損害

拆遷農(nóng)民的社會(huì)保障和就業(yè)問(wèn)題沒(méi)有完全解決，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)存在隱憂。過(guò)去城郊征地面積不多，有些農(nóng)民利益問(wèn)題容易解決，矛盾不突出。但現(xiàn)在建設(shè)工業(yè)園，大面積征地拆遷，無(wú)地的農(nóng)民大增，加上鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)因征地拆遷受到較大影響，對(duì)解決農(nóng)民的實(shí)際困難力不從心。另外，我國(guó)社會(huì)保障制度沒(méi)有覆蓋農(nóng)村，針對(duì)征地拆遷失地農(nóng)民的社保制度又沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)，失地農(nóng)民缺乏可靠和有力的保障基礎(chǔ)。一些失地農(nóng)民由于本身文化素質(zhì)低、勞動(dòng)技能差，就業(yè)安置十分困難。居住在安置房的農(nóng)民雖居住條件改善了，但由于物價(jià)上漲，原來(lái)一些村民糧菜靠自給，現(xiàn)在都要用錢支出，生活支出大大增加。就業(yè)沒(méi)有保障，老了又沒(méi)有社保，日常生活水平就會(huì)下降，尤其是一些特困戶，生活比過(guò)去更艱難，有的極可能成為街頭流民，帶來(lái)社會(huì)不穩(wěn)定。

二、對(duì)征地拆遷農(nóng)民利益的保護(hù)

(一)加強(qiáng)保護(hù)失地農(nóng)民利益的認(rèn)識(shí)

一方面，要認(rèn)識(shí)到城市化是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速、健康發(fā)展的必由之路，是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的過(guò)程。推進(jìn)城市化不僅是城市現(xiàn)代化的需要，也是調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。另一方面，要認(rèn)識(shí)到在城市化進(jìn)程中，采取積極主動(dòng)的姿態(tài)切實(shí)保護(hù)好失地農(nóng)民的利益，有利于維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的政治環(huán)境，有利于維護(hù)黨和政府的良好形象，有利于城市化建設(shè)的順利推進(jìn)。要正確處理好推進(jìn)城市化建設(shè)和保護(hù)農(nóng)民利益的關(guān)系，兼顧國(guó)家和農(nóng)村集體、個(gè)人三者利益，不能以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)搞發(fā)展，防止造成富裕的農(nóng)民在城市化中變成貧困的市民。充分認(rèn)識(shí)和保護(hù)農(nóng)民在土地、財(cái)產(chǎn)上的權(quán)益。要認(rèn)識(shí)到農(nóng)民不僅是城市化建設(shè)的支持者、參與者，更應(yīng)該是受益者。只有對(duì)保護(hù)農(nóng)民利益認(rèn)識(shí)的升華，才會(huì)在征地拆遷工作中時(shí)時(shí)關(guān)注農(nóng)民利益。

(二)嚴(yán)格規(guī)范政府行為

1 對(duì)城市發(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。在城市化進(jìn)程中，應(yīng)從城市整體出發(fā)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，全面系統(tǒng)地規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)體系，通盤考慮城鄉(xiāng)建設(shè)布局，防止征用土地的隨意性、短視性，更不能為了某些領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)，搞形象工程而征地拆遷。既要尊重城市發(fā)展規(guī)律，又要尊重農(nóng)民的利益。城市建設(shè)應(yīng)分步推進(jìn)，量力而行，不能急于求成，創(chuàng)精品工程，避免遺憾工程；充分利用市場(chǎng)機(jī)制，走政府規(guī)劃、調(diào)控和市場(chǎng)運(yùn)作的城市化建設(shè)路子；堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境，做到合理用地、節(jié)約用地，防止重復(fù)改造、重復(fù)建設(shè)，避免對(duì)農(nóng)民利益的損害。對(duì)征地拆遷的安置房要超前進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)，要先建后拆，避免給農(nóng)民造成生活困難。對(duì)工業(yè)園區(qū)，要資源整合、統(tǒng)一規(guī)劃，杜絕浪費(fèi)土地資源，提高使用效益。對(duì)工業(yè)用地的投資密度和啟動(dòng)期限要嚴(yán)格規(guī)定和執(zhí)行，防止“圈而不用”、“征而不用”，減少農(nóng)民土地的流失。

2 征地拆遷要依法行政。要充分尊重農(nóng)民的土地和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利。嚴(yán)格執(zhí)行土地法規(guī)定的“兩公告一登記”制度，廣泛聽(tīng)取被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償安置方案的意見(jiàn)，確保補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理和資金的及時(shí)、足額到位，避免先開(kāi)工后征地的現(xiàn)象發(fā)生；要嚴(yán)格依法拆遷，加強(qiáng)對(duì)拆遷評(píng)估的監(jiān)管，保證評(píng)估的公正性，保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益；基層政府要加強(qiáng)對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)支出的管理和監(jiān)督，要建立監(jiān)督機(jī)制，鎮(zhèn)、村政務(wù)要公開(kāi)，對(duì)補(bǔ)償費(fèi)的到位和使用情況要及時(shí)公告，要?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁挪用。

3 征地拆遷要有科學(xué)性。對(duì)征地拆遷中出現(xiàn)的各種問(wèn)題和矛盾及時(shí)予以協(xié)調(diào)解決，并開(kāi)展深入細(xì)致的調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取基層和農(nóng)民的意見(jiàn)，制訂出臺(tái)具有指導(dǎo)性的、符合農(nóng)民利益的補(bǔ)償政策和法規(guī)。征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)可按照城市發(fā)展總體規(guī)劃，實(shí)行近、中、遠(yuǎn)郊三個(gè)區(qū)位層次的土地適用不同的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同地類適用同一標(biāo)準(zhǔn)，合理確定土地的區(qū)位價(jià)和地類價(jià)，妥善解決好征地過(guò)程中政策不一、標(biāo)準(zhǔn)偏低的問(wèn)題；對(duì)國(guó)家、省、市重點(diǎn)工程項(xiàng)目征地補(bǔ)償?shù)偷膯?wèn)題，要向上積極爭(zhēng)取上面給政策，配套撥付資金，同時(shí)從商用土地拍賣收益中調(diào)劑出一部分補(bǔ)償給農(nóng)民；對(duì)農(nóng)戶的拆遷安置補(bǔ)償，既要照顧到特困農(nóng)戶的困難，也要尊重和保護(hù)廣大農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，逐步過(guò)渡到采用貨幣拆遷、市場(chǎng)安置的辦法。對(duì)外遷企業(yè)，應(yīng)適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。制訂出臺(tái)的政策法規(guī)要有權(quán)威性，建議通過(guò)立法，進(jìn)一步完善現(xiàn)行的政策。

(三)建立利益訴求表達(dá)機(jī)制

1 建立對(duì)話平臺(tái)。提供對(duì)話的機(jī)會(huì)，構(gòu)筑交流平臺(tái)，啟動(dòng)談判程序，促進(jìn)簽約拆遷。通過(guò)對(duì)拆遷農(nóng)戶的教育、宣傳、感化工作，把政府促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主觀意志轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的自覺(jué)行為。

2 建立拆遷協(xié)調(diào)應(yīng)急機(jī)制。拆遷中出現(xiàn)的懸而未決的個(gè)案頗多，諸如：在申辦建房手續(xù)中錢已交，但手續(xù)未辦齊全，拆遷補(bǔ)償過(guò)低；有的房屋拆遷補(bǔ)償還不夠購(gòu)買一棟經(jīng)濟(jì)適用房；有的一證多居，一居多戶等，諸如此類的問(wèn)題，政府工作人員對(duì)農(nóng)民要做充分細(xì)致的工作，急農(nóng)民之所急。切實(shí)加強(qiáng)拆遷中相關(guān)問(wèn)題的分析與研究，及時(shí)加以解決，確保拆遷工作順利進(jìn)行。

(四)提高拆遷工作的專業(yè)化程度

1 建立專班人員進(jìn)行專項(xiàng)工作。以街辦、居村為主體，以拆遷辦為指導(dǎo)，形成以專班統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督辦的拆遷聯(lián)動(dòng)機(jī)制。充分利用專班人員與當(dāng)?shù)厝罕娋哂行畔?duì)稱性，了解每家每戶的真實(shí)情況，緊緊圍繞拆遷過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)展開(kāi)專項(xiàng)工作。簽約前，充分發(fā)揮街辦、居村主體作用，進(jìn)行政策宣傳、動(dòng)員工作，并在拆遷后會(huì)同相關(guān)部門解決被拆遷農(nóng)民重建、就業(yè)問(wèn)題。簽約中，拆遷辦要加強(qiáng)對(duì)評(píng)估、簽約、拆遷三項(xiàng)工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與督辦，確保評(píng)估、簽約、拆遷事宜程序合法，督辦到位，千方百計(jì)提高被拆遷戶的履約率。簽約后，由拆遷辦負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)拆遷、安置事宜。專班要從拆遷工作總體的要求上加強(qiáng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督辦力度，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)、激勵(lì)、協(xié)調(diào)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，形成合力，解決拆遷中存在的問(wèn)題。

2 制定失地農(nóng)民利益保護(hù)辦法。政府有關(guān)責(zé)任部門要組織專門人員進(jìn)行研究，探索在城市化進(jìn)程中如何保護(hù)農(nóng)民利益問(wèn)題，如：引入市場(chǎng)機(jī)制，遵循等價(jià)有償原則，探索建立農(nóng)村土地使用權(quán)置換、流轉(zhuǎn)新機(jī)制，采取土地投資人股、參與分紅、有償轉(zhuǎn)讓、信托服務(wù)、拍賣和租賃、鎮(zhèn)村和農(nóng)民參與開(kāi)發(fā)；在社會(huì)保障體系上如何縮小城鄉(xiāng)差別；原有農(nóng)村集體資產(chǎn)的處置等。

(五)妥善解決拆遷農(nóng)民就業(yè)

1 建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。積極創(chuàng)造條件、完善措施，將失地農(nóng)民逐步納入到社保、醫(yī)保和失業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍，加快城鄉(xiāng)社保并軌。各級(jí)政府可以建立失地農(nóng)民社保專項(xiàng)基金，通過(guò)多種渠道聚集資金，做大基金規(guī)模，解決失地農(nóng)民的生活保障問(wèn)題。

2 解決特殊人群就業(yè)問(wèn)題。資料顯示，征地拆遷的失地農(nóng)民，在40～50年齡段的人員占大多數(shù)，且女性偏多。他們上有老，下有小，處于生活負(fù)擔(dān)重的困難時(shí)期。政府要關(guān)注這類人群的生活，讓企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，鼓勵(lì)企業(yè)容納該年齡段的人員就業(yè)，特別是各用地單位要吸納被征地農(nóng)民就業(yè)，為他們提供就業(yè)機(jī)會(huì)。政府可以將社會(huì)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等外包出去，為這一特殊人群提供就業(yè)機(jī)會(huì)。

3 努力創(chuàng)設(shè)就業(yè)途徑。允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在工業(yè)園區(qū)投資建廠，或在一些有穩(wěn)定收益的征地建設(shè)項(xiàng)目中以土地作價(jià)入股，按股分紅，培養(yǎng)資本收益者；對(duì)適合建造服務(wù)業(yè)用房的要優(yōu)先留給村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)三產(chǎn)用房，發(fā)展當(dāng)?shù)胤?wù)業(yè)；征用土地后開(kāi)發(fā)建設(shè)的沿街商業(yè)用房，在同等條件下，應(yīng)優(yōu)先出讓給被征地農(nóng)民，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入商業(yè)部門；加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，提高勞動(dòng)技能，樹(shù)立正確的擇業(yè)觀；適應(yīng)城市化的需要，大力提高農(nóng)村的文化教育水平，培養(yǎng)具有現(xiàn)代意識(shí)和較高文化素質(zhì)的新一代農(nóng)村人口。