對我國銀行監(jiān)管治理的評析與思考

一、金融監(jiān)管治理的理論基礎

(一)金融監(jiān)管治理的含義

由于金融監(jiān)管是政府的一項公共政策，是政府為社會提供的具有公共產(chǎn)品性質的服務，因此，我們可以將金融監(jiān)管治理理解為金融監(jiān)管部門為實現(xiàn)一定的經(jīng)濟社會目標，通過各種正式或非正式的制度安排，營造行使公共權力、制定和執(zhí)行政策所依賴的良好制度環(huán)境和運行機制，確保監(jiān)管機構不受各種外界干擾，最終達到恰到好處的為其初始委托人——廣大金融消費者提供最有效的保護。

(二)金融監(jiān)管治理的重要意義

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，金融安全成為一國經(jīng)濟正常運行的重要因素。理論和實踐證明。監(jiān)管機構的良好治理對金融安全有重要影響。特別是金融危機的經(jīng)驗教訓一再表明，監(jiān)管當局監(jiān)管不力是引發(fā)危機的重要因素。如Lindgren等人對1997～1998年的東南亞金融危機的研究表明，對監(jiān)管過程的政治干預延遲了對危機嚴重程度的承認，進而延遲了行動加深了危機。

在實踐中，金融監(jiān)管者的行為并不必然會與既定監(jiān)管目標一致，既存在著因監(jiān)管者被“俘虜”導致監(jiān)管寬容問題，也存在著監(jiān)管人員利用監(jiān)管權力尋租、設租導致監(jiān)管腐敗的問題，還可能有監(jiān)管措施過于嚴厲、監(jiān)管范圍過寬的監(jiān)管過度問題。因此，金融監(jiān)管機構本身內部治理的完善程度對金融監(jiān)管體制與機構能否真正發(fā)揮應有效能、提高監(jiān)管績效具有重要影響。

二、良好金融監(jiān)管治理的衡量標準

1 Geraats的監(jiān)管治理標準

Geraats(2004)通過對OECD國家中央銀行的調查，提出央行治理透明度的5個要素：(1)政治透明度；(2)經(jīng)濟透明度；(3)程度透明度；(4)操作透明度；(5)對實現(xiàn)政策目標程度的評估頻率。

2 Marc Quintyn和Michael w.Taylor的監(jiān)管治理標準

Mare Quintyn和Michael w.Taylor(2002)提出了金融監(jiān)管治理的兩維標準：第一，獨立性標準，它細分為管制獨立性、監(jiān)管獨立性、機構獨立性、預算獨立性四項獨立性四維標準；第二，有效負責和盡職安排的九條標準。

3 Udaibir S.Das和Marc Quintyn監(jiān)管治理標準

Udaibir S.Das和Marc Ouintyn(2002)在Marc Quintyn和Michaelw.Taylor報告基礎上，提出了良好監(jiān)管治理的4條標準：監(jiān)管機構的獨立性、負責和盡職性、透明度、監(jiān)管人員的正直誠實品質，并就正常時期和危機時期的監(jiān)管治理安排進行了區(qū)分。

2004年Udaibir s.Das和MarcQuintyn進一步論述了良好的監(jiān)管治理，他們了提出良好的監(jiān)管治理的框架的兩個主要方面：一是監(jiān)管者的良好治理的要素(elements)：二是國際組織制定的金融系統(tǒng)標準和規(guī)則。

三、我國銀行監(jiān)管治理現(xiàn)狀的初步分析

從1984年開始，中國人民銀行正式行使金融監(jiān)督管理職能，在近20年時間里，監(jiān)管法律、機構設置等各方面都不斷完善，銀行監(jiān)管工作取得了重大進步。特別是2003年，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會從中國人民銀行分設出來，專司對銀行業(yè)的監(jiān)督管理職能，開啟了我國銀行業(yè)監(jiān)管的新篇章。隨后《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等也相繼出臺，為保證銀行監(jiān)管獨立性、提高監(jiān)管有效性奠定了基礎。經(jīng)過多年努力，中國銀行業(yè)的監(jiān)管治理已基本具備了良好監(jiān)管治理的形式，但仍需完善。

(一)監(jiān)管機構獨立性

獨立性是指監(jiān)管機構能夠獨立自主地履行監(jiān)管職責.不受政治層面和被監(jiān)管機構的影響和干擾。江春、許立成(2005)在研究了世界80個國家相關資料的基礎上，比較了各國金融監(jiān)管機構的獨立性，研究表明中國人民銀行的獨立性非常低，遠遠低于樣本的平均值，雖然銀監(jiān)會成立后獨立性有所提高，但與發(fā)達國家相比仍有一定差距。

1 規(guī)制權獨立性。目前，《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》賦予了中國銀監(jiān)會在法律框架下制定各種監(jiān)管規(guī)則的權力，因此.與那些主要立法和次要立法都非常細致、沒有為銀行監(jiān)管機構制定規(guī)則和條例留下任何空間的立法體系相比，我國銀行監(jiān)管機構享有一定的制定規(guī)章的權力空間。

2 監(jiān)督獨立性。我們一般將監(jiān)督功能分為4個領域：銀行牌照的頒發(fā)、監(jiān)督、制裁、危機管理。我國雖然在法律法規(guī)上明確了如許可證的發(fā)放和吊銷、強制性制裁和干預等權力，但現(xiàn)實中存在政治干預和行業(yè)俘獲等現(xiàn)象，嚴重影響了我國銀行監(jiān)管機構獨立性。

過去很長時間以來我國金融體系從屬于計劃體系，銀行業(yè)中巨額的不良貸款很大一部分是由于非理性政府行為干預所致。在這種情況下，中央銀行監(jiān)管職能的獨立性也無從談起。從1998年以來，通過對國有商業(yè)銀行進行股份制改革等諸多措施，中央政府逐漸減少對銀行的干預，逐步放松控制性監(jiān)管制度，在一定程度上提高了監(jiān)管當局的獨立性。但同時。股權改革并沒有改變政府在銀行股權結構中的壟斷地位，政府仍然會保持著對銀行的一定影響力。

3 機構獨立性。機構獨立性是指監(jiān)管機構從政府的行政和立法部門分離出來的狀態(tài)。中國銀監(jiān)會是國務院直屬正部級事業(yè)單位。直接向國務院報告；采用集體決策機制，專家及國際專家咨詢委員會提供建議，但不參與決策，決策過程的公開性和透明度不高。

4 預算獨立性。在我國，銀監(jiān)會從2004年起對被監(jiān)管機構收取監(jiān)管費，并將其全部上繳國庫收入，納入財政預算，實行“收支兩條線”管理。銀監(jiān)會實施監(jiān)管工作所需經(jīng)費參照其他國家部委，按照部門預算的規(guī)范程序向財政部申請，由財政部通過部門預算予以核撥。實行監(jiān)管收費與部門預算相結合的模式能增大監(jiān)管當局節(jié)約監(jiān)管資源、改善監(jiān)管服務、提高監(jiān)管效率的外部壓力，但同時，這也使我國監(jiān)管機構易受到政治干預，并且銀行監(jiān)管機構不能通過靈活的薪酬制度吸引人才。

(二)問責制

按照國際貨幣基金組織等國際機構對一國監(jiān)管治理水平評判的標準，問責制應包括兩個方面：一是監(jiān)管機構之間的合作有規(guī)范的機制，二是監(jiān)管機構的管理層和監(jiān)管人員有明確的問責制。

我國目前實行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制，2000年9月.央行、證監(jiān)會、保監(jiān)會首建三方監(jiān)管聯(lián)席會議制度；2003年6月初，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會等相關人員組成專門工作小組并起草了《合作的備忘錄》，旨在進一步加強三家金融監(jiān)管機構政策溝通與協(xié)調，提高監(jiān)管效率；2003年9月，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會召開了第一次監(jiān)管聯(lián)席會議，但聯(lián)席會議這種松散的溝通缺乏制度剛性。

從問責制的第二方面來看，我國已初步建立了金融監(jiān)管人員問責制度，《銀監(jiān)法》中對監(jiān)管人員的職責及處罰辦法做出了規(guī)定。但是，實施嚴格意義上的問責制需要一整套制度和措施的支持，就我國現(xiàn)有法規(guī)而言，在其具體實施中還存在不夠細化、實施難等問題，使監(jiān)管工作存在很大的彈性。

(三)透明度

金融監(jiān)管的透明度指有關監(jiān)管的目標、框架、決策及依據(jù)、數(shù)據(jù)和其他信息等需要全面、方便、及時地告知公眾。

銀監(jiān)會成立后，在加強監(jiān)管透明度建設方面做了許多工作，如建立新聞發(fā)言人制度、實施政務公開等。但是，外部條件的不充分制約了透明度建設步伐，主要表現(xiàn)在三個方面：一是監(jiān)管信息的質量和可靠性存在不足，目前銀行業(yè)還沒有實行國際通行會計標準，會計準則存在差異，影響了監(jiān)管信息的準確性；二是缺乏高速暢通的信息傳輸渠道以及有效地機制來保證銀行能夠自覺根據(jù)監(jiān)管當局公布的信息調整經(jīng)營行為；三是廣大社會公眾和金融消費者的監(jiān)管信息、金融信息獲知意識不足。

(四)操守

操守是指監(jiān)管機構的監(jiān)管人員在監(jiān)管活動中保持良好的職業(yè)道德和職業(yè)操守，具有正直誠實品質。近年來隨著培訓和引入力度加大，監(jiān)管人員整體素質普遍有所提高，但對照新的監(jiān)管理念和良好標準要求，兼管團隊的整體素質還明顯不足。同時，還存在操守不嚴現(xiàn)象，如人情監(jiān)管、權力尋租等。2003年謝平、陸磊曾在全國范圍對金融監(jiān)管腐敗情況做了一次問卷調查。從被調查主體看，11.6％的被調查對象認為金融監(jiān)管部門的腐敗程度高到不可容忍；25.9％的人認為監(jiān)管腐敗非常高，但是可以容忍；35.7％的人認為腐敗比較高，但是在感覺上已經(jīng)麻木了，這說明接近四分之三的公眾認為金融腐敗存在而且比較嚴重。

四、完善我國銀行監(jiān)管治理的措施

(一)建立健全監(jiān)管當局的內部控制制度

1 建立合理的組織架構。—個合理的監(jiān)管組織架構是有效監(jiān)管的基礎。從中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會行政體制結構來看，一方面層次太多，在幾乎每縣設立機構導致管理深度加大，另一方面，職能部門設置面臨力量分散、信息不溝通的弊端。因此，金融監(jiān)管機構可以建立國家首席監(jiān)督官制度，在全國性監(jiān)管機構的分支機構設立，應當按照大的經(jīng)濟區(qū)域原則劃分監(jiān)管區(qū)域。設立區(qū)域監(jiān)管官。

2 建立科學有效的激勵約束機制。由于監(jiān)管機構的業(yè)績難以像一般企業(yè)那樣進行量化分析和精確考核，因而，實踐中要推行定性和定量相結合的考核辦法，對監(jiān)管機構即要有對責任書中列明的監(jiān)管目標進行的量化打分，也要有從整體形象、內部管理、日常工作及效率等方面進行的綜合評價，還要征求被監(jiān)管對象對執(zhí)法情況的意見，對監(jiān)管個人進行綜合評價。并且，還要將考核與正面激勵的結合，改革目前監(jiān)管機構的組織人事與收入分配制度。通過多種手段實現(xiàn)對監(jiān)管人員的激勵相容。

(二)改善銀行監(jiān)管治理的外部環(huán)境

1 建立高效的監(jiān)管協(xié)調機制。應加強銀監(jiān)會與人民銀行、證監(jiān)會、保監(jiān)會的協(xié)調。我們可以借鑒國外經(jīng)驗。確立人民銀行作為總體監(jiān)管者的特殊地位，對金融監(jiān)管進行總體協(xié)調。同時，應擴大銀行監(jiān)管的國際合作，促進我國金融監(jiān)管與國際標準接軌。此外，還可以發(fā)揮民間組織的作用.讓其承擔部分管理的任務，還能夠降低監(jiān)管成本。

2 樹立依法監(jiān)管的概念，提高監(jiān)管的政策法規(guī)水平。獨立而明確的法權地位是健全并完善監(jiān)管機構內部治理的前提，也是約束和規(guī)范監(jiān)管機構及監(jiān)管人員正確行事的基本依據(jù)，同時還是保護監(jiān)管者的盡職行為、確保監(jiān)管機構獨立實施監(jiān)管行為的法律保障。因此。監(jiān)管機構治理績效的提高，必須以法律制度的健全與司法環(huán)境的改善為基礎。

3 加強外部監(jiān)督力量。我們要通過各種媒體及時披露必要的監(jiān)管信息，并采取適當措施聽取公眾的意見與建議，鼓勵公眾參與對監(jiān)管當局的監(jiān)督，有效發(fā)揮社會監(jiān)督機制。同時充分發(fā)揮外部審計的作用，在監(jiān)督監(jiān)管機構的同時有助于提高監(jiān)管有效性。