新農(nóng)村建設(shè)背景下公共財(cái)政的發(fā)力點(diǎn)

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，其實(shí)質(zhì)就是要解決無(wú)論如何也不能回避的，長(zhǎng)期困擾我們的“三農(nóng)”問(wèn)題。究其根本，“三農(nóng)”問(wèn)題的深層次原因是由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期發(fā)展使得我國(guó)城鄉(xiāng)差距不斷拉大，農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)缺失和在鄉(xiāng)村經(jīng)常性不到場(chǎng)，市場(chǎng)機(jī)制在其運(yùn)行范圍內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源有效對(duì)等配置。公共財(cái)政是指政府為防范與化解公共風(fēng)險(xiǎn)而采取的以提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)為手段，以公共理性為指引，市場(chǎng)優(yōu)先、政府墊后，最大限度地實(shí)行民主決策、充分接受民主監(jiān)督的一種資源配置方式。從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可缺少的公共產(chǎn)品供給來(lái)說(shuō)，由于公共產(chǎn)品具有消費(fèi)上的非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性，“理性”的私人部門(mén)投資會(huì)無(wú)利可圖，終究不會(huì)去生產(chǎn)公共產(chǎn)品，這種情況下市場(chǎng)機(jī)制不能完全實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，而這就需要政府介入公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給，政府介入的過(guò)程就是公共財(cái)政運(yùn)行的過(guò)程，公共財(cái)政就會(huì)發(fā)揮其職能?？梢哉f(shuō)，只有公共財(cái)政流入農(nóng)村，才能找到公共財(cái)政推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)力點(diǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展才能落到實(shí)處，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題才能最終解決。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中公共財(cái)政的這種發(fā)力點(diǎn)效應(yīng)，具體表征在：在推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善上發(fā)力，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育的落實(shí)上發(fā)力，在為農(nóng)村社會(huì)保障提供資金支持與保證上發(fā)力。

一、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施：公共財(cái)政支撐

過(guò)去一段時(shí)期，城市基礎(chǔ)設(shè)施一直是公共財(cái)政重點(diǎn)支持對(duì)象，而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施并沒(méi)有受到公共財(cái)政的關(guān)懷。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基本物質(zhì)條件，基礎(chǔ)設(shè)施較好的區(qū)域，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快。所以，全國(guó)各地農(nóng)村都在大力發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

積極建設(shè)和改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，離不開(kāi)公共財(cái)政的大力支撐。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施包括的范圍很廣，內(nèi)容也多，既有公益性，也有部分經(jīng)營(yíng)性的，如通訊設(shè)施、村莊道路交通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利等等。在新農(nóng)村建設(shè)中，“村村通”工程就是改善農(nóng)村交通條件的舉措。村莊道路路況好壞關(guān)系到產(chǎn)品運(yùn)輸、村民出行等問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與生活有相當(dāng)大的影響。村莊道路硬化就提上了新農(nóng)村建設(shè)的日程，在村莊道路的硬化過(guò)程中，就出現(xiàn)了誰(shuí)來(lái)出資修路的情況。農(nóng)戶由于本身在經(jīng)濟(jì)上弱小，不可能完全承擔(dān)道路硬化所需資金，大部分村集體由于其控制的經(jīng)濟(jì)資源有限，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)剩余可用于道路建設(shè)。在有些鄉(xiāng)村，筆者就發(fā)現(xiàn)，村莊道路硬化資金來(lái)源可分為四大塊，即農(nóng)戶出一點(diǎn)、村集體再出一點(diǎn)、村莊外社會(huì)集資補(bǔ)一點(diǎn)，最后的大頭就是國(guó)家公共財(cái)政配套補(bǔ)貼一點(diǎn)?？梢钥闯龉藏?cái)政在這里發(fā)揮了重要的支撐作用。目前，村莊農(nóng)田水利設(shè)施大多還是集體化時(shí)期的遺留，因年久失修，其灌溉、防洪功能大大弱化。造成這種局面的原因是我國(guó)非集體化后，國(guó)家力量從農(nóng)戶生產(chǎn)、生活中收縮，集體力量在生產(chǎn)中大大減弱，農(nóng)戶家庭主體地位得到強(qiáng)化，農(nóng)田水利設(shè)施就因集體產(chǎn)權(quán)虛化，出現(xiàn)了大家都可以使用而無(wú)人管理的狀況，最后，釀成真正的“公地悲劇”。水利設(shè)施是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)不可或缺的，在新農(nóng)村建設(shè)中，就需要公共財(cái)政介入和支撐。當(dāng)然，可根據(jù)部分小型農(nóng)田水利設(shè)施具有經(jīng)營(yíng)性的特點(diǎn)，運(yùn)用投資、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助、貼息、擔(dān)保等手段，按照“誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)管理”的原則，引導(dǎo)社會(huì)資本參與到小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來(lái)，減輕公共財(cái)政的壓力。但是，大型的水利設(shè)施建設(shè)與完善，由于工程大、投資多、回收慢等特點(diǎn)，主要是由公共財(cái)政獨(dú)力承擔(dān)，這一點(diǎn)也是其他社會(huì)資本所無(wú)法抗衡的。

二、鄉(xiāng)村諸種教育：公共財(cái)政供給

教育有利于更新個(gè)人知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高個(gè)人收入，有效地縮小個(gè)人收入分配的不平等程度。鄉(xiāng)村教育主要是指農(nóng)村義務(wù)教育與對(duì)農(nóng)民的職業(yè)教育培訓(xùn)等。農(nóng)村義務(wù)教育和職業(yè)教育不僅僅是教育發(fā)展的直接要求，而且與增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)緊緊地聯(lián)結(jié)在一起。

農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)也應(yīng)該由公共財(cái)政來(lái)承擔(dān)。20世紀(jì)80年代中期以后，我國(guó)實(shí)行的是地方負(fù)責(zé)、多途徑籌資的義務(wù)教育財(cái)政體制，這調(diào)動(dòng)地方政府及社會(huì)各界的積極性，有力地推動(dòng)了九年義務(wù)教育的普及。然而，在實(shí)踐中，并未能從根本上解決義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺，特別是農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入缺口問(wèn)題，反而拉大了發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)之間義務(wù)教育發(fā)展的差距。實(shí)踐證明，由于公共財(cái)政投入不足，導(dǎo)致這種體制弊端重生而不可取。2001年起，我國(guó)實(shí)施以縣級(jí)財(cái)政為主的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制，同時(shí)，取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加和農(nóng)民教育集資。然而農(nóng)村義務(wù)教育投入體制中的深層次問(wèn)題同樣未能解決，仍然未能擺脫以往的困局，地區(qū)之間義務(wù)教育發(fā)展差距并未縮小，教師工資仍不能及時(shí)到位，學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)仍不暢，貧困學(xué)生輟學(xué)率偏高，等等。實(shí)際上，是由于國(guó)家公共財(cái)政并未完全充實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育，造成了目前農(nóng)村義務(wù)教育的困境。這種財(cái)政體制還是沒(méi)有適應(yīng)我國(guó)的客觀情況，不利于新農(nóng)村建設(shè)的良性發(fā)展。在現(xiàn)階段需要均衡支持城市和農(nóng)村義務(wù)教育的公共財(cái)政體制，義務(wù)教育在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行完全由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)?？h級(jí)政府是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的使用主體，不應(yīng)是經(jīng)費(fèi)的投入主體，因?yàn)榈椭匦牡耐度胫贫葧?huì)使縣級(jí)政府財(cái)政壓力很大。因此，要轉(zhuǎn)移義務(wù)教育投入負(fù)擔(dān)主體，將投入主體的重心上移，加快中央和高一級(jí)地方政府的投入速度。農(nóng)村中針對(duì)農(nóng)民的各種職業(yè)教育培訓(xùn)大多是由非贏利組織提供，如各種專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、合作社等，當(dāng)然，這些組織大多是民間組織。但有許多組織與政府職能部門(mén)有各種各樣的聯(lián)系，有的就是勞動(dòng)部門(mén)或科技推廣部門(mén)組織和資助的。所以，公共財(cái)政的介入就不可免了。

三、農(nóng)村社會(huì)保障：公共財(cái)政介入

受諸多社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、歷史原因影響，我國(guó)社會(huì)保障體系并沒(méi)有覆蓋廣大農(nóng)村，農(nóng)村養(yǎng)老基本上是家庭供養(yǎng)、自我保障。但我國(guó)建立五保供養(yǎng)制度，對(duì)農(nóng)村村民中無(wú)法定扶養(yǎng)義務(wù)人，或者雖有法定扶養(yǎng)義務(wù)人，但是扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)扶養(yǎng)能力的；無(wú)勞動(dòng)能力的；無(wú)生活來(lái)源的老、弱、孤、寡、殘，實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬(未成年人保義務(wù)教育)的五保供養(yǎng)。五保供養(yǎng)制度只解決一部分農(nóng)村社會(huì)弱勢(shì)群體的問(wèn)題，并沒(méi)有惠及農(nóng)村大多數(shù)村民。而且大部分供養(yǎng)資金來(lái)源于村級(jí)集體，公共財(cái)政并沒(méi)有多少流入。根據(jù)我國(guó)實(shí)際，部分發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)根據(jù)“個(gè)人為主+集體為輔+政府扶持”的原則，建立了個(gè)人賬戶累積式的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。但是其涉及面還很窄，公共財(cái)政沒(méi)有多大的投入。同時(shí)也沒(méi)有完全發(fā)揮其社會(huì)公平功能。當(dāng)然，政府也對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障現(xiàn)狀進(jìn)行多種改善，例如，開(kāi)始對(duì)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度的試點(diǎn)，如果農(nóng)村一對(duì)計(jì)劃生育夫婦只有1個(gè)子女或2個(gè)女孩，每人從年滿60周歲起享受年均不低于600元的獎(jiǎng)勵(lì)扶助金，直到去世為止。這種制度涉及面也不廣，公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付職能也沒(méi)有照顧大多數(shù)農(nóng)村居民。為滿足農(nóng)民的基本醫(yī)療需求，減輕農(nóng)民因病帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)壓力，緩解因病返貧、因病致貧問(wèn)題，政府于2002年開(kāi)始建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，政府、集體、個(gè)人多方籌資。這種制度確實(shí)為農(nóng)村社會(huì)保障體系注入了新活力，公共財(cái)政也納入了社會(huì)保障制度，但是其份額卻有待提高。隨著公共財(cái)政流入村莊量與質(zhì)的增加，農(nóng)村社會(huì)保障體系會(huì)擴(kuò)展到惠及農(nóng)村每一位公民。

在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程中，公共財(cái)政有可資利用的發(fā)力點(diǎn)。要打破公共財(cái)政城鄉(xiāng)供給不均衡局面，加快解決“三農(nóng)”問(wèn)題的速度，就要加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的滲入度，提供更多更合理的公共產(chǎn)品與服務(wù)。但要注意不要侵犯私人領(lǐng)域、市場(chǎng)主體的權(quán)利。還要注意防止出現(xiàn)部分農(nóng)村地區(qū)對(duì)公共財(cái)政的“等、靠、要”，而不發(fā)揮其生產(chǎn)與建設(shè)積極性的問(wèn)題。