互動與合作：公共服務中ＮＧＯ與政府的關系模式

摘要：公共服務領域的市場與政府失靈、非政府組織的倫理價值為公共服務治理結構的轉型提供了契機。而非政府組織的發(fā)展增強著公民與政府在公共事務上的合作管理，促進著政府與非政府組織在公共服務中的良性互動。在實踐中，各類非政府組織已逐步興起，成為一支不可忽視的社會力量，已經開始向社會展現(xiàn)出其價值，重新激活一些被政府與市場所遺漏的盲區(qū)，從而在眾多社會領域“向社會提供眾多服務，承擔一些政府部門不該做或做不好，企業(yè)做卻未必有效的社會事務”。

關鍵詞：公共服務；非政府組織；互動合作

中圖分類號：D035文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）011-0173-02

中國社會的轉型與治理變革，為行政改革的善治取向提供了基礎和條件。在實踐中，各類非政府組織已逐步興起，成為一支不可忽視的社會力量，已經開始向社會展現(xiàn)出其價值，重新激活一些被政府與市場所遺漏的盲區(qū)，從而在眾多社會領域“向社會提供眾多服務，承擔一些政府部門不該做或做不好，企業(yè)做卻未必有效的社會事務”[1]。

一、NGO的融入：公共服務治理結構的轉型

1.市場與政府失靈：公共服務的創(chuàng)新

自從西方國家步入市場經濟后，古典經濟學家亞當·斯密的市場調節(jié)理論便備受推崇：只要給予公民追求利益的自由，“看不見的手”就會自動調節(jié)資源配置，促進社會的經濟繁榮，并達到社會福利的最大化，政府只起“守夜人”的作用。然而，正如薩繆爾森指出的，“市場經濟是我們駕馭的一匹好馬。但馬無論怎么好，其能量總有個極限……如果超過這個極限，市場機制的作用必然會蹣跚不前?！盵2]公共物品的非競爭性和非排他性，使得公共物品領域常會出現(xiàn)“搭便車”行為。私人組織會因提供公共物品會導致資源配置的損失而不愿投資，最終導致公共物品的嚴重短缺。為此，政府理所當然地承擔起了公共服務職能。然而，政府在克服公共服務領域市場失靈時，也會出現(xiàn)政府失靈。當政府政策或者集體行動所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時，政府失靈便產生了。政府也很難通過“有形的手”來實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)，出現(xiàn)了公共服務供給不足或供給過度的問題。當前西方國家政府正在逐步放開公共服務的治理邊界，尋求與非政府組織建立聯(lián)合治理的格局。而非政府組織從一開始就在積極地探尋與政府合作的途徑，主動回應公共服務領域治理結構的轉型。

2.倫理使命：公共服務中NGO的融入

政府、市場和非政府組織已成為現(xiàn)代社會治理的三大主體部門。而非政府組織奉行的利他主義和社會公益精神，追求的社會公平和公正，以及在運行中展現(xiàn)出的靈活、平等和民主的優(yōu)勢，都使其逐步成長為公共服務領域的重要主體。

社會公益性的價值觀。非政府組織有著自己的意識形態(tài)，奉行利他主義和人道主義。非政府組織的組織使命和活動目標，一般都是社會公益性的。這種以社會公益為導向的價值觀，可以影響組織的行為方式，使它們涉足一些被主流社會體制，包括政府和市場所不愿或無力涉及的領域，如人口、貧困、農村基礎教育、婦女兒童保護、環(huán)境保護、殘疾人以及人道主義救援等問題。非政府組織為謀求社會公平和正義，維護社會整體利益乃至全人類共同利益而開展活動，這使它們成為一種道義性社會組織力量，能夠克服市場或政府的一些缺陷。

主體的志愿性。非政府組織往往是由有強烈使命感的人士發(fā)起的，他們對事業(yè)的執(zhí)著和對組織的歸屬感是非政府組織的寶貴財富。主體的志愿性和使命感使他們對從事的事業(yè)鍥而不舍，對關注的對象無微不至，對從事的工作兢兢業(yè)業(yè)，對付出的心血無怨無悔。志愿服務被作為一條基本原則寫入各類非政府組織的章程中，服務完全出自人們的自愿，并非對物質利益的追逐，是為了實現(xiàn)人的社會價值，是一種純粹道德情感的需要，是人們社會良知的自覺回歸。這一切都為提高公共服務質量和效率奠定了堅實的基礎。

人道、民主和平等精神。作為非營利的公益性組織，非政府組織的服務對象主要是社會中的弱勢和邊緣性群體，如貧困階層、失業(yè)者、殘疾人等，因而充分體現(xiàn)出扶貧濟弱的人道主義精神。非政府組織的體制是非等級的、分權的和網絡式的，因而成員之間及組織之間的地位是平等的。這種平等的、民主的、分權的、非等級的特點，有利于調動民眾的參與熱情，有利于發(fā)揮基層組織的作用，使其在必要的時能匯合整個組織網絡的力量參與社會服務和發(fā)展。

3.政府—NGO關系模式的實踐

政府與非政府組織關系模式的選擇，應當建立在對二者價值使命、治理職能等理性分析的基礎上。政府的出現(xiàn)是公民權力讓渡的結果?！罢戏ǖ男姓嗍枪裢ㄟ^選舉賦予的，理應對公民負責，對其服務。”[3]非政府組織是一個國家民主和社會價值的忠實守護者。非政府組織反映并表達著公民的意愿，培養(yǎng)著民間交流和自主管理的技能，為實現(xiàn)最大公共利益提供組織與制度保障。公民是政府與非政府組織共同的服務對象，促進公共利益的最大化是兩者的共同價值追求。

源于政府與非政府組織共同的價值目標、互補性的治理職能以及全球治理模式的變遷，發(fā)達國家的政府與非政府組織逐步建立起了相互尊重、相互支持的合作互動的伙伴關系。1988年，英國政府與非政府組織率先建立了制度化合作的伙伴關系，并陸續(xù)簽署了合作協(xié)議，強調政府與民間公益組織在公共政策和公共服務方面的互補性。1999年，加拿大聯(lián)邦政府和志愿部門也啟動了志愿部門倡議，目的是建立一種新的更有效的志愿部門—聯(lián)邦政府的關系。2001年12月，聯(lián)邦政府與志愿部門簽署了《加拿大政府和志愿部門協(xié)議》，該協(xié)議明確了雙方應該承擔的責任和義務。透過這兩個國家政府與非政府組織的合作協(xié)議，可以看出，確立互信、平等、尊重的合作理念，建立二者成熟的合作機制是促進非政府組織成長、實現(xiàn)公共服務發(fā)展的關鍵。薩拉蒙在對20多個國家的非政府組織進行比較研究后也認為，政府與非政府組織的合作伙伴關系具有主導性。只有構建政府與非政府組織非對抗性的制約關系，才能最終達到善治。

二、公共服務中NGO與政府互動合作模式的構建

1.NGO與政府責、權、利關系的平衡

非政府組織作為社會治理的主體之一，在公共事務的管理中必然會與政府產生責、權、利方面的關系。因此，平衡兩者之間的責、權、利關系，是構建兩者互動合作關系的實質和關鍵。

平衡政府與非政府組織之間的權力關系。政府與非政府組織之間的權力關系本質上產生于兩者社會職能的分配。政府職能主要集中于宏觀經濟管理和社會發(fā)展的總體協(xié)調這些宏觀公共事務上，而非政府組織則偏重于微觀社會公共事務。政府需要建立一套有效的機制來逐步調和政府與非政府組織之間的權力關系和職能分配關系。政府應制定相應的法律，明確非政府組織權力行使的范圍及其權利和義務，保證政府與非政府組織之間建立明晰的權力關系，防止權力互惠或腐敗。

平衡政府與非政府組織之間的利益關系。任何組織的存在都有一定的利益需求，但因其性質不同，利益偏向各不相同。面對日益多樣化的公共需求，政府需要非政府組織共同來提供公共物品，政府與非政府組織都是公共事務管理的主體，從這個意義上講，兩者的利益是一致的，可以實現(xiàn)利益共享。為了實現(xiàn)公共事務管理方面的利益共享，政府應當在政策、制度上給予非政府組織充分的支持，達到非政府組織和政府之間的權利平等、待遇互惠、利益共享。而非政府組織應當走多元化籌資道路，拓寬自己的發(fā)展空間，避免非政府組織因資金依賴而導致對公共利益的偏離和獨立性的缺失。

平衡政府與非政府組織之間的責任關系。在公共服務中，政府的責任在于建立公平競爭的公共服務體系和資助管理機制，確立公共服務標準，保證公共服務的質量。而非政府組織則要保證有效合法地利用資源來提供優(yōu)質高效的公共服務。在這個分權過程中，需要建立一套完善的機制來平衡責任：對非政府組織和政府實行職責定規(guī)，明確各自的活動方向和范圍，并接受社會各界的監(jiān)督；強化組織自律，政府官員、非政府組織及其志愿者的道德責任感是影響其履行責任的潛在因素。

政府與非政府組織是相關利益組織，二者之間存在著必然的責、權、利關系。而在政府內部與非政府組織內部，更要求責、權、利的統(tǒng)一，這是平衡政府與非政府組織之間責權利關系的前提。只有實現(xiàn)各組織內部及組織之間相對均衡的責、權、利關系，才能逐步實現(xiàn)公共管理和服務的社會化，促進社會自治的發(fā)展。

2.NGO與政府合作中競爭機制的引入

美國學者文森特·奧斯特羅姆提出的“多中心”理論為在政府與非政府組織之間引入競爭機制提供了理論支持。這種權力分散管轄交疊的“多中心”秩序包括公共服務經濟的多中心[4]。政府與非政府組織之間的競爭主要表現(xiàn)在兩方面：一是公共事務管理權力的競爭。非政府組織參與公共管理無疑使政府的整體權力受到了一定的制約，而在具體某個公共事務的管理上，雙方適當重疊的管理職能使得它們在公共權力上的競爭更加明顯；二是資源的競爭，主要是財政資源的競爭。一種是依靠政府財政支持的，使非政府組織與政府形成直接的競爭關系，將財政資源交到能夠高效利用的一方。另一種是不依靠政府財政支持的，它們與政府形成一種間接的競爭關系。這是因為雙方的財政資源最終都來自社會公眾：政府的財政來源于公眾的稅收，而非政府組織的財政則來源于公眾的捐獻。

三、NGO的發(fā)展：理性的調和

非政府組織的自治性、志愿性和公益性等特征，使我們看到了價值理性回歸的趨向。非政府組織和公民行動的角色源自強調有限政府和個人權利重要性的立場以及對市場在滿足人類需求方面局限性的認識。非政府組織滿足了一個基本的人類需求：與他人聯(lián)合，志愿向公眾提供公共服務的渠道。從更深刻的層面上看，非政府組織的興起在組織層面上調和了工具理性和價值理性的緊張，一定程度上限制了工具理性的肆虐，也使現(xiàn)代社會價值理性的回歸成為可能。

參考文獻：

[1] 戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門[M].上海:上海譯文出版社，1996:22 .

[2] 薩繆爾森.充滿靈性的經濟學[M].上海:三聯(lián)出版社，1991:156.

[3] 蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].吳愛民，夏宏圖，譯.北京:中國人民大學出版社，2001:125.

[4] 邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經濟[M].上海:上海三聯(lián)書店，2000:90.

[責任編輯吳明宇]