對我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管制度改革的思考

摘要：“安然事件”導致了美國《2002薩班斯—奧克斯利法案》（以下簡稱SOX）的出臺，造成了美國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管模式的重大變革，也為處于重大轉型時期的我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管制度的改革提供了參考，如何吸收并利用SOX法案中的精華，完善目前我國的注冊會計師行業(yè)監(jiān)管制度，值得各界人士關注。

關鍵詞：注冊會計師行業(yè)監(jiān)管模式；改革；政府監(jiān)管；行業(yè)自律

中圖分類號：F234文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）011-0100-02

前言

21世紀初爆發(fā)的一系列財務丑聞案件引發(fā)了美國甚至全世界范圍內(nèi)注冊會計師行業(yè)的誠信危機，事后，美國國會迅速制定了《2002薩班斯—奧克斯利法案》，并決定成立一個公共公司會計監(jiān)督委員(Public Company Accounting Oversight Board)，對CPA行業(yè)實施獨立監(jiān)管。

美國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管模式的這一重大變革給我國正處于轉軌時期的注冊會計師行業(yè)監(jiān)管制度帶來了深刻的啟示。近年來我國證券市場陸續(xù)發(fā)生了如紅光實業(yè)、猴王集團、銀廣廈等一系列會計造假案和與之相關的蜀都、湖北立華、中天勤等審計舞弊案，這些案件給我國證券市場的健康發(fā)展帶來了極為不利的影響。雖然發(fā)生這類案件的原因很多，但注冊會計師行業(yè)監(jiān)管機制存在問題、監(jiān)管不到位是一個重要原因。有必要在借鑒美國改革成果的基礎上對我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管體系進行較深入的改革。

一、我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管模式存在的問題

目前我國注冊會計師行業(yè)采用以政府監(jiān)管為主，行業(yè)自我監(jiān)管為輔的監(jiān)管模式，但不論是政府監(jiān)管還是行業(yè)自我監(jiān)管都存在著較為嚴重的問題，具體表現(xiàn)如下：

（一） 政府監(jiān)管方面存在的問題

1.監(jiān)管依據(jù)不足，監(jiān)管法規(guī)不配套

我國目前已有的《會計法》、《注冊會計師法》、《證券法》等會計、證券方面的法律中只規(guī)定了由誰來監(jiān)管注冊會計師行業(yè)，但卻沒有制定有關注冊會計師行業(yè)監(jiān)管方面的法規(guī)和政策等相應監(jiān)管依據(jù)，有時甚至令出多門，互相矛盾，讓行使監(jiān)管權力的部門無所適從。具體體現(xiàn)為沒有明確政府監(jiān)管注冊會計師行業(yè)的監(jiān)管內(nèi)容、時間、監(jiān)管人員資格、監(jiān)管辦法等。

2.政府各監(jiān)管部門權責劃定不明，監(jiān)管效果差

根據(jù)各種法規(guī)規(guī)定，我國現(xiàn)在的可對注冊會計師行業(yè)實行監(jiān)管的政府部門主要有財政、審計、證券監(jiān)管以及稅務、工商等。但是由于缺乏相應的法規(guī)政策對這些監(jiān)管主體進行明確的職責劃定，各部門在實行監(jiān)管時相互之間又缺乏有效的溝通，造成了監(jiān)管職能缺位、越位、重疊、監(jiān)管不力以及處罰滯后等現(xiàn)象，這樣一來，不但政府監(jiān)管不能達到預期的效果，反而有一些政府部門出于本身利益的考慮，濫用其行政權力干預會計服務市場，結果只能是加劇市場競爭的無序和混亂，降低了獨立審計的服務質(zhì)量。因此，我國政府部門應當如何監(jiān)管，如何界定權責已成為我國目前必須解決的問題。

3.政府監(jiān)管部門權利過大，影響審計的獨立性

目前我國主要是以政府監(jiān)管為主，因此政府部門擁有較多的監(jiān)管權利，會計師事務所和注冊會計師在執(zhí)行工作時都受到了較大的干預，嚴重地影響了審計的獨立性和審計質(zhì)量。

（二）行業(yè)自我管制方面存在的問題

1.注冊會計師協(xié)會權利分配不合理

《注冊會計師法》中把懲處事務所及其注冊會計師的權限授予了代表政府監(jiān)管的財政部門，而并非將其直接授予對本行業(yè)熟悉的注冊會計師協(xié)會，使得注冊會計師協(xié)會“有職無權”。由于信息的不對稱，加上政府部門運作的固有弊端，財政部門很難及時有效地對違規(guī)違法的事務所與注冊會計師進行懲處，滯后的處罰使得違規(guī)造假行為的威懾作用無法達到預期的效果。而另一方面，地方注冊會計師協(xié)會權力過大的現(xiàn)象又普遍存在，如所批資料虛假、業(yè)務檢查流于形式、暗箱操作注冊會計師證書、會費開支浪費等等。而這種現(xiàn)象沒有相關的部門去進行監(jiān)督、管理，使得協(xié)會更加混亂。權力分配的不合理使得注冊會計師協(xié)會難以實現(xiàn)有效的自律監(jiān)管。

2.注冊會計師協(xié)會具有過多的政府職能，不利于公正監(jiān)管

我國法律明確規(guī)定國務院財政部門依法對注冊會計師協(xié)會進行監(jiān)督指導，各級協(xié)會由財政部門領導，各級協(xié)會負責人由財政部門任命，這樣使得注冊會計師協(xié)會具有太多的政府職能，而且當行政命令與注冊會計師的職業(yè)道德發(fā)生沖突時，協(xié)會很難做到公平、公正、獨立，也不利于注冊會計師行業(yè)的自律監(jiān)管。

3.職業(yè)道德建設不夠完善

任何一個規(guī)范的行業(yè)都離不開一整套完備的職業(yè)道德規(guī)范體系，注冊會計師行業(yè)也不例外。而我國目前注冊會計師行業(yè)以誠信為核心的職業(yè)道德建設還不完善，又不注重職業(yè)道德教育和培訓，以至于會計師們找不到一個標準來約束自己，使得行業(yè)不能很好地自律。

二、我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管模式的改革之道

當前我國注冊會計師行業(yè)監(jiān)管模式的改革應當遵循“法律規(guī)范，政府監(jiān)管，行業(yè)自律”的基本監(jiān)管思路，構建以政府監(jiān)管同行業(yè)自律有機結合的行業(yè)監(jiān)管模式。具體措施如下:

（一）加強政府監(jiān)管

1.修訂完善相關法規(guī)等監(jiān)管依據(jù)，明確監(jiān)管責任

前文曾述政府監(jiān)管方面存在的最大的問題是監(jiān)管法制的不完善，導致監(jiān)管體制沒有理順，政府監(jiān)管部門缺乏監(jiān)管依據(jù)。因此，修訂、完善相關法規(guī)，理順政府監(jiān)管體制，為監(jiān)管部門提供有力的監(jiān)管依據(jù)就成了我國注冊會計師行業(yè)的首要任務?？梢酝ㄟ^在法律制度上中規(guī)定政府各部門的責權范圍，加強其宏觀監(jiān)管職責，完善監(jiān)管依據(jù)，將可對注冊會計師行業(yè)實行監(jiān)管的多個監(jiān)管主體的責權從法律上做出清晰界定，以便其各司其職，井然有序地行使其責權。

2.各監(jiān)管部門聯(lián)手監(jiān)管，提高監(jiān)管效率

財政部、審計部及證監(jiān)會以及稅務、工商等擁有監(jiān)管權力的政府部門以及行業(yè)協(xié)會應協(xié)商合作，采取聯(lián)合監(jiān)管的方式，而并非各自為政?？梢杂筛鱾€部門派出人員或機構定期或不定期地召開會議，交換、溝通和協(xié)調(diào)行業(yè)監(jiān)管信息，共同監(jiān)督檢查事務所及注冊會計師的執(zhí)業(yè)質(zhì)量、對違規(guī)造假案件進行處理處罰，以提高監(jiān)管效率。

3.加強政府監(jiān)管部門管理以及監(jiān)管處罰力度

由財政部門帶頭，在科學、合理的前提下，加強政府監(jiān)管部門的內(nèi)部治理整頓，防止政府監(jiān)管部門濫用職權，謀取私利，干擾注冊會計師行業(yè)正常運行秩序，努力為注冊會計師創(chuàng)造一個公平、平等、有序的執(zhí)業(yè)環(huán)境。與此同時，應當加大政府監(jiān)管的處罰力度，降低違法造假者的預期風險收益。

（二）完善行業(yè)自我監(jiān)管制度

1.健全各項業(yè)務監(jiān)管制度

現(xiàn)有監(jiān)管制度在一定程度上發(fā)揮了重要的作用，但同時還可以建立、健全以下制度：（1）行業(yè)自律制度。嚴格的行業(yè)自律制度可以抵制和制止行業(yè)不正當?shù)母偁幮袨?，凈化行業(yè)執(zhí)業(yè)環(huán)境，確保注冊會計師行業(yè)能夠做到“自潔自愛”。（2）同業(yè)互查制度。全國注冊會計師協(xié)會應當成立一個有統(tǒng)一標準的同業(yè)互查小組，對各事務所和注冊會計師的工作進行交叉檢查，以促進其不斷改進不足之處，規(guī)范其執(zhí)業(yè)行為，提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量。（3）信息反饋制度。注冊會計師協(xié)會應及時向政府有關部門反饋注冊會計師的意見，并就執(zhí)業(yè)中所了解和收集的有關政策效應情況提出建議，為政府有關部門制定和完善相關監(jiān)管法令提供參考資料。

2.改革協(xié)會現(xiàn)行組織結構，建立各類專業(yè)委員會

可以嘗試把協(xié)會會員代表大會和理事會換屆選舉改為一年一次，這樣更方便協(xié)會理事會和常務理事會能及時做出重大決策，及時懲處違規(guī)造假者，強化協(xié)會對行業(yè)的監(jiān)管力度。在協(xié)會理事會成員中還可適當?shù)脑黾右恍﹫?zhí)業(yè)會員和政府派員，以便表達執(zhí)業(yè)會員的意愿和協(xié)調(diào)政府與協(xié)會的關系。同時，應當建立涉及紀律、調(diào)查、執(zhí)業(yè)責任鑒定、注冊、考試、審計準則等在內(nèi)的各類專業(yè)委員會、研究會及特別委員會，并聘請有關專家及協(xié)會成員作為委員會成員，促使他們積極參加協(xié)會的各項活動，提供咨詢與參謀，為協(xié)會決策機構的重大決策提供重要建議。另外，協(xié)會應該對注冊會計師事務所的業(yè)務負責，化解審計服務和咨詢的沖突、會計師職業(yè)道德與經(jīng)濟利益的沖突，很好的維持注冊會計師的獨立性。

3.建立健全違規(guī)處罰機制，加大對舞弊行為的處罰力度

薩班斯法案的一個突出特點就是加大了對財務欺詐和審計舞弊行為的處罰力度。針對安達信會計事務公司和有關責任人在SEC調(diào)查期間故意銷毀審計證據(jù)(工作底稿)的惡劣行徑，新頒布的法律規(guī)定：對于在聯(lián)邦調(diào)查或破產(chǎn)期間銷毀、轉移或偽造記錄的，可判罰款或20年以下有期徒刑或并處，對于銷毀公司審計記錄的，可判罰款或10年以下有期徒刑或并處，證券欺詐犯罪最高可判25年有期徒刑。借鑒該法案，我國在注冊會計師行業(yè)監(jiān)管中也應加大對舞弊行為的處罰力度，應當將行業(yè)處罰、法律制裁有效的結合起來。加強注冊會計師執(zhí)業(yè)資格的控制，對不良行為進行記載，吊銷執(zhí)業(yè)資格、處以經(jīng)濟罰款并在媒體上予以公布；對情節(jié)嚴重的予以刑事處罰，從而在一定程度上預防失職行為。

4.加強以誠信為核心的職業(yè)道德建設

行業(yè)監(jiān)管制度僅僅依靠政策和法律規(guī)范來實現(xiàn)約束是遠遠不夠的，外部的監(jiān)管和行業(yè)自律相結合才是可行之道，在注冊會計師行業(yè)廣泛開展誠信道德建設，使會計師們在職業(yè)道德教育潛移默化的影響下自覺將“誠信”二字擺在首位，自覺以職業(yè)道德規(guī)范來約束自己，才能為構建一個較為完善的注冊會計師行業(yè)監(jiān)管模式提供良好的微觀基礎。因此應當建立注冊會計師誠信檔案，對違反行業(yè)自律規(guī)定的會計師和事務所的行為記錄在案，并及時采取措施提醒、警示和其他處罰措施，以教育為主，督促其及時改正，對于情節(jié)嚴重且屢教不改的，可以考慮采取行業(yè)內(nèi)通報批評，特別嚴重的可以考慮停止其承接業(yè)務的權利或者移送行業(yè)主管部門處理。此外，提高會計師執(zhí)業(yè)素質(zhì)還應當一方面嚴把注冊會計師入門關，另一方面加強后續(xù)教育和后續(xù)考核評估，不斷完善注冊會計師的執(zhí)業(yè)能力。如通過注重職業(yè)道德教育和培訓來加強我國注冊會計師職業(yè)道德建設。

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[責任編輯陳麗敏]