增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的土地產(chǎn)權(quán)障礙

摘要：增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入是增加農(nóng)民收入的重要方面和發(fā)展趨勢(shì)，土地作為農(nóng)民最重要和最主要的財(cái)產(chǎn)，由于產(chǎn)權(quán)主體不清晰，產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不明確，致使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入難以確保和增加。因此，要以土地產(chǎn)權(quán)清晰為著眼點(diǎn)，增加農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入。土地財(cái)產(chǎn)性收入，指土地被國(guó)家征用后或土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)經(jīng)流轉(zhuǎn)后而得到的相應(yīng)補(bǔ)償和收益。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)產(chǎn)性收入；土地產(chǎn)權(quán)；農(nóng)民

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.211文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）011-0063-02

一、問(wèn)題的提出

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)“財(cái)產(chǎn)性收入”的定義，它一般是指家庭擁有的動(dòng)產(chǎn)(如銀行存款、有價(jià)證券等)、不動(dòng)產(chǎn)(如房屋、車(chē)輛、土地、收藏品等)所獲得的收入，包括出讓財(cái)產(chǎn)使用權(quán)所獲得的利息、租金、專(zhuān)利收入等，財(cái)產(chǎn)營(yíng)運(yùn)所獲得的紅利收入、財(cái)產(chǎn)增值收益等。

從理論上說(shuō)，農(nóng)民集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民個(gè)人就有了相應(yīng)的對(duì)土地的占有、使用、收益和處置等權(quán)利，因此，農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)享有對(duì)自己所擁有土地的收益。但事實(shí)上卻并不完全如此，表現(xiàn)在：

1.農(nóng)民土地收益權(quán)難以確保

按《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，農(nóng)民在土地被征用后，能得到一定的補(bǔ)償。但是，不可否認(rèn)的是，在全國(guó)許多地方，幾乎每次“圈地?zé)帷敝?，都?huì)導(dǎo)致農(nóng)民的土地承包權(quán)和使用權(quán)日益喪失，農(nóng)民土地收益被嚴(yán)重侵占。在征地過(guò)程中，隨意侵吞農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入，坑害農(nóng)民土地收益利益的事件不在少數(shù)，主要體現(xiàn)在：（1）征地部門(mén)任意壓低地價(jià)；（2）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范；（3）農(nóng)民獲得征用補(bǔ)償費(fèi)偏低；（4）征地單位和農(nóng)村集體肆意克扣農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)。

2.農(nóng)民土地處置權(quán)難以實(shí)現(xiàn)

除了上述的嚴(yán)重影響土地占有、使用、收益權(quán)外，不少地方農(nóng)民的土地處分權(quán)權(quán)利也得不到保證。主要表現(xiàn)在：（1）農(nóng)民無(wú)法參與對(duì)自己承包土地的處置決策。政府和村民委員會(huì)取代農(nóng)民處置土地；（2）農(nóng)民缺乏決定土地用途的自主權(quán)利；（3）農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利受到限制；（4）以強(qiáng)制手段對(duì)待農(nóng)民的合法承包土地。

以上困難都導(dǎo)致農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入得不到保障，根本性的原因在于土地產(chǎn)權(quán)的缺陷。

二、現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)對(duì)農(nóng)民增加土地財(cái)產(chǎn)性收入的阻礙

財(cái)產(chǎn)性收入意味著先有財(cái)產(chǎn)，然后才有財(cái)產(chǎn)性收入，土地作為農(nóng)民最重要和最主要的財(cái)產(chǎn)，由于產(chǎn)權(quán)主體不清晰，產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不明確，導(dǎo)致權(quán)力主宰土地所有權(quán)，農(nóng)民不能完整得到土地所有權(quán)。究其原因，現(xiàn)階段農(nóng)村土地屬于集體所有，而代表其產(chǎn)權(quán)的虛擬主體是村民委員會(huì)，村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)組織”，這使得農(nóng)民權(quán)益經(jīng)常受到少數(shù)“代理人”的不法侵犯，或是受到來(lái)自公權(quán)（如地方政府在土地征用、補(bǔ)償過(guò)程中）的不當(dāng)侵占。

《土地承包法》明確規(guī)定，“農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有?！卑醋置胬斫?，“農(nóng)民集體”自然是由農(nóng)民個(gè)體組成，既然土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民個(gè)體只要在集體里面，享有土地所有權(quán)當(dāng)然也就沒(méi)有問(wèn)題了。這似乎與《土地承包法》也沒(méi)有矛盾，不會(huì)產(chǎn)生認(rèn)識(shí)上的偏差或理解上的歧義。

但上述法規(guī)在操作上卻出現(xiàn)了尷尬。

有關(guān)法律中對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的表述是模糊不清的。“農(nóng)村土地所有權(quán)”屬于“農(nóng)村集體”和“農(nóng)民集體”；但“農(nóng)村集體”和“農(nóng)民集體”是一個(gè)不具體、較抽象的、沒(méi)有法律意義的概念，它不同于農(nóng)民集體組織，也不是法人或自然人。

問(wèn)題的嚴(yán)重性還不在于概念的表述上，實(shí)際上，這里已經(jīng)為農(nóng)民失去完整的土地所有權(quán)埋下伏筆。既然土地是屬于“農(nóng)民集體”的，那當(dāng)然就不屬于農(nóng)民個(gè)體。作為個(gè)體，農(nóng)民無(wú)權(quán)為土地問(wèn)題說(shuō)三道四。

既然土地是屬于“農(nóng)民集體”的，誰(shuí)能代表“農(nóng)民集體”?村民委員會(huì)；而誰(shuí)能代表村民委員會(huì)呢?村干部!因此，村里、鄉(xiāng)鎮(zhèn)里少數(shù)人順理成章就儼然能以土地所有者的面目出現(xiàn)，這樣的情況在農(nóng)村是普遍存在的。

其實(shí)，村民委員會(huì)并非集體經(jīng)濟(jì)組織，它僅僅是一個(gè)社區(qū)自治團(tuán)體，并不具備作為產(chǎn)權(quán)主體的法人資格。但事實(shí)卻是，“農(nóng)民集體”取代了農(nóng)民個(gè)體，而“農(nóng)民集體”的意志又被個(gè)人的意志所取代。

由于產(chǎn)權(quán)主體不清晰，產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不明確，土地市場(chǎng)化功能不能充分發(fā)揮。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，相比土地增值總額，農(nóng)民得到微不足道的收入和補(bǔ)償。有資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋档臋?quán)益的分配中，地方政府大約得60%~70%，村集體組織得25%~80%，失地農(nóng)民只得到5%~10%，甚至更少。中改院農(nóng)村基本公共服務(wù)現(xiàn)狀與問(wèn)題入戶(hù)調(diào)查也證實(shí)，農(nóng)民從土地用途改變的漲價(jià)中獲益甚微：被征地的農(nóng)戶(hù)中，近70%的農(nóng)民每畝領(lǐng)到1萬(wàn)~2萬(wàn)元補(bǔ)償款，27.4%的農(nóng)民領(lǐng)到的土地征用補(bǔ)償款不足1萬(wàn)元，實(shí)際領(lǐng)到補(bǔ)償款超過(guò)2萬(wàn)元的農(nóng)民僅占2.9%，這樣的補(bǔ)償費(fèi)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格的。不合理的土地增值收入分配結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的直接后果就是特殊貧困階層不斷擴(kuò)大，加劇了城鄉(xiāng)差距和貧富差距。

由于農(nóng)地、農(nóng)房不能自由買(mǎi)賣(mài)，其市場(chǎng)價(jià)格被嚴(yán)重低估，導(dǎo)致地方政府圈地的沖動(dòng)非常強(qiáng)烈。北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心教授平新喬的調(diào)研結(jié)果顯示，2006年全國(guó)土地出讓收入保守估計(jì)超過(guò)1萬(wàn)億元。而據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、北京師范大學(xué)金融研究中心主任鐘偉的初步統(tǒng)計(jì)，至2007年年中，全國(guó)開(kāi)發(fā)商囤地總規(guī)?？赡芙咏?0億平方米。掌握在各級(jí)地方政府土地儲(chǔ)備中心手中的土地則更多，大概是開(kāi)發(fā)商囤地量的3~5倍，最保守計(jì)算，也可能高達(dá)20億平方米。

三、增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的對(duì)策

（一）賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)是其獲得財(cái)產(chǎn)性收入的基本條件

1.明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)能。據(jù)上所述，產(chǎn)權(quán)主體不清晰，致使土地所有權(quán)主體虛置，這是征地過(guò)程中農(nóng)民土地權(quán)益流失的根本原因。為此，要明確界定國(guó)家作為土地終極所有者的權(quán)能，各級(jí)政府要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，把主要精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，主要扮演服務(wù)者、監(jiān)管者和仲裁者的角色；規(guī)范集體(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或村小組)享有對(duì)農(nóng)村部分土地的所有權(quán)，使其主要扮演農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)者的角色；明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍、國(guó)家公共利益的邊界，依照國(guó)家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶(hù)享有農(nóng)村土地使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，使農(nóng)民成為獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)民外出就業(yè)舉家搬遷的情況下，允許其所擁有的土地、住宅使用權(quán)流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)。

2.把“永佃制”作為農(nóng)地物權(quán)化改革的方向。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)看，目前農(nóng)地私有產(chǎn)權(quán)的重新界定和實(shí)施監(jiān)督成本都很高，因此，從一個(gè)漸進(jìn)式改革的角度考慮，目前農(nóng)村土地可以試點(diǎn)推行“國(guó)家終極所有，農(nóng)民永久使用”的永佃產(chǎn)權(quán)制度。永佃制是一種歷史悠久的用益物權(quán)，指利用他人所有的土地物權(quán)來(lái)耕作或牧畜。結(jié)合中國(guó)實(shí)際，永佃制由“三級(jí)所有”的各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶(hù)擁有土地使用的永佃權(quán)。兩者都屬于物權(quán)性質(zhì)，實(shí)行物權(quán)化保護(hù)，政府和集體不得干預(yù)永佃權(quán)利的行使。永佃制表面上看，是使用權(quán)與所有權(quán)相分離，而實(shí)際上暗含著兩權(quán)在某種程度上的統(tǒng)一。這種制度不僅有利于明晰和穩(wěn)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，防止土地征用中的利益侵害，也有利于減少改革成本，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有制度的平穩(wěn)過(guò)渡。

（二）建立農(nóng)村土地信貸覆蓋網(wǎng)絡(luò)是農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)性收入的配套條件

土地是我國(guó)農(nóng)民世世代代賴(lài)以生存的重要資源，如何把農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的根本，有效地引入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之中，是農(nóng)村改革新階段面臨的重大課題，也是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的客觀需要。盡快建立起以貨幣為基準(zhǔn)、信貸為基礎(chǔ)的土地信貸覆蓋網(wǎng)絡(luò)，在給廣大農(nóng)民帶來(lái)可見(jiàn)利益預(yù)期的同時(shí)，將廣大農(nóng)村土地納入國(guó)家財(cái)政計(jì)量系統(tǒng)，充分利用土地資源的信用價(jià)值，為土地征用的監(jiān)管提供現(xiàn)代性質(zhì)的貨幣支持。農(nóng)民真正擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)(抵押、借貸、流轉(zhuǎn)、交易、租賃等)后，將目前分散的、閑置的、轉(zhuǎn)租代耕的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)橛山鹑谫Y本介入的、可集中購(gòu)置的良性資產(chǎn)。農(nóng)民進(jìn)而通過(guò)各種方式獲得土地貸款。而一旦土地實(shí)行與產(chǎn)權(quán)制度改革配套的貨幣化，將極大推動(dòng)中國(guó)土地所有權(quán)的市場(chǎng)化改革，改善農(nóng)民的生產(chǎn)條件，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。這無(wú)論是對(duì)新農(nóng)村建設(shè)，還是讓中國(guó)農(nóng)民遠(yuǎn)離貧困，都是非常重要的，也是必需的。

（三）大力發(fā)展農(nóng)村土地股份合作制是農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)性收入的實(shí)現(xiàn)條件

從長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革和建設(shè)的新突破，必須建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的現(xiàn)代土地制度。農(nóng)村土地股份合作制正是近年來(lái)農(nóng)民在實(shí)踐中創(chuàng)造的一個(gè)新事物。主要有三種形式：一是將集體土地與村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)一起折股量化，明確每個(gè)社員的股份，經(jīng)營(yíng)收益按股分紅；二是將農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股權(quán)化，組建新的股份合作公司，對(duì)入股土地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)；三是農(nóng)戶(hù)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折價(jià)參股，組建股份有限公司，村民可以承包園區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，又可以為公司打工，股民可以?xún)?yōu)先在園區(qū)就業(yè)。

（四）完善征地補(bǔ)償機(jī)制是獲得土地財(cái)產(chǎn)性收入的保障條件

從理論上講，征地過(guò)程實(shí)際上是政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的過(guò)程，它是一種交易行為，只有在雙方自愿的基礎(chǔ)上形成的交易價(jià)格才是合理的，才能實(shí)現(xiàn)供求雙方的交易剩余最大化。由于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的不完整，實(shí)際上形成一種政府壟斷土地市場(chǎng)的交易價(jià)格。農(nóng)民在土地價(jià)格形成中并沒(méi)有太強(qiáng)的發(fā)言權(quán)，只是壟斷價(jià)格的被動(dòng)接受者。制度缺陷客觀上造成了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)并沒(méi)有得到有效保護(hù)，也沒(méi)有獲得應(yīng)當(dāng)享有的土地增值收益。

要改變目前這種狀況，首先，在符合規(guī)劃的前提下允許農(nóng)村集體所有制的建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，這樣可以形成農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的真實(shí)市場(chǎng)價(jià)格，賦予農(nóng)民更多土地價(jià)格制定的發(fā)言權(quán)，有更多的機(jī)會(huì)參與土地增值收入的分配。我們不必過(guò)分擔(dān)心農(nóng)民只顧短期利益而冒然出賣(mài)土地。在農(nóng)村社會(huì)保障體系還處于探索的現(xiàn)階段，理性的農(nóng)民會(huì)非常珍視自己土地財(cái)產(chǎn)的。其次，法律必須明確公益性用地的范圍，采用列舉法明示其具體內(nèi)容，限制地方政府判斷公益性用地的自由裁量權(quán)。再次，建立基于市場(chǎng)價(jià)格的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。市場(chǎng)機(jī)制是最公平的價(jià)格形成機(jī)制，只有依據(jù)公開(kāi)市場(chǎng)價(jià)格確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才能得到各方的認(rèn)同。

參考文獻(xiàn)：

[1] 申京詩(shī)，劉曉鷹.土地征用制度改革的模式選擇[J].國(guó)土資源科技管理，2003，(3).

[2] 于廣思.土地征用制度改革構(gòu)

想[J].中國(guó)土地，2002，(8).

[3] 郭鐵民.解決農(nóng)民收入問(wèn)題要有新的視野[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2000，(12).

[4] 皮曙初，王平.讓更多中西部農(nóng)民也有財(cái)產(chǎn)性收入[N].東方城鄉(xiāng)報(bào)，2008-01-07.

[5] 康芒斯.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:商務(wù)出版社，1983.

[6] [美]理查德·派普斯.財(cái)產(chǎn)論[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003.

[責(zé)任編輯吳高君]