試析我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的政府行為“失靈”

摘要：實(shí)際上由政府提供公共產(chǎn)品，并不意味著政府的經(jīng)濟(jì)行為本身是完美無(wú)缺的，也不意味著政府一旦實(shí)行干預(yù)，市場(chǎng)失靈就會(huì)馬上得到修正和彌補(bǔ)。近年來(lái)，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村的支持在不斷加強(qiáng)，然而，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，仍然存在政府總體供給不足、供給不均衡等困境。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；公共產(chǎn)品供給；政府行為；政府失靈

中圖分類號(hào):F326.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X（2008）11-0051-02

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品政府供給行為現(xiàn)實(shí)意義

政府供給行為是公共產(chǎn)品供給中最常見的一種形式。傳統(tǒng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品基本理論觀點(diǎn)實(shí)際是一種“公共產(chǎn)品供給的政府觀”，提供農(nóng)村公共產(chǎn)品是國(guó)家或政府的天職。亞當(dāng)·斯密在（1776）在《國(guó)富論》中論述政府應(yīng)盡的義務(wù)時(shí)指出，諸如司法機(jī)構(gòu)、國(guó)防等以及一些公共工程應(yīng)該由政府提供。約翰·穆勒（1848）在其著作《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中認(rèn)為“在很多情況下，政府……還可以行使權(quán)力來(lái)執(zhí)行某些職責(zé)。之所以如此，僅僅是因?yàn)檫@有助于給公眾提供便利”[1]。哈爾·R.范里安（2003）也認(rèn)為“許多公共物品是由政府提供的”[2]。因此，政府被認(rèn)為是有義務(wù)為公眾提供公共物品的組織，提供公共產(chǎn)品被視為政府存在的最基本的理由。而且政府作為一個(gè)國(guó)家最大的組織，在提供公共產(chǎn)品時(shí)具有市場(chǎng)無(wú)法擁有的優(yōu)勢(shì)。政府可以憑借其政治權(quán)力對(duì)各成員采取強(qiáng)制措施，克服了公共產(chǎn)品消費(fèi)中的“搭便車”現(xiàn)象。典型的農(nóng)村純公共產(chǎn)品如農(nóng)村社會(huì)治安、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河治理等，在供給中經(jīng)常會(huì)存在搭便車問(wèn)題。

大量農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供將為我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的騰飛打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，對(duì)從根本上提高我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義：

一是農(nóng)村公共產(chǎn)品的政府供給是農(nóng)民減負(fù)增收的有效途徑。現(xiàn)在農(nóng)村大部分公共產(chǎn)品都通過(guò)制度外方式供給，這又成為農(nóng)村“三亂”現(xiàn)象的制度根源，嚴(yán)重加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。重構(gòu)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制，將從制度安排上根本減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，并能為農(nóng)民增收提供有力的保障。

二是農(nóng)村公共產(chǎn)品的政府供給可以減少農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民是收入低、生活水平低、風(fēng)險(xiǎn)抵御能力差的弱勢(shì)群體，而且我國(guó)農(nóng)村大大落后于城市。健全的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系會(huì)進(jìn)一步分散風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定系數(shù)；市場(chǎng)信息系統(tǒng)會(huì)降低農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，減輕受純粹市場(chǎng)力量作用而引起的波動(dòng)性。促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村正在進(jìn)行的戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

三是農(nóng)村公共產(chǎn)品的政府供給是我國(guó)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要措施。加入WTO以后，我國(guó)脆弱的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)將受到前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)。在這種情況下，政府如果加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技研究和科技成果推廣以及農(nóng)業(yè)相關(guān)信息系統(tǒng)等農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，實(shí)行符合WTO相關(guān)規(guī)則的“綠箱”政策，可以增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。

二、目前我國(guó)農(nóng)村公共供給中的政府行為“失靈”表現(xiàn)

1.政府供給總量不足

第一，縱向同國(guó)內(nèi)不同時(shí)期比較，供給總量相對(duì)不足。建國(guó)以來(lái)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的政府供給總量明顯不足，廣大的農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品非常短缺，無(wú)法滿足和適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，今年我國(guó)的農(nóng)業(yè)財(cái)政支出總量盡管絕對(duì)數(shù)字呈不斷上升趨勢(shì)，但相對(duì)比重卻呈現(xiàn)不穩(wěn)定且呈下降態(tài)勢(shì)。1978年為150.66億元，2006年達(dá)到了3 172.97億元；但是農(nóng)業(yè)財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重卻由1978年為13.43%下降到2006年的7.85%[3]。即便如此，有限的財(cái)政支農(nóng)資金也還不能完全到位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大約有30%的支農(nóng)資金不能及時(shí)到位或根本不到位，被短期或長(zhǎng)期挪作他用。第二，橫向與國(guó)內(nèi)城市和世界上其他國(guó)家比較，政府供給總量也不足。與國(guó)內(nèi)城市相比較，政府向農(nóng)村供給的公共產(chǎn)品嚴(yán)重缺乏。政府在決定公共產(chǎn)品生產(chǎn)的同時(shí)，也決定了它的分配去向。目前我國(guó)城鎮(zhèn)居民基本上免費(fèi)享受財(cái)政投資或補(bǔ)貼的各種公共設(shè)施和社會(huì)保障，而農(nóng)民卻主要靠自己來(lái)解決大部分農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)，如養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等。農(nóng)村道路、飲水、電視、文化娛樂(lè)、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品嚴(yán)重缺乏。與國(guó)外相比較，我國(guó)政府供給的農(nóng)村公共產(chǎn)品也嚴(yán)重不足。自改革開放以來(lái)，除了“八五”計(jì)劃時(shí)期和“九五”計(jì)劃前期外，我國(guó)政府用于公共產(chǎn)品的支出在大多數(shù)年份都低于50%，近幾年來(lái)甚至有下降的趨勢(shì)。反觀發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，公共產(chǎn)品的支出比重幾乎都在70%以上。

2.政府農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)失衡

表現(xiàn)在：第一，農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。主要與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的基礎(chǔ)公共設(shè)施供給水平較低。改革后，隨著集體經(jīng)濟(jì)形式的徹底解體，農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品出現(xiàn)了濫用情況，使這些產(chǎn)品一直處在超標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)行狀態(tài)下，導(dǎo)致其遭到相當(dāng)程度的破壞。長(zhǎng)期的“以農(nóng)補(bǔ)工”使我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)基建投資的數(shù)額也始終偏低，如2006全年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資109 998.2億元，比上年增長(zhǎng)23.9%。其中，占全國(guó)人口總量56.1%的73742萬(wàn)農(nóng)民卻只占用了全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的15.12%。其次，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)科研投入不足，農(nóng)業(yè)科技總體水平低。世界各國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)科研的投資占農(nóng)業(yè)GDP的比重平均約為1%，有些發(fā)達(dá)國(guó)家超過(guò)5%，發(fā)展中國(guó)家為0.5%，而我國(guó)僅為0.2%?？萍紝?duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率我國(guó)為40%，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家60%~80%的水平。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣經(jīng)費(fèi)占農(nóng)業(yè)GDP的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，農(nóng)業(yè)科研成果轉(zhuǎn)化率只有30%~40%[4]。第二，涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺。這類公共產(chǎn)品對(duì)提高農(nóng)民素質(zhì)和保證農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展具有重大的意義。一是農(nóng)村教育投入嚴(yán)重不足。農(nóng)村教育包括基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育，目前這兩種教育都存在問(wèn)題。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，目前全國(guó)義務(wù)教育投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)78%左右，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)約9%，省地（市）負(fù)擔(dān)約11%，而中央財(cái)政只負(fù)擔(dān)2%左右。在農(nóng)村職業(yè)教育與成人培訓(xùn)方面，問(wèn)題更嚴(yán)重。但總的來(lái)說(shuō)，政府對(duì)農(nóng)民及進(jìn)城農(nóng)民工的成人教育和職業(yè)培訓(xùn)的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，難以改變目前農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)低下的現(xiàn)狀。二是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障嚴(yán)重缺乏。解放后，我國(guó)的農(nóng)村醫(yī)療保健曾得到長(zhǎng)足的發(fā)展，中國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)歷了短暫的輝煌，到70年代末全國(guó)絕大多數(shù)生產(chǎn)大隊(duì)都辦起合作醫(yī)療。改革后，我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障制度并未隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而發(fā)展，從醫(yī)療保險(xiǎn)可以看出我國(guó)現(xiàn)行的醫(yī)療保障制度絕大多數(shù)的農(nóng)村人口缺少醫(yī)療保險(xiǎn)。另外，醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不合理，農(nóng)村人口的醫(yī)療可及性差。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)還是偽劣藥品的主要市場(chǎng)，農(nóng)村人口的生命健康面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。三是長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)分治政策使我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題嚴(yán)重。目前，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本上是“空白”，我國(guó)農(nóng)民一直沿襲著“土地和家庭保障”模式，農(nóng)民的生、老、病、死完全依賴于自身家庭及土地。四是環(huán)境保護(hù)措施不力，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境不斷惡化。尤其是一些地方政府單純追求短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)效益好但污染嚴(yán)重的企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模，提高產(chǎn)量，給農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重危害。

三、我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中政府行為“失靈”的對(duì)策

公共產(chǎn)品供給實(shí)際上是一個(gè)公共選擇過(guò)程，由于政府“理性經(jīng)濟(jì)人”的緣故，必然出現(xiàn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域的雙邊壟斷、信息不對(duì)稱和預(yù)算最大化等問(wèn)題，從而導(dǎo)致公共選擇過(guò)程中的政府行為失靈。從前面的分析可以看出，由于制度上的不合理，政府在供給農(nóng)村公共產(chǎn)品方面，并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的功能，造成了政府對(duì)農(nóng)民需要的公共產(chǎn)品供給行為的不足。因此要解決當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問(wèn)題，就必須在根源上想辦法。具體說(shuō)，就是提高政府供給意愿，增加制度內(nèi)公共產(chǎn)品的供給，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的政府供給機(jī)制：

1.提高政府意愿，加大政府職責(zé)范圍內(nèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給行為

政府作為公眾利益的集中代表，是農(nóng)村公共品供給最重要的主體，憑借國(guó)家財(cái)政必須承擔(dān)起農(nóng)村公共品的供給責(zé)任，發(fā)揮主導(dǎo)作用。從以上分析可以看出，要增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，首先必須提升政府對(duì)農(nóng)村的支持意愿，改變“說(shuō)得多，做得少”、“雷聲大、雨點(diǎn)小”的現(xiàn)狀。因此，提升政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持意愿，增加政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入是使我國(guó)農(nóng)業(yè)擺脫困境的根本途徑。所以，就應(yīng)按照公共財(cái)政原則改變重城市、輕鄉(xiāng)村的支出政策，加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，向城鄉(xiāng)提供均衡的公共產(chǎn)品。同時(shí)要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)立法，克服農(nóng)業(yè)投入的隨意性。

2.明確規(guī)定政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品行為的責(zé)任和方式

農(nóng)村公共產(chǎn)品的層次性和地域性，影響不同層次政府的支出，也決定各級(jí)政府的相關(guān)事權(quán)。從提供公共產(chǎn)品的范圍看，不同層次的政府制定政策的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該不同，所以，要明確中央和地方政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的職責(zé)，就要實(shí)行財(cái)政分權(quán)制。中央和省兩級(jí)政府應(yīng)該成為保障農(nóng)村公共品供給的責(zé)權(quán)主體，地（市）、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府負(fù)責(zé)提供本區(qū)域范圍內(nèi)的地方性農(nóng)村準(zhǔn)公共品。在政府供給公共產(chǎn)品方式上，應(yīng)促進(jìn)單一的供給主體向多元化主體轉(zhuǎn)變，構(gòu)建多元化公共產(chǎn)品供給體制。政府應(yīng)采取相關(guān)措施，鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人進(jìn)行農(nóng)村公共品的供給，不斷拓寬公共產(chǎn)品供給的新渠道，改變公共品供給只有由政府來(lái)提供的局面。

3.完善農(nóng)村公共產(chǎn)品政府供給行為的科學(xué)決策機(jī)制

為了提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率，防止無(wú)效公共產(chǎn)品的過(guò)度供給和農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給不足，應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)民的需求來(lái)供給農(nóng)村公共產(chǎn)品。為此，必須建立一種公共產(chǎn)品需求的民主表達(dá)機(jī)制，以充分反映農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的偏好。這就要求充分發(fā)揮村民大會(huì)的作用。同樣，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社區(qū)內(nèi)的大型農(nóng)村公共產(chǎn)品供給應(yīng)建立專家聽證制度，在廣泛聽取民眾意見的基礎(chǔ)上，由本級(jí)人民代表大會(huì)投票表決，常規(guī)性的公共產(chǎn)品也應(yīng)接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督檢查。

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[責(zé)任編輯吳高君]