淺談我國農業(yè)稅收制度改革的實施

摘要：在計劃經濟背景下形成的我國農業(yè)稅收制度，實質上是一種地租，過高的農業(yè)稅負，違反稅收公平原則，降低了我國農產品的國際競爭力。徹底改革農業(yè)稅收制度，取消現行的農業(yè)稅，構建城鄉(xiāng)統一的稅收制度，是新形勢下對農業(yè)稅收制度改革的客觀需要。但是，鑒于目前我國農業(yè)經濟發(fā)展現狀，統一城鄉(xiāng)稅制不宜一步到位，而應采取漸進的方式分步實施。

關鍵詞：農業(yè)稅；稅制改革；統一城鄉(xiāng)稅制

中圖分類號：F812.8文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2008）011-0032-02

按照市場經濟的要求，通過對現行農業(yè)稅收制度的改革，消除不合理的城鄉(xiāng)“二元稅制”，建立符合社會主義市場經濟要求，與國際慣例接軌，適應我國農業(yè)發(fā)展的現代稅收制度，是促進農村經濟全面發(fā)展的必然要求。

一、我國現行農業(yè)稅制度存在的弊端[1]

（一）農業(yè)稅實質上是一種地租

在市場經濟條件下，規(guī)范的稅收制度，或者以商品流轉額為征稅對象征稅，或者以生產經營凈所得為征稅對象征稅，或者以企業(yè)或居民擁有的財產為征稅對象征稅。我國現行農業(yè)稅則不然，既不是按商品流轉額征收的流轉稅，也不是按農業(yè)生產凈所得征收的所得稅，更不是針對農民自有財產征收的財產稅。它針對的是農業(yè)生產用地，不論農民所從事的農業(yè)生產經營活動的商品率如何，也不論農業(yè)生產效益如何，只要使用了土地都必須繳稅。而且，農業(yè)稅在計算中不扣除農民投入的生產成本和自食口糧，連農業(yè)簡單再生產都得不到充分的補償。實質上，這種農業(yè)稅就是地租。按照憲法規(guī)定，我國農村土地屬集體所有，這種地租式的農業(yè)稅缺乏征稅的理論根據。

另外，在國家工商稅制體系之外，單獨對農民開征農業(yè)稅在國際上實屬罕見。這實質是在稅收制度上對農民實行了非國民待遇，形成了對農民的制度性歧視，它阻斷了社會資源向農業(yè)領域的投入，已成為我國農業(yè)實現由傳統農業(yè)向現代農業(yè)轉變的制度障礙，這是農民收入提高緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的一個重要原因。

（二）農民稅負過高，違反稅收公平原則

從流轉稅稅負進行比較，農村稅費改革試點地區(qū)農業(yè)稅及其附加征收率統一規(guī)定最高8.4%，而我國農產品平均商品率只有40%，如果將其換算為進入市場而成為商品的流轉稅稅負則最高會達到21%，顯然要比一般工業(yè)商品的增值稅負（一般在5%～7%）要高出很多。另外，隨著增值稅起征點的提高（月銷售額2 000元~5 000元），城鎮(zhèn)個體工商戶銷售額達不到起征點的，不繳納增值稅，以此標準來衡量，一般農戶根本達不到增值稅起征點，都應在免稅之列。從所得稅稅負進行比較，如果將農民銷售農產品的收入，按應稅所得的計算口徑扣除其消耗的農業(yè)生產資料和農民自身提供的勞務成本計算凈收入，絕大多數農民根本沒有應稅收得，則不須納稅。如果從個人所得稅稅負進行比較，絕大多數農民從事農業(yè)生產經營的收入，根本達不到每月800元的費用扣除標準，也不應該納稅。所以城鎮(zhèn)職工盡管平均收入是農民的3倍多，很多人還是無須納稅的，而農民則必須人人納稅。一些經濟學家指出，人均僅有2 000余元純收入的農民根本就不具備納稅的條件，應該停止征收農業(yè)稅。由此可見，作為農業(yè)生產者的農民，其稅負水平不僅超過了城鎮(zhèn)工商業(yè)者，也與其自身的負擔能力不相適應，違反了稅收公平原則。

（三）降低了我國農產品的國際競爭力

綜觀世界各國的稅收制度，基本不單獨設立農業(yè)稅這一獨立面向農業(yè)的稅種，而是設置統一的流轉稅、所得稅和財產稅，在制度安排方面，給農業(yè)和農民以充分的稅收優(yōu)惠，發(fā)達國家尤其如此。由于我國農業(yè)稅不屬規(guī)范的商品流轉稅，對進口的農產品，國家除征收增值稅以外，無法再征收相當于國產農產品承受的農業(yè)稅負的某種形式的進口環(huán)節(jié)稅。對于我國出口的農產品，國家除給予農產品增值稅退稅外，無法將國產農產品承受的農業(yè)稅款退還給農民。這樣在農產品進出口制度上打擊了本已脆弱的我國農產品的國際競爭力。在我國政府目前對農業(yè)提供補貼很低的情況下，農業(yè)稅這種“不予反取”的制度劣勢顯得尤為突出。中國農民在經濟上的比較優(yōu)勢就是勞動力成本低廉，應該發(fā)揮農業(yè)自身的比較優(yōu)勢，擴大農業(yè)內部就業(yè)數量。大家知道，增加國產農產品出口相當于輸送中國農民到國外就業(yè)，減少國外農產品進口相當于保護了我國農業(yè)領域就業(yè)機會。然而由于不合理的農業(yè)稅制，削弱了我國國際競爭力，減少了農民在農業(yè)內部的就業(yè)機會，妨礙了農民收入的增加。

在全球經濟日趨一體化背景下，國際競爭愈加激烈，競爭手段之一體現在制度上。我們和發(fā)達國家在加入WTO談判中極力討價還價要爭取更大的政府對農業(yè)的保護空間，將農產品貿易補貼列為一項重要內容，最后確定補貼率不大于8.5%。在農業(yè)發(fā)達國家紛紛給予農業(yè)生產高額補貼的國際背景下，我國的農業(yè)稅制度實質上卻在不斷把我國的農業(yè)推向“高價農業(yè)”，這樣豈不等于給自己設置農產品的國際市場競爭障礙嗎？

二、目前統一城鄉(xiāng)稅制不宜一步到位[2]

首先，根據我國農村的經濟發(fā)展現狀，我國現在還不具備或不完全具備以上所說的統一城鄉(xiāng)稅制的“三個條件”；其次，當前和今后一個時期，農民的收入已進入一個緩慢的增長階段，農民應當享受國民待遇的時機已基本成熟，這要求現在對農村的稅收政策取向應當主要是“穩(wěn)中減負”，而不是進行復雜的制度變革；第三，在我國加入WTO后，長期落后的農業(yè)不僅現在，而且將來都將長期處于不利的競爭地位，我們在稅收政策上對農業(yè)不僅不能“加壓”“設障”，而且應當“松綁”“鋪路”，對農業(yè)和農民確定長期的輕稅政策；最后，由于我國城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的不協調，農業(yè)地區(qū)經濟發(fā)展的不平衡，也決定了農業(yè)稅制改革不宜急于求成，一刀切，否則會帶來新的不公平。

三、我國農業(yè)稅制改革的目標[3]

（一）深化農村稅費改革，進一步減輕農民負擔

當前和今后一個時期，深化農村稅費改革的主要任務應放在減輕農民稅負水平上，即在鞏固現有稅費改革成果的基礎上，進一步降低農民稅收負擔。這步改革應包括以下幾個方面：

第一，規(guī)范稅費制度。規(guī)范稅費制度就是實行法制化、規(guī)范化程度很高的分配形式，徹底改變農民負擔模式，將以“費”為主或“稅、費”并重的農民負擔模式轉變?yōu)橐远愂諡橹?，少量或基本沒有收費的模式，確定農業(yè)稅收在農村分配關系中的主導地位，隨著國家財力的增強，逐步取消那些不應該由農民負擔的稅費項目，確保農民負擔不反彈。

第二，加大減免農業(yè)稅的力度。長期以來，農業(yè)稅作為國家的財力保障，在經濟建設中發(fā)揮了重要作用。現在隨著經濟的發(fā)展，工商稅收穩(wěn)步增長，農業(yè)稅在稅收收入中的比例逐年下降，有的經濟發(fā)達省、市農業(yè)稅不足稅收收入總額的1%，已經具備減免農業(yè)稅的基礎。同時，隨著國家財力的增加，以及國有企業(yè)改制、完善社保等改革任務的逐步或在一定程度上的完成，國家的財力支持的重點應該適時的向農民傾斜。減免農業(yè)稅的條件已經成熟，在一定時期內農民的低稅負或零稅負是可行的。

第三，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革。作為農業(yè)稅制改革的配套措施，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制是必要的選擇。其一是精簡機構和人員，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政費用，提高行政效率。其二是建立農村公共財政體制，增加對農村的財政轉移支付，在農村的公共產品和公共服務的提供上，應當比照城鎮(zhèn)，按照國民待遇的原則，由國家來承擔和提供。這既是農村稅費改革的重要目標，也是確保改革后農民負擔不反彈、穩(wěn)步取消那些不應該由農民負擔的稅費項目的基礎所在。

通過這步改革，從根本上降低農民負擔，增加農民收入，使農民得以休養(yǎng)生息、固本生源，為農業(yè)稅收制度的徹底改革奠定經濟基礎。

（二）徹底廢除農業(yè)稅，實現城鄉(xiāng)稅制的統一

當前，我國正在醞釀新一論的稅制改革。應當按照現代稅制的要求，以新一論稅制改革為契機，把農業(yè)稅制放在整體稅收體系中統籌考慮，在調查研究的基礎上，徹底廢除農業(yè)稅，構建城鄉(xiāng)統一的稅制體系。具體構想如下：

1.推行大范圍的增值稅，實施對農業(yè)部門流轉稅的稅收調節(jié)。依照“區(qū)別對待，簡化征管”的原則，對進入流通領域的農產品統一課征增值稅。課稅對象是從事農業(yè)生產經營活動的單位和個人所獲得的增值額。納稅人為生產銷售農林特產的單位和個人，也可以收購人為扣繳義務人。對農業(yè)生產者自產農產品的銷售，應改變一律免稅的做法，按低稅率課征，實行簡化的征收方法。對農產品加工、銷售實行低稅或免稅政策。為了解決農民承擔的生產資料中的增值稅的轉移負擔問題，可以采取對農業(yè)生產資料實行零稅率的政策，在農業(yè)生產資料進入農業(yè)生產環(huán)節(jié)退還各加工環(huán)節(jié)的增值稅，使農業(yè)生產資料以不含稅的價格進入農業(yè)生產領域，以體現對農業(yè)生產的扶持和優(yōu)惠。為了提高我國農產品在國際市場上的競爭力，對出口農產品實行零稅率的政策。加入WTO后，我國農業(yè)將面臨嚴峻考驗，針對WTO允許對出口貨物實行零稅率、發(fā)達國家給予農業(yè)生產高額補貼以及我國農產品出口退稅率較底的實際情況，我國應在上述農業(yè)增值稅政策調整的同時，對出口農產品實行零稅率的政策。

2.取消農業(yè)稅，統一實行所得稅制度。將按常年產量征收的農業(yè)稅，改按農業(yè)凈所得征收所得稅，是現代農業(yè)發(fā)展的客觀要求。實行所得稅制度，允許將勞動力成本、生產資料成本等各項農業(yè)生產投入從農業(yè)生產經營收入中扣除，僅對農業(yè)凈所得征稅，有利于減輕農民負擔，有利于農村產業(yè)結構的調整和農村經濟的發(fā)展。所得稅延伸到農業(yè)其難點是如何客觀、科學地核定農民的年收入所得，根據我國農村的實際情況，其所得稅的設計應采用“粗放”的過度性做法，將起征點定得高一些，如核定年收入人均在2 000元~3 000元以上的開始納稅，為了適應當前農民分散經營的特點，在所得稅運行的初期，其納稅環(huán)節(jié)可以選擇在采購或加工環(huán)節(jié)征收，其征收方法可以采取核定征收的方法。

總之，作為稅制改革的一部分，農業(yè)稅的改革有其特殊性，既要橫向比較又要縱向分析，不僅要看到改革的必然性，而且還要分析其可行性，不能一蹴而就，急于求成，要在深入調查研究的基礎上穩(wěn)步進行。

參考文獻：

[1] 國家稅務總局農業(yè)稅制改革課題組.廢除農業(yè)稅是實現城鄉(xiāng)稅制統一的前提[N].中國稅務報，2004-02-13，(4).

[2] 唐仁鍵.農村稅費改革應分“三步走”[N].中國財經報，2003-07-08，(3).

[3] 周平川，吉海瑞.分階段分步驟徹底改革農業(yè)稅收制度[J].稅務研究，2004，(2):42-43.

[責任編輯吳高君]