農(nóng)村社會保障制度構(gòu)建中的財(cái)政缺陷及對策

摘要：社會保障的公共品屬性決定了社會保障必須要由國家或政府統(tǒng)一管理，由財(cái)政承擔(dān)主要的費(fèi)用支出和兜底責(zé)任，但是由于政府財(cái)政職能的缺位，我國農(nóng)村一直處于社會保障體系的邊緣狀態(tài)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障功能日趨弱化，以財(cái)政為主導(dǎo)構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度的緊迫性日益凸顯。因此，必須明確中央和地方政府在農(nóng)村社會保障建設(shè)中的權(quán)責(zé)劃分，增加農(nóng)村社會保障的合理投入，健全社會保障法律體系，提高社會保障資金的使用效率，最終構(gòu)建以財(cái)政為主導(dǎo)的新型農(nóng)村社會保障制度。

關(guān)鍵詞：財(cái)政；農(nóng)村社會保障；土地保障

中圖分類號：F323.89文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2008）011-0030-02

農(nóng)村社會保障是我國社會保障體系的重要組成部分，從社會發(fā)展的趨勢來看，以財(cái)政為主導(dǎo)建立農(nóng)村社會保障制度、將農(nóng)村社會成員納入社會保障體系之中不僅是每一位公民應(yīng)享受的權(quán)利，更是政府應(yīng)盡的職則。

一、現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障制度構(gòu)建中的財(cái)政缺陷

1.社會保障立法滯后導(dǎo)致財(cái)政政策缺乏穩(wěn)定

性、連續(xù)性

我國現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村社會保障的政府法規(guī)主要包括：1992年由民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》、2003年民政部、衛(wèi)生部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》、2004年初國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門的《關(guān)于進(jìn)一步做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》等。但層次低、穩(wěn)定性差、權(quán)威性不高，甚至得不到相應(yīng)的貫徹執(zhí)行。20世紀(jì)90年代末，農(nóng)業(yè)部等五部委頒布的《減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)條例》，將醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障繳費(fèi)視為農(nóng)民負(fù)擔(dān)不允許征收，這與國家支持發(fā)展農(nóng)村社會保障的法規(guī)政策相沖突，并在一定程度上阻礙了農(nóng)村社會保障的發(fā)展[1]。

2.中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不合理導(dǎo)致農(nóng)村社會保障制度的供給缺失

從受益范圍來看，社會保障，包括農(nóng)村社會保障應(yīng)該屬于全國性公共品。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，全國性公共品的提供應(yīng)該以中央政府為主、地方政府為輔，由于我國農(nóng)村社會保障實(shí)行的是縣級統(tǒng)籌，農(nóng)村社會保障的提供是以縣鄉(xiāng)兩級地方政府為主。然而自從1994年實(shí)行分稅制改革以來，各級政府為了保障各自的財(cái)政收入而層層下壓，造成作為最基層財(cái)政的縣鄉(xiāng)兩級預(yù)算內(nèi)財(cái)政可支配收入的減少。加上分稅制改革在制度設(shè)計(jì)上只解決了中央和地方財(cái)政收入的劃分，與財(cái)政支出密切相關(guān)的事權(quán)并未得到合理劃分，造成事權(quán)與財(cái)權(quán)的分離?，F(xiàn)在農(nóng)村社會保障主要由地方政府來提供不僅給地方財(cái)政帶來沉重的壓力，而且由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡，容易出現(xiàn)窮者愈窮、富者愈富的馬太效應(yīng)。我國現(xiàn)實(shí)已表明，地方財(cái)政實(shí)力越強(qiáng)，該地方社會保障水平越高；相反，地方財(cái)政捉襟見肘則該地方的社會保障水平越低甚至造成社會保障制度的缺失。

3.財(cái)政投入偏低制約了農(nóng)村社會保障的發(fā)展

盡管從20世紀(jì)90年代初我國社會保障改革伊始，政府就逐步增加了對農(nóng)村社會保障的投入，財(cái)政對農(nóng)村社會保障支出的絕對數(shù)額亦呈逐年增加的趨勢，但農(nóng)村社會保障費(fèi)用支出占全國社會保障費(fèi)用支出的比重仍然一直在極低的水平徘徊。社會保障財(cái)政支出仍嚴(yán)重偏向城市，對農(nóng)村投入水平偏低，不足以支撐農(nóng)村社會保障的發(fā)展。有資料顯示，1990年全國社會保障支出1 103億元，其中城市社會保障支出977億元，占支出總數(shù)的88.6%，農(nóng)村僅支出126億元；城市人均413元，農(nóng)村人均14元（其中包括農(nóng)村特困戶救濟(jì)和優(yōu)撫軍烈屬等），相差近30倍。1991—2001年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為15%，已經(jīng)達(dá)到某些發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)70年代的社會保障水平，而農(nóng)村只有0.18%，城市人均享受到的社會保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的90倍之多（楊翠迎，2005）。同時(shí)，農(nóng)民的社會保障需求隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會風(fēng)險(xiǎn)的加劇等有了明顯的提高，財(cái)政供給不足和需求增長的雙重壓力制約了農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。

4.農(nóng)村社會保障的多頭管理導(dǎo)致社會保障資金的分散運(yùn)行和效率低下

目前我國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀是條塊分割、多頭管理、各自為政。條塊之間既無統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，也無統(tǒng)一的管理立法。最低生活保障、優(yōu)撫安置和社會救濟(jì)歸民政部門管理，養(yǎng)老保險(xiǎn)歸勞動(dòng)和社會保障部門管理，醫(yī)療保障歸衛(wèi)生部門管理，形成了“多龍治水”的管理格局。與此適應(yīng)，農(nóng)村社會保障資金也分散于各種保障項(xiàng)目當(dāng)中，由各具體職能部門分散使用。僅以政府財(cái)政為支撐的保障項(xiàng)目來看，主要包括五保戶供養(yǎng)、特困戶救助和社會救濟(jì)等，目前各級財(cái)政、民政、扶貧、教育等部門都安排有一定規(guī)模的資金用于救濟(jì)、扶助農(nóng)村特困弱勢群體。這種管理體制必然會導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊，執(zhí)行成本高昂，有限的農(nóng)村社保資金很難真正落實(shí)到急需的農(nóng)民手中[2]。例如農(nóng)村的五保戶供養(yǎng)、特困戶救助、社會救濟(jì)、優(yōu)撫救濟(jì)等都會出現(xiàn)統(tǒng)計(jì)重疊的情況，不能真正做到公平公正，影響了保障的社會功能。

二、構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度的財(cái)政對策

1.合理劃分中央和地方政府在農(nóng)村社會保障建設(shè)中的財(cái)權(quán)和事權(quán)

在我國現(xiàn)在地方各財(cái)力不足的現(xiàn)實(shí)狀況下，中央財(cái)政應(yīng)該處于農(nóng)村社會保障支出的主導(dǎo)地位，統(tǒng)籌兼顧全國各地農(nóng)村社會保障的基本需求。地方政府只能根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力對各地農(nóng)村社會保障支出起到輔助作用。當(dāng)我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)城市化、一體化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了極大的發(fā)展，與此適應(yīng)，農(nóng)村社會保障支出可以轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘胤截?cái)政為主，中央財(cái)政支出為輔，并配以中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度。就地方政府而言，省、市、縣、鄉(xiāng)四級也要合理劃分在農(nóng)村社會保障中的事權(quán)，建立與其事權(quán)一致的財(cái)權(quán)，尤其是要建立科學(xué)完善的地方轉(zhuǎn)移支付制度，以保證農(nóng)村社會保障的需要。

2.調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障事業(yè)發(fā)展

在農(nóng)村社會保障嚴(yán)重滯后于城市、城鄉(xiāng)收入差距很大的情況下，應(yīng)盡快扭轉(zhuǎn)社會保障財(cái)政支出的城市偏向，加大對農(nóng)村社會保障的投入。首先，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，減少建設(shè)性和競爭性支出，盡量控制和壓縮一般性開支，增加對農(nóng)村社會保障的財(cái)政支出比重。另外，由于部分省、自治區(qū)地方財(cái)力薄弱或者屬于老工業(yè)基地，要完全承擔(dān)起按照分稅制劃分的社會保障責(zé)任確實(shí)有困難，中央和地方政府有必要充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡狀態(tài)從而建立對貧困地區(qū)的社會保障專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度；其次，從重點(diǎn)項(xiàng)目入手，逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共衛(wèi)生體系和最低生活保障制度。所謂的“統(tǒng)一”，是指統(tǒng)一的整體制度體系，不同的保障水平，靈活的保障方式；最后，從長遠(yuǎn)來看，要隨著我國財(cái)力的增加適當(dāng)增加財(cái)政對農(nóng)村社會保障支持的深度和廣度，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體系的接軌[3]。

3.加強(qiáng)立法工作，健全農(nóng)村社會保障法律體系

首先，全國人大常委會應(yīng)盡快制定《農(nóng)村社會保障法》，就農(nóng)村社會保障應(yīng)遵循的原則、農(nóng)村社會保障的主要內(nèi)容及形式、管理體制、資金來源與發(fā)放、保障項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)、社會保障的監(jiān)督、法律責(zé)任等方面做出明確規(guī)定。其次，國務(wù)院根據(jù)《農(nóng)村社會保障法》的要求，制定《農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》、《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》、《農(nóng)村社會救濟(jì)工作條例》等，使農(nóng)村社會保障的法律規(guī)定具體化，增加可操作性。再次，由于我國各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)等方面存在不平衡，各地可根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際情況，在與全國性法律、法規(guī)不抵觸的前提下，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或規(guī)章，就地方財(cái)政撥款支持的額度和逐年增長的比例，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、資金的籌集、管理和發(fā)放等作出具體規(guī)定，形成制度，確保兌現(xiàn)。

4.理順農(nóng)村社會保障管理體制，提高財(cái)政投入資金的運(yùn)行效率

農(nóng)村社會保障的各項(xiàng)事業(yè)由于難以分割的關(guān)聯(lián)性，因而適宜統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)集中管理，這有利于社會保障政策的相互銜接、配套，有利于所有農(nóng)村財(cái)政保障資金統(tǒng)一管理和使用。財(cái)政資金的統(tǒng)一管理使用必然會要求保障措施的整合。有人提出，以財(cái)政為主導(dǎo)建立統(tǒng)一的農(nóng)村居民最低生活保障制度并配合其他的社會保障措施將會是中國農(nóng)村社會保障體系的發(fā)展方向[4]，傳統(tǒng)農(nóng)村保障體系中的五保戶供養(yǎng)、農(nóng)村特困戶生活救濟(jì)等都可以納入到農(nóng)村居民最低生活保障制度當(dāng)中。相應(yīng)地可以把現(xiàn)有針對農(nóng)村貧困人員的各項(xiàng)財(cái)政救助資金，如稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付中有關(guān)五保供養(yǎng)資金、農(nóng)村特困戶救助資金、部分農(nóng)村扶貧資金等進(jìn)行整合，統(tǒng)一用于農(nóng)村社會低保投入，統(tǒng)籌安排，充分發(fā)揮各類資金的整體效益。

三、結(jié)束語

我國農(nóng)村社會保障是以確保廣大農(nóng)民基本生活條件為宗旨和目標(biāo)的，具有非營利性、普遍性和強(qiáng)制性的性質(zhì)，政府應(yīng)負(fù)起對農(nóng)村社會保障的財(cái)政主導(dǎo)責(zé)任，但這并不意味著財(cái)政就是農(nóng)村社會保障資金的唯一來源，財(cái)政一般只承擔(dān)那些只能由財(cái)政支撐的保障項(xiàng)目的資金需求，例如社會救濟(jì)、社會福利等，其他的資金可以通過多種渠道來籌措，如福彩公益金、社會捐助、村級組織、集體經(jīng)濟(jì)的其他收入、村民互助等，以建立健全農(nóng)村社會保障制度。

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[責(zé)任編輯吳高君]