構(gòu)建我國績效預(yù)算管理體系的思考

摘要：績效預(yù)算的推行需要相應(yīng)的管理體系與之配套，從績效預(yù)算委托代理的實質(zhì)看，管理體系需要在權(quán)力機構(gòu)、政府和行政機構(gòu)合理設(shè)置權(quán)限。我國財政體制和行政體制的獨特性，要求結(jié)合我國特點構(gòu)建具有中國特色的績效預(yù)算管理體系。

關(guān)鍵詞：績效預(yù)算；委托代理；管理體系

中圖分類號：F20文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2008）011-0022-02

所謂的績效預(yù)算，是借鑒現(xiàn)代經(jīng)營管理和工商管理等理論重塑安排和利用預(yù)算資源的過程，強調(diào)績、效引導(dǎo)資源分配、使用、管理?？冃ьA(yù)算成型于20世紀(jì)70年代，最初在英國、美國、德國等西方國家起源，繼而推廣到多數(shù)新興工業(yè)國家和發(fā)展中國家。縱觀諸多實施績效預(yù)算的國家，此項改革在節(jié)約成本、提高成果、增強政府工作人員責(zé)任心方面已經(jīng)取得了可觀的成績[1]。

一、績效預(yù)算的實質(zhì)——基于委托代理的分析

1.完善公眾—政府間的委托代理關(guān)系

公共財政是社會公眾將公眾資金委托為政府為自己謀取公共福利的資金使用活動，該活動具有收入的公共贊同性（非贊同毋納稅）、支出過程的公共決定性及投向的公共服務(wù)性。整個活動體現(xiàn)出社會公眾與政府的委托—代理關(guān)系?？冃ьA(yù)算以前，這種委托代理是不健全的。委托人在將公共資金委托給政府以后只是或只能關(guān)心到政府有否將資金投向公眾關(guān)心的領(lǐng)域及是否足額投入；政府在投入資金以后，是否獲取合意結(jié)果，自身也不關(guān)心，而且由于公眾和政府在資金使用上的信息不對稱，導(dǎo)致公眾難以采取措施確保政府代理的高效率及自己獲得合意結(jié)果。因此形成的對政府控制模式僅是投入控制。

績效預(yù)算的實施確保了在預(yù)算分配使用之前，公眾預(yù)先得知政府運行的具體目標(biāo)和計劃。加上政府事后就事前計劃和目標(biāo)達成情況作明文披露，此種安排成功地解決了雙方的信息問題。通過此項安排推動了公眾的委托目標(biāo)和政府的代理目標(biāo)明晰化，且政府（政治家組織）為了獲取自身利益最大化必然將精力集中于計劃和目標(biāo)的努力實現(xiàn)。

2.完善政府—部門—預(yù)算單位的委托代理關(guān)系

政府承擔(dān)的公共責(zé)任是通過其組成體系內(nèi)的各政府部門和機構(gòu)完成的，其中直接向權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)的是本級政府的領(lǐng)導(dǎo)人及各部門領(lǐng)導(dǎo)（在部門預(yù)算下部門領(lǐng)導(dǎo)直接對本部門預(yù)算負(fù)責(zé)），其他各級預(yù)算執(zhí)行單位在政府和本部門的領(lǐng)導(dǎo)展開工作，在這一層面又形成了一種委托代理關(guān)系，即政府和部門將承擔(dān)的公共責(zé)任委托給各預(yù)算執(zhí)行單位?？冃ьA(yù)算以前，政府對各執(zhí)行單位立足于合規(guī)性控制，但受限于雙方的信息不對稱和執(zhí)行單位預(yù)算最大化的動機，監(jiān)管資源花費較大且成效不高。

績效預(yù)算的實施成功地將執(zhí)行單位的預(yù)算最大化動機和政府的動機保持一致，各執(zhí)行單位要想獲得最大的預(yù)算額度，必須很好完成政府和部門交給的任務(wù)方可。通過此種安排，有效地激勵了各執(zhí)行單位。

二、績效預(yù)算要求管理體系重塑

1.公眾—政府委托代理層面要求權(quán)力機關(guān)角色轉(zhuǎn)型

在第一層委托代理關(guān)系上，為了保證政府所定績效目標(biāo)符合公共要求，應(yīng)當(dāng)加大權(quán)力機關(guān)在績效預(yù)算中的參與力度。包括在績效制定、績效檢查、績效報告各個環(huán)節(jié)上。

美國參議員羅斯認(rèn)為，“來自國外以及州和地方政府的經(jīng)驗告訴我們，除非以立法形式保證在撥款前確定績效目標(biāo)，否則他們永遠不受重視”，且“國會有權(quán)給與指導(dǎo)，闡述機構(gòu)需要完成的任務(wù)”。從美國S.20法案對原法律相關(guān)部分修訂中可以明確看到國會在績效預(yù)算中所處的地位和作用。美國強調(diào)各部門在確定績效目標(biāo)時必須和國會協(xié)商，聽取國會的意見和建議。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，各部門負(fù)責(zé)人需要提交上一年度的績效報告。

2.政府—部門—單位委托代理層面要求政府角色轉(zhuǎn)型

政府及所屬部門將受托責(zé)任進一步委托給各預(yù)算執(zhí)行單位，確定各執(zhí)行單位的績效目標(biāo)，以目標(biāo)控制代替原有的投入控制，此種轉(zhuǎn)變并不簡單代表放松控制，政府在確定委托目標(biāo)時必須加強對目標(biāo)的控制，包括對目標(biāo)制定、管理、報告的控制。

美國預(yù)算管理辦公室在績效預(yù)算中擁有確定績效評價替代方案、審批權(quán)力下放等最終決定權(quán)力，以確保各預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)能朝著政府希望努力的方向前進。

3.多層次委托代理最終要求多層績效預(yù)算體系

多層次的委托代理要求多層次的績效預(yù)算體系與之相匹配，政府和部門直接向權(quán)力機關(guān)承擔(dān)報告義務(wù)，預(yù)算執(zhí)行單位直接向政府預(yù)算部門承擔(dān)報告義務(wù)。

美國現(xiàn)行績效預(yù)算體系包括總統(tǒng)管理議程（對各部門的績效評價或各部門的自我評價）、預(yù)算執(zhí)行單位的評價和項目績效評價三個部分，三個部分彼此相互聯(lián)系，構(gòu)成美國績效預(yù)算體系。其中總統(tǒng)管理議程表明了各部門或政府整體完成受托責(zé)任情況，預(yù)算執(zhí)行單位評價表明了各單位完成部門委托責(zé)任的情況，項目評價反映了重大項目取得的效益情況，三層體系共同幫助政府更好地完成受托責(zé)任。為了做好三層之間的聯(lián)系，美國通過PART(項目評價體系)對各部門和項目的績效評價情況進行再評價，在實施中，聯(lián)邦預(yù)算管理辦公室按照PART測定結(jié)果對下屬部門績效預(yù)算執(zhí)行情況進行指導(dǎo)和建議，保證所屬部門和項目的績效實現(xiàn)和政府自身目標(biāo)具有一致性。

4.財政分權(quán)化和績效預(yù)算體系的統(tǒng)一性

財政分權(quán)化程度的不同，績效預(yù)算的體系也不同。當(dāng)前西方國家推行績效預(yù)算，多是各級地方政府分別展開。美國聯(lián)邦政府是在借鑒了地方政府和外國的經(jīng)驗獨自開展的，聯(lián)邦政府績效預(yù)算體系和地方政府績效預(yù)算體系各自獨立。聯(lián)邦政府的績效預(yù)算涉及本級政府各部門、單位和聯(lián)邦政府撥款項目，并不干預(yù)地方政府績效預(yù)算情況，地方政府僅向本級權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)，聯(lián)邦政府也是如此。對同時牽涉到聯(lián)邦政府和地方政府的部分（主要是聯(lián)邦政府撥款、地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行的項目），聯(lián)邦政府通過加強政府間合作方案單獨規(guī)定。

三、構(gòu)建我國績效預(yù)算管理體系的改革對策

1.加大我國各級人大會對本級政府預(yù)算事務(wù)的最終決定權(quán)力。我國的公共財政體制改革界定了權(quán)力機構(gòu)和行政機構(gòu)在預(yù)算事務(wù)中的權(quán)責(zé)，但是長期以來，權(quán)力機構(gòu)的預(yù)算地位較行政機構(gòu)來說，是弱化的。由于預(yù)算要求弱化及預(yù)算中雙方信息的不對稱性等原因，權(quán)力機構(gòu)沒有辦法發(fā)揮最終決定作用。多年來，立法機關(guān)在預(yù)算事務(wù)中發(fā)揮的作用不過是“橡皮圖章“的作用。要想推行績效預(yù)算，加強政府對權(quán)力機關(guān)委托責(zé)任的負(fù)責(zé)程度，必須加強其地位和作用。

廣東省在進行績效評價與預(yù)算試點改革中，出現(xiàn)所謂“只問花錢不看效果”的預(yù)算管理及績效考核機制。很多財政撥款用不完，卻花不到其他需要的地方去，須全部上繳?！澳阋挥?，就違反了規(guī)定。相關(guān)部門也不管你用錢的效果如何，就看最后究竟有沒有花光錢。市里曾撥款給我們區(qū)整治一條河，區(qū)里只花了其中部分錢，就已達到預(yù)期效果。結(jié)果將余錢上交市財政時，人家卻說‘績效不好！怎么還剩1 000多萬啊？’”廣東省十一屆人大一次會議代表指出，此類問題實際上不僅僅是“省錢”，而是關(guān)系到如何制定出適應(yīng)當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展形勢的、嚴(yán)格的預(yù)算管理和嚴(yán)格的績效考核機制。廣東省正試圖通過一系列的預(yù)算審查制度創(chuàng)新加大權(quán)力機構(gòu)的作用。

我國目前已經(jīng)逐步展開對此類問題的改革。2006年財政部起草預(yù)算法初步修訂草案，涉及部門預(yù)算的法律地位、立法機關(guān)與行政部門在預(yù)算事務(wù)中的具體職責(zé)及相互關(guān)系的界定等。此外，為加強立法機關(guān)對政府工作和預(yù)算事務(wù)的監(jiān)督，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議于2006年8月27 日通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，自2007年1 月1日起施行?！侗O(jiān)督法》對立法機關(guān)在預(yù)算與支出審查中的職責(zé)、作用以及履行職責(zé)的方式和方法，作了較為詳細(xì)的規(guī)定[2]。

2.持續(xù)推進預(yù)算相關(guān)改革，加強政府對下屬部門和單位的控制能力，并逐步轉(zhuǎn)到績效目標(biāo)要求上。我國開展的一系列預(yù)算相關(guān)改革，包括集中預(yù)算分配權(quán)、要求編制部門預(yù)算、編制綜合預(yù)算、政府采購等措施，加強了政府財政部門對所屬部門和單位財政信息的掌控能力，但仍存在不足之處，下面仍應(yīng)加深改革，逐步推進改變政府會計制度、完善政府財政信息系統(tǒng)建設(shè)等方面的改革。要逐步做到政府及所屬部門和單位之間的信息對稱與完全。對一些信息披露情況和習(xí)慣良好的，政府應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到對績效目標(biāo)的要求。

我國目前由地方政府主導(dǎo)的面向績效的改革探索，在改革的立足點和改革長遠規(guī)劃方面均存在其局限性，短期內(nèi)可能能夠產(chǎn)生明顯的財政資金上的節(jié)約和改善，但對財政管理其他配套制度的不觸及，只是人為地降低了短期內(nèi)的改革難度，從長遠來看，許多無法回避的問題仍使改革的推進終將面臨窘境。比如隨著試點項目改革的成熟，如果要進一步推廣改革的對象，對部門績效的評估不可避免地要面對部門占有公共資源的核算、對公共服務(wù)成本的核算等問題，配套制度的不完善將使績效預(yù)算改革無法進行[3]。

3.逐步構(gòu)建完善的政府績效預(yù)算體系，形成不同層面的績效預(yù)算制度。我國現(xiàn)行的績效評價，作為績效預(yù)算基礎(chǔ)，已經(jīng)拓展到項目評價、部門評價，此類評價是從上至下推行的，是政府自身展開的對自身的評價，中間缺乏權(quán)力機構(gòu)希望看到政府績效的評價層次，在缺乏權(quán)力機構(gòu)對政府預(yù)算的強力約束情況，此類評價的作用必須審慎評價。

4.結(jié)合我國的財政體制和行政體制建立有中國特色的績效預(yù)算管理體系。我國預(yù)算法規(guī)定各級人代會常委會有權(quán)撤銷本級人民政府和下一級人代會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)決定；各級政府有權(quán)改變和撤銷本級各部門和下級政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)決定。構(gòu)建績效預(yù)算管理體系時必須符合財政體制和行政體制的要求。由于財政體制和行政體制的相對集權(quán)，在推行績效預(yù)算時，可由最高權(quán)力機構(gòu)結(jié)合最高政府制定政府績效預(yù)算的指導(dǎo)政策，由各級人代會結(jié)合本級政府制定本級政府的績效預(yù)算的具體做法，如此，可以保證中央政府的權(quán)威，同時又照顧到地方政府的具體情況。我國績效試點中出現(xiàn)的一個突出問題是地方開展的試點活動缺乏法律依據(jù)。與已經(jīng)實施績效預(yù)算改革的西方發(fā)達國家法律先行的鮮明特點相比，我國在面向績效的預(yù)算改革方面剛剛起步，相關(guān)的法律建設(shè)還幾近空白。

參考文獻：

[1] 陳天祥.美國政府績效評估的緣起和發(fā)展[J].武漢大學(xué)學(xué)報，2007，(3):165-170.

[2] 白景明.推行績效預(yù)算必須解決的四個重要問題[J].財政與發(fā)展，2006，(1):26-30.

[3] 喬彬彬.績效預(yù)算實施條件的中外比較及原因分析[J].經(jīng)濟體制改革，2007，(1).

[責(zé)任編輯吳高君]