房地產(chǎn)交易登記管理再造研究

一、 再造的驅(qū)動(dòng)力

組織的變革需要?jiǎng)恿蛪毫Φ尿?qū)動(dòng)，人們總結(jié)了推動(dòng)企業(yè)再造的三種驅(qū)動(dòng)力（3C）：顧客(Customer)、競(jìng)爭(zhēng)(Competition)、變化 (Change)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治環(huán)境發(fā)生著巨大的變化，日益變化的環(huán)境除了給企業(yè)的生存發(fā)展帶來(lái)巨大的沖擊之外，也給政府組織架構(gòu)帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。房地產(chǎn)交易登記管理部門(mén)作為政府的職能部門(mén)之一，其傳統(tǒng)的以職能為中心、注重層級(jí)節(jié)制的管理流程具有分散性、時(shí)序性、機(jī)械性、封閉性等內(nèi)在特性，已越來(lái)越不適應(yīng)發(fā)展的需要，流程再造勢(shì)在必行。

筆者認(rèn)為，再造的驅(qū)動(dòng)力主要有三個(gè)方面：

1.組織外部環(huán)境的變化。行政環(huán)境包含經(jīng)濟(jì)的、政治的、社會(huì)的、文化的等等各個(gè)方面的因素，就房地產(chǎn)交易登記管理而言，比較重要的因素有兩點(diǎn)：

(1)房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。經(jīng)濟(jì)的的高速發(fā)展造就了活躍的房地產(chǎn)市場(chǎng)。90年代中期以來(lái)，房地產(chǎn)交易登記業(yè)務(wù)呈幾何級(jí)數(shù)迅速增長(zhǎng)，業(yè)務(wù)情況也日益復(fù)雜，原有的管理模式和運(yùn)作流程已越來(lái)越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府的管理效能和服務(wù)水平面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn);同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也影響了管理部門(mén)與市場(chǎng)、與社會(huì)的關(guān)系模式，進(jìn)一步驅(qū)動(dòng)了以流程再造為基礎(chǔ)的行政改革。

(2)信息技術(shù)的迅速發(fā)展與應(yīng)用。信息技術(shù)所具有的超越時(shí)間和地點(diǎn)的限制，匯集并處理來(lái)自無(wú)限途徑的各種信息的能力，改變了社會(huì)生活，也改變了政府的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制。層級(jí)節(jié)制的金字塔型組織結(jié)構(gòu)趨向扁平化，管理手段也更為多樣化，許多業(yè)務(wù)逐漸向網(wǎng)上遷移，如通過(guò)與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、中介商聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)商品房預(yù)售合同、二手房買(mǎi)賣(mài)合同的網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批，甚至通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)與個(gè)人申請(qǐng)者的網(wǎng)上業(yè)務(wù)受理。與此相配套的工作就是后臺(tái)業(yè)務(wù)流程的再造和信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)。

2.來(lái)自組織內(nèi)部需求。在民主政體下，行政組織具有根據(jù)環(huán)境變化而對(duì)自身加以調(diào)整的內(nèi)在機(jī)制，我國(guó)的行政改革也是“內(nèi)驅(qū)型”與“外驅(qū)型”相結(jié)合的產(chǎn)物。在國(guó)家啟動(dòng)新一輪行政改革的大環(huán)境下，各級(jí)房地產(chǎn)管理部門(mén)也在不斷反思自身存在的弊病，并通過(guò)流程再造以尋求更有效的管理方式。

3.管理理論的發(fā)展。企業(yè)流程再造、價(jià)值鏈、核心競(jìng)爭(zhēng)力、新公共管理主義、公共選擇等理論為政府再造提供了豐富的理論滋養(yǎng)?！耙灶櫩蜑閷?dǎo)向”的理念被從企業(yè)管理領(lǐng)域移植到公共管理領(lǐng)域，政府管理也越來(lái)越重視“以人為本”和“公眾至上”的行政理念的再造。從單純的“管理”過(guò)渡到“管理”與“服務(wù)”并重是房地產(chǎn)交易登記管理再造的一個(gè)重要內(nèi)容。

二、再造目標(biāo)和原則

流程再造的生命力在于與組織的戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合，而不是為了取得戰(zhàn)術(shù)性的成果。目前，我國(guó)新一輪行政改革已開(kāi)始啟動(dòng)，與前幾輪改革不同的是，新改革是以資源的重新配置和職能的重新定位為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)政企分離、權(quán)力下放、加強(qiáng)監(jiān)督、政務(wù)公開(kāi)等方面的再造工作。作為公共產(chǎn)品的提供者，政府開(kāi)始由“劃槳者”向“掌舵者”過(guò)渡，其職能定位為制訂規(guī)則、維護(hù)秩序、政策引導(dǎo)、信息服務(wù)等方面。

1.結(jié)合行政改革的戰(zhàn)略目標(biāo)，筆者認(rèn)為，房地產(chǎn)交易登記業(yè)務(wù)流程再造的總體目標(biāo)可分為以下幾個(gè)層面：

(1)改革傳統(tǒng)的職責(zé)分工與層級(jí)限制的行政理念，對(duì)分散在各個(gè)職能部門(mén)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重組、設(shè)計(jì)與優(yōu)化，建立“以事務(wù)為中心”的、跨越不同職能部門(mén)邊界的、完整統(tǒng)一的事務(wù)流程和協(xié)同機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)行政效能、管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量的提升。

(2)建立有效的資源管理與共享機(jī)制，對(duì)各職能部門(mén)的信息資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、分類(lèi)整合，并進(jìn)行深度挖掘和利用，為政府的宏觀調(diào)控提供決策支持，為社會(huì)公眾提供信息服務(wù)。

(3)在充分整合組織內(nèi)部業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上，將流程邊界向外延展，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程的網(wǎng)上互動(dòng)功能，完成電子政務(wù)水平的質(zhì)的飛躍。

2.房地產(chǎn)交易登記業(yè)務(wù)流程再造的原則：

(1)循序漸進(jìn)原則。由于社會(huì)、組織機(jī)構(gòu)和資源條件的限制，激進(jìn)式的變革往往無(wú)法取得預(yù)期成果，BPR更多地以改良的態(tài)勢(shì)（即所謂的漸進(jìn)型BPR）出現(xiàn)。政府作為特殊的公共管理組織，對(duì)于維持組織的穩(wěn)定性有更高的要求，決定了政府流程再造不可能進(jìn)行徹底的、翻天覆地的變革，而必須在一定的體制框架內(nèi)循序漸進(jìn)地進(jìn)行。組織架構(gòu)的變革，流程型組織的建立必須與國(guó)家行政改革步伐相適應(yīng)、與權(quán)力分配與權(quán)力制衡機(jī)制要求相適應(yīng)。

(2)顧客導(dǎo)向原則。政府流程再造的核心價(jià)值就是要改善政府的公共服務(wù)，提高服務(wù)水平和質(zhì)量，因此，流程再造必須確定優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，從與公眾服務(wù)密切相關(guān)的流程，也就是商品房預(yù)售管理和二手房交易登記管理這兩項(xiàng)關(guān)鍵業(yè)務(wù)開(kāi)始，通過(guò)再造，首先達(dá)到簡(jiǎn)化辦事環(huán)節(jié)、縮短辦事時(shí)限、一站式服務(wù)、政務(wù)信息公開(kāi)等基本要求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可提供網(wǎng)上辦公流程、建立網(wǎng)上監(jiān)管流程等較高層次的目標(biāo)。

(3)標(biāo)準(zhǔn)先行原則。標(biāo)準(zhǔn)化是電子政務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的前提。由于業(yè)務(wù)流程實(shí)質(zhì)上是一組以數(shù)據(jù)為載體的信息流的活動(dòng)及其邏輯關(guān)系，所以，流程再造離不開(kāi)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化和業(yè)務(wù)處理過(guò)程的標(biāo)準(zhǔn)化，應(yīng)首先對(duì)分散在各部門(mén)業(yè)務(wù)流程中的信息資源進(jìn)行整合，制訂統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)操作規(guī)范，在此基礎(chǔ)上，才能進(jìn)行跨部門(mén)的業(yè)務(wù)重組和流程優(yōu)化。

(4)整體最優(yōu)原則。在流程再造過(guò)程中，要具備系統(tǒng)的觀點(diǎn)，把握整體流程的最優(yōu)化原則，因?yàn)椤澳就岸贪逍?yīng)”使整個(gè)組織流程的效益取決于效益最低的環(huán)節(jié)。所以，再造不是簡(jiǎn)單地對(duì)原有流程進(jìn)行修補(bǔ)或只是提高個(gè)別工作環(huán)節(jié)的效率，而更關(guān)注那些跨越多個(gè)職能部門(mén)和傳統(tǒng)組織邊界的業(yè)務(wù)流程，通過(guò)重新配置資源、整合流程中的活動(dòng)和優(yōu)化活動(dòng)間的邏輯關(guān)系，從整個(gè)流程的角度追求整體效益。

流程再造是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在業(yè)務(wù)流程重組、優(yōu)化的基礎(chǔ)上，還應(yīng)盡量考慮組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，應(yīng)按照精簡(jiǎn)與效能的原則設(shè)置組織結(jié)構(gòu)，摒棄“因職設(shè)事，因人設(shè)事”的傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)弊端，合并職能，減少環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化層次，精簡(jiǎn)人員，從根本上實(shí)現(xiàn)行政管理的再造。

三、再造方法和對(duì)策

1.實(shí)現(xiàn)“任務(wù)職能型”組織運(yùn)作模式向“工作流程型”組織運(yùn)作模式的轉(zhuǎn)變。首先審視現(xiàn)行的房地產(chǎn)交易登記業(yè)務(wù)流程，根據(jù)業(yè)務(wù)流程的性質(zhì)、目的和活動(dòng)要求，對(duì)分散于各部門(mén)的管理職責(zé)和管理過(guò)程進(jìn)行重新排列、重新組合，取消不必要的管理環(huán)節(jié)，合并多余的部門(mén)及重疊的流程，改變各自為政的任務(wù)職能分工模式，突破組織壁壘，建立“無(wú)縫隙”式的一體化工作流程模式，達(dá)到業(yè)務(wù)流程整合、功能優(yōu)化的效果。

2.引進(jìn)顧客至上理念，由向上級(jí)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向?qū)Ψ?wù)對(duì)象負(fù)責(zé)。再造后的房地產(chǎn)交易登記業(yè)務(wù)流程應(yīng)當(dāng)以快捷有效地最終解決問(wèn)題為行動(dòng)目標(biāo)，而不是傳統(tǒng)職能分工業(yè)務(wù)流程下對(duì)局部任務(wù)完成的關(guān)注，以及根據(jù)局部業(yè)務(wù)事項(xiàng)的解決結(jié)果對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。政府服務(wù)應(yīng)引進(jìn)“顧客至上”理念，它體現(xiàn)了行政組織業(yè)務(wù)流程再造的根本宗旨。

3.利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的整合和業(yè)務(wù)流程的再設(shè)計(jì)。對(duì)現(xiàn)有信息資源和業(yè)務(wù)流程進(jìn)行調(diào)研、分析和診斷，重新構(gòu)建新的業(yè)務(wù)流程和管理機(jī)制。其內(nèi)容包括如下環(huán)節(jié):(1)根據(jù)有關(guān)房地產(chǎn)管理法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)等建立統(tǒng)一的業(yè)務(wù)操作規(guī)范和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系;(2)分析房地產(chǎn)交易登記業(yè)務(wù)現(xiàn)有工作流程和信息資源管理中存在的問(wèn)題并進(jìn)行診斷;(3)根據(jù)分析診斷的結(jié)果對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重組、優(yōu)化和設(shè)計(jì)，對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行整合;(4)改變信息傳輸方式，利用信息技術(shù)促進(jìn)重組后的業(yè)務(wù)流程自動(dòng)化與網(wǎng)絡(luò)化;(5)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化工作流程在整個(gè)行政體系內(nèi)部的整合以及與社會(huì)信息系統(tǒng)的相互連接，最終實(shí)現(xiàn)為社會(huì)公眾提供隨時(shí)隨地的“一站式”、“網(wǎng)上交互式”便捷服務(wù)的目標(biāo)。

4.實(shí)行業(yè)務(wù)流程再造的配套改革。利用信息技術(shù)再造業(yè)務(wù)流程并不僅是流程的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)換，還涉及行政組織的制度改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整、行政人員能力的提高以及行政組織文化的再造。具體而言，流程再造的配套措施至少應(yīng)當(dāng)包括:(1)轉(zhuǎn)變政府職能，將非公共管理政府行為從原有的行政業(yè)務(wù)流程中剔除出去;(2)盡可能做到對(duì)公共管理和公共服務(wù)職能的集成化，并以法定化的方式明確行政業(yè)務(wù)流程的范圍與邊界;(3)轉(zhuǎn)變行政理念，樹(shù)立“以顧客為導(dǎo)向”的服務(wù)意識(shí)，構(gòu)建學(xué)習(xí)型組織，全面提升工作人員的綜合能力;(4)通過(guò)建立一種鼓勵(lì)創(chuàng)新、相互溝通、積極協(xié)作、有強(qiáng)烈事業(yè)心和使命感的組織文化，確保新流程下的流程小組或工作人員能夠?qū)崿F(xiàn)自我協(xié)調(diào)和公共管理責(zé)任的內(nèi)化。

四、 管理流程再造總體框架

1.總體設(shè)計(jì)思路。(1)制訂統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)范和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。流程再造必須以業(yè)務(wù)規(guī)范化和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化為前提。

業(yè)務(wù)規(guī)范至少應(yīng)包括:①辦理部門(mén)（主辦/協(xié)辦）;②辦理依據(jù);③辦理?xiàng)l件;④工作內(nèi)容;⑤工作時(shí)限;⑥申報(bào)資料及標(biāo)準(zhǔn);⑦操作規(guī)則（權(quán)限、程序）、⑧辦理結(jié)果等內(nèi)容。申報(bào)資料及標(biāo)準(zhǔn)尤為重要，所以針對(duì)每一項(xiàng)業(yè)務(wù)，都應(yīng)有明晰的規(guī)范，并形諸成文，廣而告之，以促進(jìn)依法行政，提高行政透明度。

數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)包括:①文件格式;②數(shù)據(jù)定義;③數(shù)據(jù)類(lèi)型;④分類(lèi)編碼;⑤數(shù)據(jù)精度;⑥取值范圍等。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是建庫(kù)和數(shù)據(jù)處理的依據(jù)，舊的數(shù)據(jù)因?yàn)榉稚⑻幚泶鎯?chǔ)在各部門(mén)分立的系統(tǒng)中，沒(méi)有形成統(tǒng)一規(guī)范。未來(lái)建立新的跨部門(mén)管理系統(tǒng)時(shí)，在制訂統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，還存在一個(gè)與舊系統(tǒng)銜接的問(wèn)題，即如何整理和繼承舊的數(shù)據(jù)資源，這將是一項(xiàng)極為艱巨的任務(wù)。

(2)根據(jù)任務(wù)而非職能進(jìn)行業(yè)務(wù)重組，分離出核心業(yè)務(wù)、輔助業(yè)務(wù)和相關(guān)業(yè)務(wù)等幾大部分。核心業(yè)務(wù)可分為以下幾個(gè)獨(dú)立流程：商品房預(yù)售管理、二手房交易登記管理、土地使用權(quán)交易管理、其他登記業(yè)務(wù)等。其中，商品房預(yù)售管理和二手房交易登記管理由于社會(huì)影響面較大，應(yīng)該作為流程再造中的關(guān)鍵業(yè)務(wù)優(yōu)先處理。輔助業(yè)務(wù)為房地產(chǎn)交易登記提供一些輔助性環(huán)節(jié)，如房屋平面圖測(cè)繪、估價(jià)等。相關(guān)業(yè)務(wù)則與核心業(yè)務(wù)之間存在一定的信息交流，如對(duì)房地產(chǎn)的查封、解封、處置等司法協(xié)助執(zhí)行業(yè)務(wù)等。

(3)要有全局的規(guī)劃，根據(jù)自上而下原則對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行分類(lèi)，先劃分出大類(lèi)，再細(xì)分小類(lèi)，力圖用結(jié)構(gòu)與流程相結(jié)合的總體框圖表現(xiàn)出業(yè)務(wù)之間的層次與關(guān)系，以及上下游業(yè)務(wù)之間的關(guān)聯(lián)性。

(4)超越部門(mén)界限，從一個(gè)業(yè)務(wù)的“入口”和“出口”著手，在符合法規(guī)的基礎(chǔ)上制訂最便捷、最有效的新流程，通過(guò)統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)、完善的資源共享機(jī)制來(lái)維護(hù)流程的整體性。

2.業(yè)務(wù)流程總體框架。房地產(chǎn)交易登記業(yè)務(wù)流程再造總體框圖，涵蓋商品房預(yù)售管理、二手房屋交易登記管理、房屋登記管理、土地使用權(quán)交易管理等5項(xiàng)核心業(yè)務(wù)，以及中介管理、測(cè)繪成果管理、動(dòng)態(tài)地價(jià)/房?jī)r(jià)管理、房地產(chǎn)市場(chǎng)預(yù)警預(yù)報(bào)管理、司法協(xié)助、產(chǎn)權(quán)地籍管理、拆遷管理、檔案管理等輔助和相關(guān)業(yè)務(wù)。

在系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)上，建立基于統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)的業(yè)務(wù)協(xié)同管理平臺(tái)，充分借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，以電子身份安全認(rèn)證系統(tǒng)（PKI/CA）為支撐，通過(guò)申報(bào)材料的電子化，逐步實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)交易登記管理網(wǎng)上業(yè)務(wù)受理和審批服務(wù)，提高業(yè)務(wù)辦理的方便性。重點(diǎn)要實(shí)現(xiàn)以“樓盤(pán)銷(xiāo)控表”為紐帶的互聯(lián)網(wǎng)模式商品房銷(xiāo)售監(jiān)控管理，強(qiáng)化商品房交易市場(chǎng)的監(jiān)管力度，通過(guò)為購(gòu)房者提供詳盡可靠的樓盤(pán)信息，消除“信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象”；建立二手房屋交易登記的一體化操作，簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)操作程序；以“基準(zhǔn)地價(jià)”和“基準(zhǔn)房?jī)r(jià)”為基礎(chǔ)，建立一套在線房地產(chǎn)估價(jià)系統(tǒng)，既可滿(mǎn)足內(nèi)部業(yè)務(wù)處理需要，也可提供對(duì)外服務(wù)；以企業(yè)資質(zhì)管理業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，建立一套智能化的資質(zhì)管理系統(tǒng)，通過(guò)綜合公司的注冊(cè)資金、業(yè)績(jī)、信用等情況，定期對(duì)外公布綜合排名，促進(jìn)企業(yè)信用建設(shè)；以房屋管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息為基礎(chǔ)，綜合全市房地產(chǎn)金融與投資等方面的信息，采用統(tǒng)計(jì)分析、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)，建立房地產(chǎn)市場(chǎng)預(yù)警預(yù)報(bào)分析系統(tǒng)，為決策層提供決策信息，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。

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